高奇琦:公民社会与民主巩固:东亚政治实践对西方经典理论的检验

选择字号:   本文共阅读 1712 次 更新时间:2009-05-14 10:20

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高奇琦  

[摘要]西方经典理论认为,公民社会在民主巩固中发挥极其重要的作用,具体体现在监督选举过程、推动政治参与、强化民主教育等方面。通过考察东亚国家的政治实践来检验西方学者关于公民社会与民主巩固的结论可见,东亚公民社会仍存在一些明显的不利于民主巩固的因素,如公民社会缺乏对民主政治制度化的影响力、公民社会在社会整体利益的整合面前无能为力、公民社会的过度动员等,很容易对民主进程造成分裂性的影响。这一结论表明,对于制度赤字的转型国家而言,公民社会的发展并不是一劳永逸的解决办法。而要更为有效地巩固民主,仍需回归到国家、政府和政党来思考问题。

[关键词]公民社会;民主巩固;东亚政治发展;西方公民社会理论

公民社会与民主巩固是一个既古老又新鲜的话题。西方政治学理论关于公民社会在民主巩固中的作用,已经有一些重要的讨论。当然,这些讨论多数基于欧美发达国家的政治实践。本文试图在总结这些分析的基础上,运用东亚国家的政治发展实践来检验西方学者的这些结论。文章的分析脉络是:先对民主巩固的概念进行界定,其后总结西方学者关于公民社会与民主巩固相关性的分析,之后考察已经基本完成民主转型的东亚国家———泰国、印尼、菲律宾、韩国这四国的政治发展实践,来检视西方学者的分析,最后得出关于两者关系的综合了东亚政治实践的新结论。

一、民主巩固的概念界定

关于民主巩固的定义可以分为两种:一种是制度主义的定义,另一种是规范主义的定义。制度主义定义的代表观点是亨廷顿的民主巩固论。亨廷顿曾经提出过一个“两次政权易手的检验标准”。“如果在转型时期内第一次选举中掌权的政党或集团在此后的选举中失去权力,并把权力移交给获胜的竞争者,而且,如果这些选举中的获胜者然后又和平地把权力移交给后一次选举中的获胜者,那么,这样的民主政权就可以被看作得到了巩固。”[1]这一定义的优点是在检验实际案例时易于操作;缺点是单纯从选举或制度形式来界定民主巩固,内涵显得较为单一。

规范主义定义的代表人物包括林兹(JuanJ.Linz)、斯蒂潘(AlfredStepan)和戴蒙德(LarryDiamond)。林兹和斯蒂潘根据以下三个方面来界定民主巩固的内涵:一、行为上,在某一地域的民主政体中,重要的行动者不再动用重要的资源,不再通过创建非民主政体或分裂国家的方法来实现自己的政治目标;二、态度上,即使面临严重的经济困难,公共意见的多数仍相信民主的程序和制度是管理集体生活最适宜的方法;三、宪法上,各种政府和非政府的力量服从、且习惯于在符合民主规制的法律、程序和制度范围内解决冲突[2]。戴蒙德与林兹的观点比较接近。戴蒙德认为,“要想得到巩固,民主必须在政治精英、政治组织、广大民众等三个水平上达到深厚、宽广和持久的合法性。在每个水平上,行动者都必须在规范上坚信民主是最好的治理形式,在行动上遵守宪政制度的规则和程序。”[3]

本文对民主巩固内涵的界定更倾向于规范主义的定义。本文认为,民主巩固的内涵并不简单是民主制度的维持,更是民主制度引导的政治行为者准则和规范的巩固。民主巩固是政治精英和广大民众在行动上和态度上逐渐认同民主规范的过程。通过这个过程,民主的原则和程序成为“市镇里唯一的游戏规则”。民主巩固不仅要建立和维持一个民主政府,还需要形成一套恪守和实践民主的规范。

二、公民社会与民主巩固:西方经典理论的分析

很多西方学者都持有一种根深蒂固的观念:公民社会与民主有着极其重要的关联。这可以回溯到19世纪初托克维尔关于美国公民结社传统造成美国公民民主意识浓厚的分析[4]。阿尔蒙德和维巴关于公民文化与自由民主增长相关性的讨论也反映出相同的观点[5]。这一倾向在普特南的《让民主运转起来》一书中表现得更为淋漓尽致。普特南认为,公民社会推动民主的可持续发展。他以意大利为例来证明,由于存在活跃的公民社会,意大利北部民主政治发达;由于缺乏活跃的公民社会,意大利南部充斥着前现代的庇护制结构和家庭主义,政治发展相对滞后[6]。

