王利明:论征收制度中的公共利益(下)

选择字号:   本文共阅读 1083 次 更新时间:2009-05-23 20:33:49

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王利明 (进入专栏)  

  

  【摘要】 我国《物权法》中明确规定了“公共利益”的概念,但并未对公共利益这一法律术语加以定义。为了增强法律的可操作性,保障物权法所规定的公共利益能够得到正确的实施,更为了落实公益性和建设性建设用地征地制度的改革,有必要在法律上将公共利益类型化。从法学方法的角度来看,类型化存在着不周延、不完全的固有缺陷,除了正面列举之外,法律还可以通过采反面排除的方式,对不属于公共利益的情形予以直接排除,从而降低公共利益概念的不确定性。应当着重将公共利益的判断纳入程序控制的范畴,由司法机关解决公共利益的争议。

  【关键词】征收;公共利益;类型化;排除方式;程序控制

  

  四、公共利益的实现应当通过程序严格控制

  

  公共利益通常反映了一种利益诉求,反映了私权与公权的交汇,甚至冲突。在社会转型时期,私人利益与公共利益的交汇日渐频繁,二者之间的冲突也日益明显,对公共利益的判断的重要性也日益突出。在此情况下,我们除了从立法层面通过正面列举的方式予以界定之外,还应当着重将公共利益的判断纳入程序控制的范畴。

  对公共利益实现的程序控制,首先是由于此概念即便是在类型化之后,它仍然具有一定程度的不确定性和模糊性。

  因此,为了更好地保护土地征收和房屋拆迁中集体组织农民和城市居民的利益,应当尽可能地从程序上对公共利益进行控制,只有通过科学、严格、公开、透明的程序,才能让被征收和拆迁的人们参与到整个过程之中,从而尽量避免和减少各种非公共利益的项目介入土地征收和房屋拆迁之中,增强土地征收和房屋拆迁过程的正当性,减少纠纷和矛盾。程序本身具有减压阀和缓冲期的功能,其能够将一些征收中的矛盾转化为技术问题。而程序通常是客观的、确定的,程序的公正性在一定程度上能够缓和公共利益不确定性的缺陷。另一方面,程序的公正性易于为利益相关方所实际感受,能增加彼此理解和认可,有助于争议的有效解决,并可以通过程序的控制,预防争议的发生。例如,在征收过程中,采用听证会、补偿的集体谈判、补偿的民主表决等,都会使整个征收过程公开透明,增强了公共利益判断的公众参与度和透明度[1]。

  从实践来看,在我国对程序的控制没有引起高度的重视,不仅程序不健全,甚至有些地方连征收公告没有发出,就将农民的土地征收。而在城市拆迁中,曾出现拆迁人与被拆迁人因征收引发的矛盾,很大程度上是因为程序上存在瑕疵,例如,拆迁人没有举行必要的听证会,认真听取被拆迁人的诉求。事实上,许多案件中,一些被拆迁人并非不同意被征收,而是其意愿没有通过一定的程序获得应有的尊重。还应当看到,在公共利益发生争议后,通过法定的严格程序,可以将争议乃至怨恨在程序中得到及时的化解,特别是发生征地、拆迁的矛盾之后,不能完全通过程序外的方式,如上访等来解决,也不能将政府完全推到第一线来面对这些尖锐的矛盾,最好的办法还是应当以程序为主导,通过正当程序来消化矛盾。

  对公共利益的程序控制,应根据公共利益是否引发争议加以区别对待。在通常情况下,只要公共利益未引发争议,应设立常规程序机制来确立公共利益。有一种观点认为,公共利益的常规控制程序是民主程序,但我们认为,公共利益的判断不能完全通过民主投票的方式来解决。在实践中,出现了通过被征收人的投票表决来确定征收补偿标准的情况。

  有些学者认为,是否符合公共利益应当由公众来判断。利益相关方通过投票,自然能够判断征收是否符合公共利益。我们认为这种看法未必妥当。尽管我们强调公共利益的判断要体现民主的原则,但是这并不意味着要对个案通过投票来解决公共利益的判断问题。这主要是因为某一项征收所涉及的受益范围很难确定,从而难以确定参与投票的人员。如果范围界定过窄,例如仅限于被征收人,基本上很难投票通过;如果范围界定过宽,则也可能难以真正反映被拆迁人的意愿。尤其需要指出的是,如果把公共利益的判断完全交给公众,则公权力就没有任何强制性,这本身也不符合征收作为行政行为的性质。尽管如此,我们认为,常规程序中要尽可能地体现民意和民主,例如,在征地决定过程中,应依法举行听证会,邀请包括被征收人在内的各方主体参与,以保障决策民主,并在必要时,公布征地信息,听取社会公众意见,这样的沟通机制能加强利益相关方的相互理解和信任,有助于避免引发不必要的纠纷[2]。

