刘守英:集体土地资本化与农村城市化——北京市郑各庄村调查

选择字号:   本文共阅读 3402 次 更新时间:2009-02-22 19:51:02

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刘守英 (进入专栏)  

  

  摘要:本文基于对北京市一个村庄的实地调查发现,土地资本化是城市化的重要依托。土地资本化的不同方式决定了城市化的模式。一种模式是政府主导的城市化,它依托于土地的国有化和政府攫取土地的级差收益。另一种模式是农民自主的城市化,即在不改变土地集体所有制性质的前提下,在规划前提下,农民集体一方面通过宅基地的商品化和资本化,发展房地产,将土地级差收益留在村庄,用于企业发展、村庄改造;另一方面通过土地的非农化发展第二三产业,推进农村的工业化和城市化。在政府主导的城市化越来越导致社会矛盾激化的情况下,应该研究农民自主城市化的经验、效果,客观评价它对中国农民参与城市化进程的重要意义。

  关键词:土地资本化;城市化;村庄调查;集体土地

  收稿日期:2008-09-12

  作者简介:刘守英,男,湖北省洪湖市人,国务院发展研究中心农村部研究员。

  本文系北京村庄制度变迁研究组《集体土地上长出的城市——郑各庄现象研究》课题的分报告。参加调研的人员还有:张强、黄中庭、袁家方、章浩。感谢郑各庄领导和村民对本研究的大力支持。

  

  一、引言

  

  在中国土地包产到户的发源地——凤阳县的城墙上,至今还留着那位出生于斯的明朝开国皇帝朱元璋撰写的"万事根本"的牌匾。在农耕社会,土地无疑是万事之根本,是农民的衣食父母,是国家税收的主要来源。伴随农业社会向市民社会的转变,土地更是焕发出神奇的魔力,她已不再仅仅出产粮食,而是长出了一块块的工业,长出了一片片的城市;她不再仅仅是农民生存保障的源泉,而是成为升值最快、最稳定的生产要素,成为非农产业和城市投资融资的最可信赖的担保品,成为各利益相关者追逐和争夺的对象。①「参见蒋省三、刘守英:《土地的秘密》(待出版文稿)。」土地的资本化成为一个国家、一个区域、甚至一个村社高速成长的发动机,是他们创造经济奇迹的秘密。②「参见德。索托:《资本的秘密》,北京:华夏出版社2006年版。」

  北京城郊的郑各庄村,就是一个集体土地资本化推动村庄巨变的典型个案。30年前,这里绝大多数人口被束缚在土地上以农为生,人均年纯收入182元。改革开放以来,尤其是1998年以后的10年间,郑各庄村发生了翻天覆地的变化。

  2007年与1998年对比,村级总资产从0.36亿元增加到32亿元,提高了88倍;经济总收入从0.35亿元增加到12.8亿,提高了36倍;上缴税金从33万元增加到6800万元,增加了205倍;村民人均收入从3100元提高到21000元,增加了6.8倍,兑现村民福利增长了39倍;人均土地收益分配从50元增加到2000元,③「见郑各庄内部资料:《郑各庄村史》。」实现了一个传统村庄向工业化、城市化的现代社区的转型。

  本文以郑各庄村这块土地上如何长出工业和城市为线索,记录宏福集团利用村庄土地的资本化发展与壮大、郑各庄村伴随宏福集团的发展从传统村庄迈向工业化城市化的进程,着重分析集体土地资本化的组织、体制和机制基础,揭示农民土地资本化与政府土地资本化的差异,以及农民集体土地资本化对农村工业化和城市化的意义。

  

  二、宅基地商品化与土地资本化

  

  (一)化危机为机遇的土地资本化

  郑各庄村在经历了集体办企业和村民在外闯荡的历程后,于1990年代末明确了要利用村里的资源谋发展,而且是在保住集体土地所有制性质不变的前提下,通过土地来自我谋发展。当时,房地产开发已经在郑各庄周边蔓延,以王府名义开发的房地产项目——王府花园、王府公寓、王府农场等在相邻的村庄拔地而起,郑各庄这片土地理所当然成为许多房地产商垂涎的版图!但是,郑各庄人作出了另一种选择——明确提出了自己的土地利用和开发目标:第一,郑各庄祖辈留下的地不卖!自己的地自我开发。第二,土地开发不能急功近利,要考虑可持续性发展。第三,村庄开发要有规划地进行。①[参见《宏福集团发展史》(内部资料)。]