西方学者认为公民社会可以有效推动民主巩固的观点集中在:一、公民社会对国家的制衡和约束是民主在国家层面巩固的重要条件。公民社会能够制约国家权力的滥用,避免国家机构的武断决策。而且,公民社会的成长有助于形成强有力的反对派,而反对派政治是保障民主政治巩固的一个重要方面[7]。二、公民社会对政治过程的有效监督是民主在制度层面巩固的重要条件。公民组织作为一种制度选择,可以通过监督提高立法和行政过程的有效性和透明性,使那些权威政治中流行的庇护关系(client-patronrelations)、俸禄进贡(prebendalism)、任人唯亲(cronyism)和裙带关系(nepotism)在现代政治运行中受到限制[8]。三、公民社会的民主教育功能是民主在民众层面巩固的重要条件。民主政治的规则是利益的妥协。公民社会的组织生活可以增加参与者的社会宽容感,从而可以减少政治暴力和种族争端[9]。

关于公民社会在民主巩固中的作用,民主巩固理论研究的集大成者戴蒙德有更为全面和详细的论述。他在《发展民主:通向巩固》一书中阐述了民主巩固的三个要素:分权、政治文化和公民社会,极其强调公民社会在民主巩固中的作用。戴蒙德有一个重要的判断:“一个活跃的公民社会对于民主巩固比民主启动更加不可或缺”[10]。

就公民社会对民主巩固的作用而言,戴蒙德主要从以下几个方面来阐述:一、公民社会能够发挥制约、监督和限制国家权力滥用的作用。这一作用可以减少在新兴民主国家中流行的政治腐败,也可以迫使政府更加负责任、更加透明和更具回应性。二、公民社会可以发挥公民教育的功能,使得精英和大众更加信守民主的观念和规则。那些致力于保护公民自由和人权、推动政治改革的公民组织悄无声息地承担了公民民主教育的功能。三、公民社会通过推动公民政治参与来巩固民主。公民社会组织可以在动员公民政治参与方面补充政党的功能,特别是在公职选举过程中。四、公民社会可以更有效地发挥利益表达的功能。通过赋权于民,可以增加民众对民主代议政治的认同感。五、公民社会还可以训练未来的政治领导人,公民组织的活动同样可以训练民众更有效地应对政治变迁和更有力地塑造合格的政治领导人[11]。

西方学者的这些关于公民社会在民主巩固中发挥重要积极作用的观点,多数都基于欧美发达国家的政治发展实践,或者是基于一种思维逻辑的推理。本文所希望深入探讨的问题是,西方的这些经典论述是否符合东亚国家的政治发展实践。文章以第三波民主化中完成政治转型的东亚国家———泰国、印尼、菲律宾、韩国为例,进行了考察。

三、东亚公民社会在民主巩固中作用的实证分析

泰国、印尼、菲律宾、韩国的公民社会在其国家民主转型的过程中发挥了重要的助推作用。泰国1992年反对素金达军人政府的非暴力运动、印尼1998年迫使苏哈托辞职的群众运动、菲律宾1986年推翻马科斯统治和2001年推翻埃斯特拉达统治的人民力量运动、韩国1987年的大规模民主化示威,都在其国家的政治转型中占有重要的历史地位。那么,公民社会对这些国家的民主巩固又发挥了什么作用?

在泰国发生政治转型之后,公民社会也曾成功地推动了一些重要的政治改革,如1997年宪法的颁布。然而,到目前为止,公民社会在泰国民主巩固过程中的作用还比较有限。在川·立派政府期间(1998-2000年),一些公民组织如穷人协会(AssemblyofthePoor)组织了一些有影响的农民抗议和游行,以反对政府采取的损害农民利益的政策。然而,在他信2001年执政之后,泰国的国家权力重新变得强势。他信政府采取了民生主义的政策,切实提供廉价的医疗服务给每个公民(主要解决农民的医疗问题),政府拨款给每个村庄建立农村发展基金,宣布农民债务的免息延期偿还等。他信政府的政策本身在原则上应该有利于公民社会的发展和民主政治的巩固,但是他信政府同时采取了限制新闻自由的政策,这样,国家对公民社会的控制反而强化。因此,有观察家表示忧虑,“在他信政府期间,泰国的民主在从‘自由民主’向‘选举民主’后退”[12]142。

