罗大蒙 张芸:治理民主化:国家治理现代化的必然选择

————基于对政治发展动力模型的分析
选择字号:   本文共阅读 796 次 更新时间:2016-04-24 20:32:13

进入专题: 国家治理   治理民主   民主巩固   政治发展  

罗大蒙   张芸  

    

  

摘要:一个国家的政治发展进程会受到制度形态及其实施状况的影响,具有现代化的制度形态又拥有保证制度运转的现代化治理机制的国家通常能够形成"向心型政治发展动力",进而促进制度的巩固和国家良性发展。反之,二者的离散则会导致制度的溃败和国家的衰退。我国具有高度民主的社会主义制度形态,但却缺乏保证其顺利运转的民主治理机制,致使我国深陷治理的重重困境和政治发展的危机之中。治理民主化构成了决定我国社会主义民主制度能否运转和巩固及国家善治能否达成的关键因素。当下中国所推行的国家治理体系和治理能力现代化,必须以中国特色社会主义民主政治制度的运转和巩固为目标导向,以民主原则为价值指引,对国家治理机制进行改造和重塑,这样才能使中国摆脱治理危机,建立起真正的民主国家。

   关键词:国家治理;治理民主;民主巩固;政治发展

  

   一、问题的提出

   政治发展主要表现在两个层面,一是政治体系由低级形态向高级形态的转变过程,二是政治体系内部的体制、结构、功能及运作机制的发展和完善过程,前者主要表现为制度形态的确立,后者则致力于制度的运转。良性而有序的政治发展则体现了两个层面的结合,新型制度形态的确立是政治发展的根本性标志,制度能否成功运转则是衡量政治发展成败的关键,确立了制度形态而现实中却难以有效运转的国家或地区,通常会面临国家建构的危机。作为"一切国家制度的本质"和"国家制度一切形式的猜破了的哑谜",民主无疑是国家制度建构和政治发展的目标,在现代民主-国家建构的视野中,民主制度能否有效运转就构成了区分发达民主政治与不发达民主政治的关键,并直接影响着民主制度的巩固和国家善治目标的达成。但在民主建构的进程中,建立一种民主制度相对容易,民主的巩固却要难得多,亨廷顿对19世纪前期至20世纪后期民主实践史的研究表明,在一波民主化运动之后总要经历民主化的回潮,浪潮与回潮之间"呈现出一种'进两步,退一步'的模式",且每次回潮"都给在前一波民主化浪潮中实现了民主转型的部分国家带来灭顶之灾"。

   一个国家的政治发展是走向民主的巩固,进而实现国家善治,还是陷入民主崩溃致使国家衰败,治理的体系、结构、机制、能力等是否与民主制度相适应,并促进民主在政治、社会领域扎根便是关键性变量。帕特南通过对意大利南北部地区治理实践的比较分析发现,治理中更多的融入了民主因素的北方要比剥削和依附关系长期存在的南方具有更好的制度绩效,一套建立在公民参与基础上的民主治理机制是意大利北部民主制度得以有效运作的关键因素。治理体系和治理机制的民主化对民主制度的稳固和国家的政治发展具有极为重要的影响,甚至在一定条件下可以起到决定性作用。中国的民主政治发展正徘徊于巩固与倒退的十字路口,困境与机遇并存,党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化能否在民主的框架内予以推进,直接关系到中国的政治发展前程,在国家治理适应民主制度并实现高度契合的情况下,转型中的中国则会快速步入发达民主政治的序列,但当在治理不适应民主甚至背离了民主原则的情况下,中国所要面临的就是民主制度溃败的危险和国家治理的重重危机。

