何俊志:官僚体制的内在缺陷:新公共管理视角的分析

选择字号:   本文共阅读 1225 次 更新时间:2009-09-06 18:53:58

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何俊志  

  

  【摘要】古典官僚制理论认为,官僚体制所体现的工具理性与价值理性的冲突是官僚体制自身不可超越的内在困境。在新公共管理的视角下,官僚体制不但存在工具理性与价值理性的冲突,在工具理性的内部也可能产生冲突,它所带来的效率也只是一种相当有限的机械效率。其内在缺陷就是缺乏竞争效率和创新机制,在政策制定和公共利益认定上偏离了原定的目标。

  

  【关键词】官僚体制;新公共管理;内在缺陷

  

  官僚体制(bureaucracy) 是指由马克斯•韦伯和伍得罗•威尔逊等人所概括提炼出的,以法理权威为基础,以等级结构、非人格化、连续性和专业分工为基本特征的正规化政府组织形式,它在稳定地指挥和控制现代社会中发挥着重要的作用。工业革命以来,货币经济的发展和行政事务的集中使西方国家普遍经历了一个政府管理全面官僚化的过程。官僚体制以其技术和效率优势横扫一切传统体制并在全球范围内蔓延开来,成为现代政府的典型特征。但是这种体制从其诞生之日起便内在地埋藏了自身不可克服的缺陷。随着政府管理官僚体制化的开展和深入,其外在的弊端也不断显露。为此,当代世界各国几乎都在进行着一场非官僚体制化的改革与超越,从而构成当代行政改革的重要主题。力图超越官僚体制的新公共管理运动就是从结构、管理、政策制定和公共利益认定这四个方面来提出新的替代模式的。笔者认为,在对官僚体制的改革和研究过程中,不少人都将注意力放在环境的改变对官僚体制的外在挑战,而末将重心放在其内在缺陷的探求上。因此,本文的目的,是在排除掉环境因素影响的前提下,以新公共管理的视角来分析理想的官僚体制模式的内在缺陷,即在大力张扬市场价值的大背景下,跳出官僚体制本身来对官僚体制内在的缺陷做外在观察。

  古典官僚体制理论认为,官僚体制之所以能在现代社会中得以长足发展,其决定性的原因就在于它技术上的优势超过了任何其他传统的组织形式。这种效率和稳定优势的来源则是官僚体制所体现和追求的以手段和程序的可计算性为特征的工具理性。但是,官僚体制的这种技术上的优势恰恰又成了它的阿基里斯之踵,官僚体制的发展本身就隐藏着一种内在的二律背反。因为强调手段和程序的工具理性的扩展会与强调目的和结果的价值理性产生冲突。在马克斯•韦伯看来,官僚体制在工具上的合理性与其价值上的非理性基本上是一种正相关关系,即工具理性程度越高,其在价值上的理性程度就越低[1 ]。因此官僚体制的这种内在困境是其自身难以超越的,需要用代议民主制来对官僚体制实施外在的政治控制。

  在新公共管理的视角下,古典官僚制理论对官僚体制的批判无疑是有价值的。但是,古典官僚制理论的这种批判还远远不够,因为古典官僚制理论所肯定的官僚体制的效率稳定优势实际上是非常有限的。官僚体制效率的取得在组织结构上是通过层级结构,即通过上级对下级的监控而减少“搭便车”和偷懒的现象,通过职责和权限的规定使公务得以分级办理,在管理上则是通过对规则的服从来减少武断,用文字的传输来实现精确的。

  但是,通过等级结构、专业化管理和对规则的服从所带来的组织管理效率还是一种机械效率,而机械效率是一种相当有效的效率,推到了极端则只能是局部效率甚至是无效率。因为等级结构的森严和对规章的严格服从会窒息官员的创造性;用规章制度和上级的命令来取代个人的判断,并把人与人之间的关系变成纯粹事的关系,会导致组织内部人际关系松驰与冷漠; 等级链条拉长还会带来信息沟通的困难,使决策出现失误或延误时机。同时,在复杂的官僚体制整体中,总体效率是要以某些局部效率在某种情况下的牺牲来取得的,官僚体制专业化所带来的局部效率的提高反而有可能在某些情况下损害整体效率。条块分割式的专业化分工的发展,会导致部门的无休止扩大,出现部门与部门的交叉与重叠,由此出现的沟通障碍和协调困难,必然会带来整体效率的降低。

  更为关键之处在于,官僚体制还是一种缺乏竞争效率的制度安排,其管理技术也相当落后。在官僚体制内部,由于官员并不占有行政资源,在其住所与办公地点分开的条件下,他是在为“公务”而不是为“私产”而从事其工作。官员报酬的取得是依据他在等级金字塔中所处的层级,而与其个人的劳动补偿和劳动效率无关,或只有间接关系,或者甚至是负相关关系。劳动和报酬的分离使得在官僚体制内部因缺乏“内部市场”而使官员缺乏一种追求效率提高的内在驱动力和创新意识。而终身任职的人事机制又使得官员的报酬能旱涝保收,即使不思进取任职年限的累积照样会提高他的收入。这样,内在动力的减弱又加上了一层外在的防护机制。

  在管理技术上,官僚体制着重依赖的是对规则的服从,对程序的严格要求和对文字传输信息的严重依赖。但是,对规则的服从会带来一切循常规而行的行为模式,致使官僚体制走向因循守旧,墨守陈规,对新生事物和复杂环境缺乏应变,导致僵化保守和整齐划一。这既不利于适应新的环境,也不能满足多样化的社会需求。对程序的严格要求所带来的是对公务的求全责备和对细节的过分苛求,在重大紧急和新的事物面前往往会贻误时机,阻塞行政事务的正常流道。对文书传递公务的严重依赖,会带来文件数量的增多和文牍主义的盛行,将官僚体制淹没于文山会海之中。在社会日益走向信息化的时代,文书传递相对于新的信息技术来说已经相当落后。