他信政府的“重农村”发展政策和对新闻自由的限制,激起了城市中产阶级的不满。他信政府代表的新家族资本集团推行的市场化和全球化政策,与传统家族资本集团和地方政客的利益发生严重冲突。他信政府推行的军队国有化政策,也遭到军人集团实权派的反对。因此,在2006年,城市中产阶级、传统家族资本集团与军人集团实权派联合起来,以非制度的形式推翻了民选的他信政府。取而代之的是军人集团任命的临时政府,泰国宪法也随之由军人政府主导修订[13]。公民组织并未从运动的结果中分享到应有的政治权力,公民社会运动再次成为精英们争斗的工具。泰国公民社会的不成熟还体现在某些重要的利益群体缺乏组织,如农民群体。虽然泰国有占人口高比例的农民群体支持他信政府,但由于这一群体缺乏有效的组织和动员,使得农民运动的政治效果非常有限。

菲律宾的公民社会在马科斯统治后期就逐渐有所发展,这时一些公民组织特别是宗教组织开始获得全国范围的影响力。然而,随着马科斯对公民社会组织政策的不断变化,这些公民组织时而得到鼓励、时而受到限制。在阿基诺执政之后,政府对NGO注册的限制完全取消,之后公民组织数量激增。此时,公民社会通过与传统政治权力结合,获得了自己的政治空间。之后到阿莫斯执政后,公民组织的建议和主张更多被政府接纳,在一些政策领域,公民组织与政府的合作也逐渐深入。埃斯特拉达在执政之前就与一些有影响的公民组织领导人保持了密切的联系,并在执政后指派菲律宾社会进步组织(PhilippineBusinessforSocialProgress)的领导人恩斯托·加里劳(ErnestoGarilao)出任菲律宾的农业改革部的部长[12]217。但在埃斯特拉达执政期间,他很少倾听公民组织的声音,而只是更多听从幕僚或酒友的意见。因此,公民组织在推翻埃斯特拉达统治的过程中发挥了重要作用。在阿罗约执政期间,由于阿罗约政府更多听取和反映传统的大家族政治精英的意见,公民组织对政治的影响力受到限制。以那些支持阿罗约上台的公民组织之后也不再对阿罗约政府抱有什么幻想。可以发现,在菲律宾民主巩固的过程中,公民社会的影响几乎都是非结构化和短暂的,都没能将这些影响制度化到现有的政治结构中。

对于很多观察家而言,1986年和2001年的两次将总统赶下台的人民力量革命是菲律宾公民社会影响政治的绝好例证。但在这两个例子中,军方的干预对于政治领导人的更换更具决定性,公民社会的影响很难精确衡量。而且,与泰国一样,人民力量运动很难说是公民社会巩固民主的例证。人民力量运动不一定是公民社会整体意志和影响力的表现,更多情况下是少数被动员起来的利益群体意志的表达。而且,用非制度化的形式推翻经由民主制度产生的总统,很难说是利于民主巩固的因素。有学者指出,人民力量运动、教会、军队和精英一起,是造成菲律宾政治制度具有“非自由民主”特征的重要因素[14]。

在印尼,1998年苏哈托政权倒台后,继任的哈比比政府采取了一系列释放政治犯、放宽新闻管制、实行多党制选举等民主化措施。这些措施有效地促进了印尼公民社会的发展。这一阶段公民社会对印尼民主政治影响的最好例证便是,伊斯兰公民社会的领袖瓦希德成为印尼国家的总统。当然,瓦希德的当选是印尼人民协商会议各派斗争和妥协的结果,并不是公民直选的结果,因此其政治合法性和政治影响力大大折扣。瓦希德的政治理念是最小的政府是最好的政府,因此,他执政后试图通过向公民社会提供更多空间来巩固民主。但事实证明,仅推动公民社会对民众利益的表达,而不强化国家权力对民众利益的整合,最终只会导致更严重的政治失序、经济腐败、社会动荡和地区分裂[15]。

瓦希德之后的民主政府仍然很虚弱。梅加瓦蒂和苏西洛不能构建一个稳定而有效的民主政府。印尼的公民社会同样处于分裂状态,种族和宗教冲突仍然对国家的整合构成严重的威胁。公民社会不够强大也不够有效,不足以把分裂的民众和公民组织聚合在一起。实际上,印尼在民主巩固中遇到的问题,对于任何一个公民社会组织而言都太过复杂和困难。印尼的民主巩固更主要依赖于政治领袖、政党系统和军队组织[12]142。印尼需要一个强有力的政治领袖来协调和整合种族、宗教群体之间的冲突和分歧。政党制度需要发展得更为有力,以向政府提供更有效的支持。同时,军方需要抵制接管和干预政府的诱惑。军方需要认识到,虽然在印尼民主意识并未完全深入人心,但假如印尼军方采取军事政变逆转民主化进程,这仍然会导致严重的合法性危机和印尼民众的强烈反抗。