  在公共利益引发争议的情形,应在法律上明确用以界定公共利益和解决该争议的程序。在我国,究竟设置什么样的认定程序,首先需要确定认定的机构。鉴于《物权法》没有规定由哪个机关来认定,对此,学界存在不同的看法。一种观点认为,公共利益的认定应当由各级人民政府来进行。因为“依靠政府认定公共利益,政府通过社会公众的授权委托,形式上已经取得了公共利益的代表资格,即政府的形式合法性已经通过法定程序得以实现”[3],各级人民政府是行使公权力限制或剥夺私人财产权的机关,其认定公共利益比较便利。其熟悉征收、征用等的具体情形,可以根据具体情况来认定是否满足公共利益的要求。另一种观点认为,公共利益的认定应当由司法机关进行。因为司法机关是最终解决纠纷的机关,如果由其他机关来认定,最终还是要进入司法程序。还有一种观点认为,公共利益的认定应当由各级人民代表大会来进行。因为各级人民代表大会是人民意志的代表机关,由其来认定公共利益存在与否,可以更准确地反映人民的意志,并能够避免政府滥用公权力侵害私人财产权[4]。从我国的立法和司法实践来看,根据《城市拆迁管理条例》,拆迁争议主要是在拆迁单位和被拆迁人之间发生的,对于拆迁的合法性或者说公共利益的判断主要是由行政机关来进行的。

  我们认为,由各级人民政府来认定公共利益要件是不妥当的,随着《物权法》的实施,已经从法律上明确了政府是征收、征用的主体,在就公共利益发生争议以后,如果当事人对于政府的征收行为发生了争议。此时,政府成为了争议的当事人,按照“任何人都不能作为自己案件的法官”的规则,政府不能在此纠纷中充当裁判者的角色。而只能将该争议交给中立的第三方(即司法机关) 来解决。更何况政府机关是要通过行政行为来实现立法所规定的公共利益[5],如果由政府来认定是否属于公共利益,也会导致政府的征收、征用权过大,且不能受到有效制约,不能真正实现依法行政的目的。

  由各级人民代表大会来认定并解决有关公共利益的争议,也未必妥当。在比较法上,在决定征收时,一些国家的立法要求依据一定的法定和民主的程序决定公共利益的内涵,不能仅仅由政府单方面确定。例如,在有的国家宪政的民主理论中,公共利益应当由议会来决定,或由公民行使创制权和复决权直接界定公益[6]。但从我国实际情况来看,我们不宜采用这种方式。因为根据我国《宪法》,各级人大作为国家权力机关,其主要行使的是立法权、重大事项的决定权以及监督权。各级人大可以通过单行的法律或者规范性文件,就特定区域的特定事项是否属于公共利益进行类型化的规定,从而对相关机关在个案中判断公共利益进行规范和指引。但是对特定不动产的征收性质上属于具体行政行为,属于《行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围。如果交由人大对公共利益进行判断,就意味着人大在受理行政诉讼,这不符合宪法所规定的人大应具有的地位,也违反了国家机关相互分工、相互协调的原则。

  我们认为,当公共利益发生争议之后,其应当通过司法机关来进行认定。之所以应当由司法机关根据个案来判断是否公共利益,主要有如下几个原因:

  第一,司法机关对公共利益予以界定属于其职权范围。人民法院作为解决争议的审判机构,依法有权对涉及公共利益的争议予以裁决。司法是解决纠纷的最后一道防线。按照司法最终解决纠纷的原则,在发生争议之后,只能由法官来认定征收征用是否符合公共利益的要求。尽管公共利益的判断十分复杂,以我国法院现有的地位,会给法院增加极大的难度。但是,从法治的原则出发,如果就是否符合公共利益发生争议以后,只能由法院来解决,而不能由其他机关来解决。有一种观点认为,征收、拆迁决定都是政府作出的,是政府的行政行为。司法介入对公共利益的审查,就可能推翻政府的决定,我国司法机关不应当享有这种职权。我们认为,这种看法并不妥当。因为《行政诉讼法》早已授予了法院对政府具体行政行为的审查权限。实践中,并不存在单纯就公共利益进行判断的情形,而是与特定的行政诉讼案件联系在一起的。在行政诉讼进行过程中,法院必须对公共利益的问题作出判断。而且从《行政诉讼法》实施的情况来看,行政诉讼非但没有妨碍政府依法行政,反而有利于维护党和政府的威信,及时纠正个别政府机关的违法或者不当行为。尤其应当看到,解决公共利益争议,维护社会和谐是法院不可推卸的职责。从大体上说,公共利益符合社会不特定多数人的利益,是单个利益的集合,但在个案之中公共利益和特定个体利益可能是相悖的。被征收人或被拆迁人一旦向法院提出诉讼,则法院首先需要对是否符合公共利益作出判决[7]。