   二、政治发展的动力模型:对制度形态与国家治理二者关系的解释

   一套完善的政治制度由制度形态(包括核心制度层和根本政治制度、基本政治制度等)及其治理体系和治理的具体实施机制(包括各项具体的政治制度,如选举制度、协商制度、民众参与机制等,及其运作的具体程序、规则等)构成。制度形态是一个国家政治体制的本质属性,是价值理性的体现,是国家运作的元规则。治理体系和治理机制则是制度形态的运转过程和具体实施细则,是制度形态的保障机制,体现了工具理性。制度形态反映了主权归属和治权来源,治理体系与机制则是权力的具体运作。国家制度形态与治理体系具有匹配和一致性,一个国家实行什么样的制度形式,意味着需要有相应的治理体系保证制度的运转。二者的契合可确保政治体制的稳定和国家共同体的和平,且高层次的契合可形成向心合力,推动国家的政治发展。但治理体系具有强大的行为惯性,总会受到传统文化、不成文规则、既存模式等方面的影响,因而它总会落后于甚至偏离于制度的建构,从而构成制度运转的阻力,甚至致使已经形成的制度形态面临崩溃的危险,阻碍政治发展进程。

   为了考察制度形态与治理体系选择的关系形态对政治发展带来的影响,我们以民主的发展状况为维度,把国家制度形态简分为非民主政治形态、低度民主政治形态、新兴民主政治形态、及发达民主政治形态。同样,由于"民主是现代国家治理体系的本质特征,它是区别于传统国家治理体系的根本所在",因而,我们以民主作为区分传统与现代的标志,把国家的治理体系和治理模式分为传统治理和现代治理两种样式,现代化治理是在治理体系、治理结构设计、治理机制、治理能力等方面实现了制度化、规范化、程序化、法治化等民主治理要求的治理样式,而传统治理不仅包括专制治理,还包括威权型治理和新兴民主状态下未能实现治理的体系、结构、机制等制度化、规范化、程序化、法治化的治理样态。由此,国家制度形态与国家治理模式之间便形成了四种关系样态,进而构成政治发展的不同动力模型:

   (一)超低水平契合-徘徊型政治发展:非民主政治形态与专制统治

  

   专制主义政治形态是与民主政体相对立的概念,国家建基于专制的政治统治体系之上,其治理结构沿袭着"绝对主义国家谱系"发展,整个国家只有一个权力中心,即皇权,皇帝是国家的大家长,集国家最高权力于一身。由皇帝直接掌控的中央系统是整个国家的"权力集装器",对国家资源,包括经济、政治、文化、军事、人口等具有绝对的配置性权力。专制国家的治理手段主要依赖于监控与暴力,行政力量在道德教化的同时也通过操纵和直接监管的方式"控制着人类活动的时间安排和空间安排",并辅以暴力机器维持民众与国家的赋税、劳役、兵役和服从关系。在这种专制主义政治系统中,虽然专制型政治体制与专制化的治理模式具有适切性,一定程度上维系了皇权的稳定和国祚的绵延。但就制度发展和政治现代化而言,二者却是在超低水平的契合,虽有朝代的更替、体制的延续,却没有政治的进步和社会结构的变革,政治制度建设及其治理体系始终在前现代化阶段徘徊,自身缺乏向现代化制度体系过渡的动力机制,政治发展陷入了周期性的循环和无限性的停滞(如图1所示),且治乱循环的怪圈是其难以逃离的"西西弗斯魔咒"。"其兴也浡焉,其亡也忽焉",兴衰治乱,往复循环。

   (二)低水平契合-过渡型政治发展:低度民主与威权主义治理

  

   威权主义政治又被称为"过渡型权威主义"或"新权威主义",一方面具有一元化的政治、高度强制性的政治动员、统一的官方意识形态等特点,另一方面,它与专制主义政治体系下的层级集权和以皇权为中心的专制独裁政治不同,它属于"半集权"模式,在形式上依然保持着民主的框架。但威权主义体制下的民主是非常弱势的,这类国家一般遵循着后发外源型的现代化进路,经济发展、社会秩序、政治稳定"比个人权利和民主更为重要,而且民主必须为维系整个社会的秩序和改善经济福利服务"。