  从事后来看,郑各庄村的土地开发,并不是因为郑各庄人比别人更有远见,从一开始就窥视到了土地资本化的魔力,从而甘愿冒着政策的风险成为较早吃螃蟹的人,而是出于企业当时陷于困境所采取的无奈之举。

  第一,到1997年时,随着企业发展规模的扩大,已吸引大量非本村人进入企业,在企业就业员工中,外村人占到91.4%,其中有些人已成为企业发展的骨干,集团骨干中,外来人已达51人。由于这批人不是本村人,就不能享受福利化的宅基地制度的恩惠,但他们又是在为本村企业服务,作为村企合一体制的领导人就不可能不解决这批人的住房、而将他们推向商品房市场来解决。因此,解决这些人的住房成为宏福集团留住人才、发展自己的重要手段。

  第二,是为了消化企业的"三角债".90年代末这家以建筑、施工为主的宏福集团已经被"三角债"拖得"债权高筑",到1997年,集团债权高达3000多万元。于是集团不得不决定以物折款的方式盘活资产,凡是集团的债务单位,有水泥出水泥,有钢材出钢材,没有材料的出人工,作为启动住房建设的资源。②[参见北京郊区村庄制度变迁研究组《集体土地上长出的城市——郑各庄现象研究》。]

  令郑各庄人喜出望外的是,这一本来为企业解困的初衷却让他们尝到了土地商品化的甜头,产生了通过土地资本化发展企业、改造村庄的念头。

  郑各庄第一批住宅楼经过八个月的盖建诞生。这批住宅楼的入驻取得了意想不到的效果,上楼的村民和员工以预付款方式进行订购。所得的500万元预付款不仅救活了企业,而且企业以此作为周转金,净赚了2000万元。这给宏福集团通过旧村改造实现土地资本化很大启发!在仅仅6亩地上就盖出了4栋15236平方米的楼房,全村现状为415户,占地1050亩,不仅用地不集约,而且毫无规划,未来新增人口还得申请宅基地继续盖房,更要命的是,农民祖祖辈辈只要有点活钱,随着娶妻分家,就要不断地翻盖房屋,如果让全体村民都住进楼房,整个村子将省出多少宅基地!

  宏福集团在土地上不就大有文章可做了吗!把郑各庄建成现代生态庄园不就有了突破口了!

  就这样,在郑各庄人面前,危机变成了机遇。

  起初只是为了解决企业员工住房、消化企业债权的无奈之举,变成了一个对未来宏福集团和郑各庄发展起决定作用的决定:进行旧村改造,盘活宅基地,为集团发展开辟土地空间。

  (二)细致工作和利益兼顾促成的旧村改造

  要进行旧村改造,就必须动用农民已经占有的宅基地。但是,盘活宅基地谈何容易!一大堆的问题有待发动旧村改造的领头人去解决③:[据郑各庄旧村改造农户调查实录。]

  ——村里的每个农户祖祖辈辈就是一家一院自盖院落的传统,房子里要摆放农具,四周要养猪禽增加收入,要他们住到一间一间的阁楼上去,大多数农民认为不习惯、不方便。

  ——祖辈留下的院宅房屋是几代人奋斗的结果,每块砖瓦、每根椽子都是流着血汗!况且大多数农民的房屋都是在改革以后收入提高新盖的,一些农户的房子还盖得很有水准,要拆掉他们的房子,不仅费钱,更主要是他们舍不得。

  ——农民住自己的房子时,都是自我维护和自我管理,上楼以后就要有专门的物业管理,用电用煤都比原来高,农民反映收入低、住不起。

  ——农民对于上楼更是心存后顾之忧,今天上楼,明天养不起楼怎么办?

  ——还有法律对宅基地制度的规定。按照《土地管理法》的规定",农村村民一户拥有一处宅基地",上楼以后这个权利如何保障,如何实施?

  会不会上楼以后,这个权利就没有了?