  第二,公共利益概念作为不确定概念需要法官作出价值判断,《物权法》规定这一条款的目的就在于授权法院根据个案对公共利益进行判断。它实际上赋予法官自由裁量权,使法官在争议发生以后,根据社会发展的需要,兼顾各方利益作出灵活的处理,这也是公共利益条款的特色所在。事实上,在民法上存在着大量的抽象原则和一般条款,例如,诚信原则等。民法本身并没有对这些条款作出准确的定义,但这并不妨碍其可操作性。实际上,对这些条款可以通过法律解释等途径加以具体化。因而这些抽象条款的存在,为判例学说的发展提供了空间,即拉伦茨教授所言,“这些条款具有指令的特点,属于判断标准,其内容还需要加以填补。”[8]。对于公共利益的概念,在立法无法准确定义时,也不必勉为其难,而完全可以司法中法官的解释来解决这一问题。公共利益的概念应由法律进行类型化,但在法律未作出此规定时,可以由法官在发生争议后进行具体判断,在司法中使公共利益这一抽象概念具体化,从而为立法上的类型化积累经验。

  法官将不确定的法律概念具体化,并非为同类案件厘定一个具体的标准,而是应随各个具体案件,依照法律的精神、立法目的,针对社会的情形和需要,予以具体化,这对于维护法的安定性和稳定性也是必要的[9]。

  第三,在个案中对公共利益的判断需要进行利益平衡,这需要法院依据个案情形进行具体考虑。公共利益考量本身是一个利益平衡的过程。在实践中,我们需要充分尊重公民的私人财产权,同时也要考虑城市化、工业化等的需要,在二者之间寻求平衡。我国社会正处于转型时期,出现了利益多元化趋势。尤其是在征收、征用等过程中,各种利益出现了矛盾和冲突之中,出现了利益交织的状态。因此,对于公共利益的概念不能在法律上作“一刀切”的规定。通过“公共利益”概念的弹性规定,可以使得就公共利益的争议能够通过特定的程序来解决,使得当事人各方的利益冲突在程序保障之下得到解决[10]。利益平衡需要结合个案,从具体案情考察,平衡各方当事人的利益,这也客观上需要由法官考虑国家和社会一定时期的需要,通过个案考量的方式,来解释公共利益的内涵。

  第四,从各国经验来看,对公共利益的具体判断都是由法院来进行的。由司法机关按照法律所认可的表决程序和表决规则认可公共利益,是大多数国家和地区的通行做法[11]。例如,在法国,关于征收中的公共利益的判断,由行政法院的法官进行司法审查。在方法论上,法官采取的是个案判断的具体式(in cont reto) 审查;由法官审查具体案件中的具体情况,并根据这些情况作出是否符合公共利益的结论。[12]国外由法官具体判断公共利益的经验值得我们借鉴。

  需要指出的是,通过司法方式针对公共利益进行认定,主要是针对进入司法程序的个案而言的,如果未进入司法程序,但发生了公共利益的争议,如何通过程序对公共利益的判断进行控制是一个值得探讨的问题。我们认为,就征收征用作出重大的决定,尤其是涉及到大面积拆迁的方式,还是应当通过一个法定的机构,按照法定的程序进行。这些程序的内容具体包括:征收机构的权力界定、根据土地和房屋的不同情况而确定不同的程序、征收征用的启动和决定程序、征收征用决定的发布程序、评估补偿程序、被征收征用人和利害关系人的权利救济程序、对征收权行使的监督程序,等等[13]。鉴于征收行为属于具体的行政行为,且征收等工作具体复杂,不能也不宜通过全国人大来审查。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《政法论坛》2009年第2期

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