   "以政治民主和社会平等为代价来促进经济发展"的治理思路,短期内虽然能够带来经济的繁荣和政治的稳定,但这类国家却面临着自身难以解决的困境,容易陷入"过渡型政治发展动力模型"中(如图2所示)。成功的经济政策,快速的城市化进程,普及化的大众教育,日益推广的大众传媒显示了威权政治的效能,但也为向民主政治的转型铺垫了基础。由于这类国家所取得的政治支持多依赖于其经济绩效,"一旦无法实现快速经济增长,也无法有效遏制通货膨胀,那么威权体制就会面临统治的合法性危机,从而推进民主化的进程。"也就是说,无论威权主义的治理绩效如何,其自身都蕴含着自我毁灭的种子,"如果政绩不佳,它们将丧失合法性;而如果表现良好,政权也将失去合法性"。因而,面对合法性危机,威权政权要么通过回溯专制手段苟延残喘,要么"不畏艰险地主动结束威权统治,并引入民主体制"。

   (三)离散-溃败型政治发展:新兴民主形态与低度现代化治理体系

  

   民主并不必然带来善治的结果,相反,如果民主制度未能建立起一套与之相匹配的治理体系,民主就会成为无序的,多数人的暴政、政治的腐败和行政的低效等问题便会难以遏制。在第三波民主化运动中新兴的亚非拉民主国家便遭遇了民主巩固和政治良性发展的难题,一些中亚国家陷入了政局动荡、民主失范的局面,一些拉美国家徘徊在经济停滞与民主僵局之间,还有些国家出现了民主的回溯,甚至回到前民主状态。这类国家通常在取得民族独立之后,便急切的引入了西方国家的多党政治、竞争选举等现代民主制度,但他们仅学会了西方民主的表皮,却没有领悟其实质,他们移植了西方先进的民主制度形态,却未能有效解决民主的制度化、规范化、法治化和程序化等问题,选举过程充满了舞弊、操纵和暴力,政治权力到处非法和武断的利用却难以制约,特权阶层无处不在且与普通平民之间的"威权式的关系模式"得到了强化,公民自由难以保障,公民权利随时在受到侵蚀,法律治理体系十分薄弱,民主运转所需的法治文化土壤还十分贫瘠……..质言之,"民主失败"国家多是由于他们移植了民主外壳,却未建立起保证民主运转的科学化的治理结构、规范化的治理机制和高效的治理能力,致使发达的民主制度形态与落后的治理体系之间产生了极大的内在张力,最终使他们陷入了"溃败型政治发展动力模型"之中(如图3所示),国家治理面临的危机十分严重,民主政治正在加速溃败。

   (四)高水平契合-向心型政治发展:发达民主制度与现代化治理体系

  

现代化治理体系与发达民主制度的高水平契合是民主政治发展的根本动力,是国家善治得以实现的前提。已经成熟的老牌民主国家,如英国、美国等,不仅具有高度现代化的民主制度形态,而且在国家治理层面也充分的贯彻了民主治理的原则,二者形成了"向心型政治发展动力模型"(如图4所示),不仅保持了长久的政治稳定和常态化的经济发展,而且民主政治建构也愈加成熟和完善。英国于1688年光荣革命后,逐步树立起立宪君主制和议会高于王权的政治原则,政党制度也渐成雏形,从而确立了英国现代民主政治体制。随后虽历经波折,但公民普选权、平等选区原则、无记名投票、司法独立、权力制衡、社会监督、地方自治、法治体系等保证民主运转的现代化治理体系也逐渐走向成熟,为英国发达民主政治的建立提供了动力。美国在独立战争之后建立了民主共和体制,颁布了美国宪法,联邦体制、地方自治、分权制衡、集团政治、政党竞争等构成了美国极为珍贵的国家治理体系。英美等老牌发达民主国家具有发达的民主制度和规范化的治理体系、现代化的治理能力,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《当代中国政治研究报告》第14辑

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