  在新公共管理视角下,官僚体制不是传统官僚理论家所讲的那样是一种效率机制,其机械效率的内在冲突、竞争效率的缺乏和管理技术的落后都说明官僚体制恰恰是一种缺乏效率的制度安排。因此,就有必要通过等级结构的破除、市场机制的引进和管理技术的提高来消除和超越传统的官僚体制。这就引出了新公共管理在第二个层面上对传统官僚体制的批判,即传统官僚理论家为克服官僚体制的异化而设计的对官僚体制的控制制度也没有达到本来的目的,必须设计出新的模式来从第二层面对官僚体制进行弱化。这一层面的分析则主要通过政策制定模式和公共利益的认定两个方面来进行。

  在传统官僚体制理论的体制设计中,体现效率的官僚体制是一个中性机构,在政策领域专司政策的执行; 而政策的制定则由高居于官僚体制之上的代议民主体制来实行。这就是经典的政治——行政二分法。准确地说,现代社会的官僚体制其实是一种代议民主官僚制。在新公共管理的视角下,这种体制并不是一种有效的体制。因为在这种体制下,官僚行政部门的委托——代理关系具有双边垄断的性质,即官僚行政机构是提供公共物品的唯一单位,形成卖方垄断; 代议机构代表全体投票人作为买方垄断,是官僚行政机构获得拨款的唯一来源[2 ]。这种设计的本意是要通过对官僚机构实施控制来使官僚行政机构忠实地执行政策,但事实恰恰相反。因为官僚行政机构的信息优势使其对代议机构的情况一清二楚,而公共产品的难以测度和代议机构的信息缺乏却使其难以真正对官僚行政机构实施有效控制。同时,行政事务的复杂化所带来的专业化和常任文官在任期、专业、信息、时间和数量上的优势,也使政务官对文官的控制越来越艰难。而如果进一步加剧控制又会影响政策执行的专业标准和执行效率。这就使得官僚行政机构事实上掌握了政策的制定权,官僚行政机构越来越多地参与了政策制定过程,其意志和信仰渗入政策制定阶段的成分增多,甚至达到可以抵制、阻挠政策制定的地步。由此也就表明,由传统官僚制理论家所研究设计的一套试图弥补官僚体制缺陷的体制不是一种成功的设计,这种体制的运转已经越来越偏离原来的方向,必须及时予以纠正。

  在公共利益的认定上,官僚体制对公共产品的提供体现出的是不可选择性和高投入的特征。不可选择性意味着官僚体制对公共利益的实现只存在一种强制性的集体选择,而不是自愿性的社会选择和个人选择或对三者的权衡。官僚体制对公共利益的认定是通过政治行政规则和相应的技术标准为尺度,通过垄断性的官僚行政机构来提供给社会和个人的。公共利益的实现程度则取决于官员的执行效率。公众对于公共产品也只能被动接受而不能参与选择或者权衡是否接受。高投入则意味着把官僚体制假定为一架高效率运转的精密机器,只要你给它喂进足够多的原料,专业的流程就会自动生产出大规模的标准化产品。但是,官僚体制的垄断经营使其在本身就缺乏内在竞争机制的同时又免除了外在的竞争压力,从而降低了公共产品的服务效率和质量,使其所提供的公共产品并不一定真正为社会所需。又由于官僚体制的这种产出是一种非市场产出,公共机构目标的多元性和富于弹性,以及产出和效果之间的滞后性,使得其产品极为难以测定和量度[3 ]。官僚机构产品的垄断性特征使其难以真正担当高效率地提供公众所需的公共产品这种责任。而强制性的输出又使得公众难以抵制这种自己并不一定需要的产品。

  对官僚体制的高投入并不一定带来高效率的产出,这一点已由前述的官僚体制的效率缺陷所证明。但是,即使这一体制能带来高效率的产出,其结果也并不一定就能体现和满足公众的真正利益需要。因为官僚体制生产出的是大规模的标准化产品,而公众的需求却是多种多样的。把公众当作管制而不是服务的对象,使公众的愿望和需求很难真正输入官僚体制。在公众毫无选择的条件下,这既抑制了公众的自由,又造成了社会资源的浪费。

  在新公共管理视角的第二个层面上,官僚体制的政策制定模式和公共利益认定方式都有着严重的缺陷,二者都陷入了自身难以超越的二难困境。超越这一体制的出路同样在于对传统体制的重新审视并引入新的活动机制。在政策制定模式上,新公共管理运动一方面接受政策制定与执行分离原则,意使官僚体制的政策制定、战略分析功能和日常管理、服务功能专一化而“双向加强”; 另一方面又要求文官系统更多地参与决策、介入政策制定[4 ]。在公共利益认定上,新公共管理运动在强调投入产出分析的同时,还强调要引入新的机制,采用多种竞争性机制和社会化服务方式来实现由单一选择到多样化选择的转变,以真正实现公共产品服务的顾客取向。

  

  参考文献:

  

  [1]王威海.韦伯: 摆脱现代社会的两难困境[M ]1 沈阳: 辽宁出版社, 1999.24

  [2]樊纲.市场机制与经济效率[M ]1 上海: 上海三联书店, 上海人民出版社, 1995.169

  [3] (美) 查尔斯•沃尔夫.市场或政府—— 权衡两种不完善的选择[M ] 1 北京: 中国发展出版社,1994.4-26

  [4]国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评[C ]1 北京: 国家行政学院出版社, 1998.序151

  

  

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文章来源:北京行政学院学报

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