  但是,农民上楼既是郑各庄旧村改造的题中应有之义,也是旧村改造能否进行和能否成功的关键。因为农民不上楼,旧村改造就无法展开,土地节约就无从谈起,土地资本化也就成了空想。

  如何让农民上楼?重要的是形成和制定符合村民实际、顾及他们利益的政策,作出有利于保障村民居住权益和经济利益的制度安排。党总支召开会议提出三条原则:

  ——要设身处地为村民着想,决不让老百姓吃亏,既然有好的初衷,就要实现良好的目的。

  ——实行不让农民吃亏的房屋作价评估。

  ——制定相关优惠政策,既然要让村民上楼,就要让村民住得起楼,养得起楼。

  按照这几条原则形成了郑各庄村旧村改造中关于村民拆迁安置的规定。包括:(1)拆迁安置:凡是具有本村常住户口的村民以及在上学期间户口迁出并长期与父母生活居住在一起的未婚人员,每人40平方米。为了缓解住房安置压力,零岁以上的未婚人员每人为120平方米;原住宅面积如大于拆迁安置住宅面积,按原住宅面积进行安置。(2)拆迁补偿办法及标准:分期进行补偿。(3)在综合考察村民拆迁补偿水平的基础上,确定出售给村民楼房的价格。(4)将村民拆迁的前期补偿总额与村民认购楼房的总额进行互抵,多退少补。(5)确定住房福利待遇标准。(6)解决村民临时居住的办法。①[参见北京郊区村庄制度变迁研究组《集体土地上长出的城市——郑各庄现象研究》。]

  在作出有关农民拆旧换新制度安排的同时,郑各庄的旧村改造规定中,也制定了相应的企业和教师购房办法和外来人口购买宅基地改造剩余用房办法,通过盘活宅基地和旧村改造,实现土地资本化收益的目标彰显。

  一是关于教师购房办法。有资格购房的教师是指工作在本村域内院校中非本村村民属性的相关人员。中小学校(过去属于民办公助性质的中小学校)老师:给与40平方米村民(相当于一个人的指标)福利房价,其余的按每平方米1680元售给,但购房总面积不能超过家庭人口现状的人均40平方米。超过部分按市场价格购买;引进的大学教职工:按市场价格的80%售给,委托校方对购房标准实施控制。

  二是企业员工购房办法。有资格购房的企业员工是指工作在本村域内企业中非本村村民属性的相关人员。根据员工的贡献(工龄、职务),按照市场价格的60%-80%售给。住房面积控制在90-160平方米之间。

  三是有住房的外来人员房屋兑现办法。指在旧村改造之前购买村民宅地内房屋的人员。按旧房屋同等的建筑面积、以村民福利房价格标准售给楼房。超过原房屋建筑面积的部分,按市场价格购买。拆迁后,不享受村内福利。

  四是外来人购房办法。把村民、企业员工、教职工认购住房后的剩余房推向市场。在不作宣传、不推销的前提下,外来人自愿前来购买。执行市场价格,以弥补旧村改造的资金缺口。

  正是由于细致的工作、以保障村民利益为前提的制度规范,以及先上楼农户的示范效应,郑各庄391户祖祖辈辈自己盖院、几代人生活在一个院落的传统,转变为按门牌号和楼层、户与户之间彼此不相识的多层楼居住方式。

  (三)盘活宅基地实现多赢的效果

  第一,改善了村民的居住和生活条件。从1998年3月到2007年年末,郑各庄共拆除旧房屋3084间,计50000平方米,院墙16000平方米。旧村改造后,村民住房共1130套,建筑面积101700平方米;另外为新生及合理迁入的村民预留福利房120套,建筑面积11300平方米。共计113000平方米。人均居住面积达到70平方米,相当于上楼前23平方米的3倍。差不多原来的一个农户在旧村改造后获得了3-4套公寓楼。实施旧村改造,村民陆续搬迁上楼,基本一代人一套住房,打破了原来"一宅一家一户"的格局。同时也把农民从多少年来劳其一生省吃俭用、一辈子心血都用在盖房上的生活模式中解放出来。

  第二,以优惠价格配置住房给企业核心员工,为发展企业留住了人才,积累了人力资本。产业配套房,用于安置宏福集团及合作企业的员工、大中小学校的教职工,筑巢引凤的效应愈加显著。使郑各庄村经济建设蒸蒸日上。在不扩大住宅用地的前提下,建了一批产业配套住房,安置企业员工、院校教职工以及周边村农民4500户。通过旧村改造,为企业员工及大中小学教职工建造1377套房,建筑面积181901平方米。还预留了产业配套房182套,建筑面积191215平方米。共计373116平方米。这两类群体只是以成本价购房,成为商品房改革大潮中的赢家。

  第三,土地的资本化收益,为公司创造了巨额资金。第一批对外销售298套,33475.48平方米,实现销售收入34,008,990.26元,到2007年,共对外销售18批房、4452套,销售面积418383.27平方米,平均单价从680元提升到5680元,共实现销售收入1,378,013,540.75元。

  第四,节约了土地资源,为郑各庄的产业发展腾出了土地空间。通过旧村改造,(点击此处阅读下一页)

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