在韩国,1997年亚洲金融危机加速了韩国的民主转型。1997年的经济危机摧毁了中产阶级对政治权威的信心,他们对韩国政府的经济政策提出强烈的批评。中产阶级的离心加速了公民组织的发展和成长。公民组织在韩国被称为“第三种权力”。公民社会的发展使民主在政治领域变得更加具有表达性。从金泳三政府开始,公民组织的一些领导人就被招募进政府。到金大中和卢武铉政府期间,更多的公民社会活动家成为政府内阁的要员。由于韩国政党组织的松散和民众对传统政治家的不信任,公民组织实际承担和发挥了部分政党组织的功能[16]。

韩国是案例四国中公民社会对民主巩固推动最大的国家。戴蒙德等西方主流理论中描述的公民社会推动民主巩固的多数方面,确实可以在韩国找到证明,如减少政治腐败、促进公民教育、推动政治参与、进行利益表达和训练政治领导人等。但即使是在韩国,某些方面的影响也不是绝对的,如促进公民的民主教育方面。至今在韩国的政治中,一些关于民主的重要观念,如妥协、谈判和容忍都还没有深入人心。“非黑即白”的政治观念、不妥协的政治态度和过激的政治表达方式仍经常是韩国政治的常态。

四、结论:对公民社会作用的客观评价

公民社会在泰国、菲律宾、印尼、韩国的民主转型中发挥了重要的助推作用。在民主转型发生后,这些国家的公民社会也都有一定程度的发展,在政治过程中的重要性也逐渐增强。在民主巩固领域,如西方主流理论所昭示的,公民组织也在发挥一些重要的影响,如监督选举过程、推动政治参与、强化民主教育、训练社会活动家和政治领导人等。但就此说公民社会是民主巩固的万灵药,则显得太过绝对。

东亚公民社会仍然存在一些不利于民主巩固的因素:一、公民社会缺乏对民主政治持久的制度化的影响力。这一点在菲律宾和泰国政治中表现得尤为明显。公民社会更多是政治精英权力斗争的附庸,而非政治过程的有力塑造者。二、公民社会在社会整体利益的整合面前无能为力。公民社会可以发挥强大的利益表达功能,但无法整合各利益群体表达出的不同诉求。整合利益诉求对于这些国家的民主巩固则是至关重要的。譬如,菲律宾需要整合精英、中产阶级和下层群众之间的利益,泰国需要整合城市中产阶级、农民群体、军人集团、新资本精英和传统资本精英之间的利益,印尼需要整合不同族群之间的利益,韩国则需要整合不同地域的政治集团之间的利益。三、公民社会过度的动员很容易导致分裂性或破坏性的结果。如菲律宾和泰国的人民力量运动推翻民选的总统,这一点违反了民主的程序和原则,而且,在人民力量运动后上台的政府往往更加容易回归权威主义。这种过度动员对民主的打断,无疑会对民主巩固的制度化进程造成破坏性的影响。印尼某些伊斯兰教组织和韩国农会组织的案例则可以帮助证明,这些组织比较激进而且不加约束的利益诉求无疑会对民主进程造成分裂性的影响。

公民社会在民主巩固中的这些消极因素并非东亚国家的独特特征,这一点同样可以在第三波民主化中的拉美国家得到证明。在拉美,从上世纪90年代中期开始,在活跃的公民社会推动下的人民力量革命多次把通过民主制度选举出或任命的总统赶下台。因为公民社会过度的政治参与,拉美的许多民选政府都无法有效履行宪法赋予的政治责任,从而经常导致行政权力的弱势、失效和中断。行政权力频繁地受到干扰,会导致国家法治进程的失序和宪政治理的制度化紊乱等严重问题。拉美活跃的公民社会促使危地马拉和波利维亚的威权领导人重新执政,也在一定程度上摧毁了委内瑞拉和厄瓜多尔的民主成果。

总之,西方经典理论关于“公民社会发展会有效推动民主巩固”的观点,受到东亚国家乃至其他地区后发国家政治实践的挑战。对于制度赤字的转型国家而言,公民社会的发展并不是一劳永逸的解决办法。如果仅有强大的公民社会,而没有强大的国家,这样很容易导致社会的失序。魏玛共和国的例子表明,强大的公民民族主义可能会导致法西斯主义政高奇琦:公民社会与民主巩固:东亚政治实践对西方经典理论的检验·47·党的上台,结果反过来对自由民主造成极大的损害。因此,要更为有效地巩固民主,仍需回归到国家、政府和政党来思考问题。一个活跃的公民社会,必须有一个强大的国家和政府来整合。而且,政党的功能不可替代。政党对政治的影响是制度化的。政党制度的完善,对东亚民主巩固的作用更加不可或缺。

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文章来源:本文转自晋阳学刊2009.2,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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