虞崇胜:加强不同权力之间的分工合作和制约监督

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虞崇胜 (进入专栏)  

当代中国是社会主义国家,所建设的政治文明是社会主义政治文明,《中华人民共和国宪法》中具体规定了全国和地方权力机关(即立法机关)、行政机关和司法机关的性质、地位、组织、职权和职责等,但中国不能采取西方国家所通行的“三权分立”的模式。邓小平在世时多次强调过,中国不能采取西方资本主义国家“三权分立”的模式。1986年,他在批判资产阶级自由化思潮时指出:“我们讲民主,不能搬用资产阶级的民主,不能搞三权鼎立那一套。我经常批评美国当权者,说他们实际上是三个政府。当然,美国资产阶级对外用这一手来对付其他国家,但对内自己也打架,造成了麻烦。这种办法我们不能采用。” 1987年,他在与外宾谈话时再次强调了社会主义民主的优越性,指出:“资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主,实际上垄断资本的民主,无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度,共产党领导下的人民民主制度,不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性,就是干一件事情,一下决心,一做决议立即执行,不受牵扯。” 他还指出:“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确,关键看三条:第一是看国家的政局是否稳定;第二是能否增进人民的团结,改善人民的生活;第三是看生产力能否得到持续发展。” 这就是说,一个国家采取什么样的权力体系模式,是与这个国家的现实国情和历史文化传统紧密联系在一起的。

我们知道,三权分立的学说和制度是在资本主义制度的建立过程中逐步形成的。在此之前,虽然也有权力区分的设想,但并没有形成权力分立的思想体系。比如,亚里士多德在《政治学》中曾讲到,在古希腊城邦中,“一切政体都要有三个要素,作为构成的基础,一个优良的立法家在创制时必须考虑到每一要素,怎样才能适合于其所构成的政体。倘使三个要素(部分)都要有良好的组织,整个政体也将是一个健全的机构。”这三个要素是:(1)一般公务的议事机能;(2)行政机能;(3)审判(司法)机能。 这里仅讲存在三种要素的组织和机构,并没有讲三种权力的分立。现代意义上的三权分立,主要是指17—18世纪英国洛克特别是法国孟德斯鸠所提出的分权论。然而,洛克讲的“三权”并不是一般意义上的立法、行政和司法三权,而是立法权、执行权(行政权)和对外权,同时他还主张立法权优于行政权。 真正提出立法权、行政权和司法权三权分立的是孟德斯鸠。他在《论法的精神》一书中指出:“一切有权力的人都要容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”;“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”他进而分析说,如果立法权和行政权集中在于同一个人或一个机关,自由就不复存在了,因为人们将害怕这个国王或议会制定暴虐的法律,并暴虐地执行这些法律。如果司法权不同行政权分立,自由也就不存在了,因为法官就是立法者;如果司法权不与行政权合而为一,法官便将握有压迫者的力量。如果同一个人或同一机关行使这三种权力,即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人狎或争论权,则一切便都要完了。因此,他提出 要创立一种立法权、行政权和司法权分立的政制,以防止权力的滥用。

孟德斯鸠提出三权分立说,比较客观地反映了资产阶级国家不同利益集团之间的特殊关系,因而得到西方世界的普遍认同,进而构建起西方资本主义三权分立的制度模式。然而,即使在西方世界也不是没有不同意见的,比如法国思想家卢梭和英国法学家布莱克斯通等就反对实行三权分立的制度。马克思主义创始人更是对三权分立制度进行了深入的批判,揭露了其为资产阶级整体利益服务的阶级本质。1848年,恩格斯在批判普鲁士大臣屈韦特尔等人赞扬孟德斯鸠分权论的言论时指出:“屈韦特尔先生和国家法的其他大哲学家们以极其虔敬的心情把这种分权看作是神圣不可侵犯的原则,事实上这种分只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了。也像其他一切永久性的、神圣不可侵犯的原则一样,这个原则只是在它符合于现存的种种关系的时候才被使用。”

从政治实践上看,西方国家在实行三权分立制度时也并不是完全一致的,而是根据不同国家的实际而有所选择的。尽管18世纪英国的政治体制是孟德斯鸠提出三权分立论的理想模式,但实际上英国政治体制的主要原则是“议会主权”与“议会至上”,而不是“三权分立”。18世纪后期,英国已经建立了内阁制,君主只能通过大臣来统治,而大臣是议会成员并对其负责的。这种体制侧重于立法权与行政权的联系,与孟德斯鸠主张的立法权与行政权的分立是有很大差别的。法国的政治体制是大革命留下的遗产,突出地表现为反对君主制和高等法院(旧议会),因此,法国政治体制的重要特征也是“议会至上”,即议会权高于行政权和司法权,目的是要使立法权不受行政权和司法权的干预。鉴于君主时代司法权的施虐,法国在废除大革命前的高等法院后,不再将行政法院置于司法系统,而是将它归属于行政系统,连1958年建立的宪法委员会也只是一个政治机构而不是一般意义上的宪法法院。正如有的法学家所指出的:“要了解法国的政治制度,人们必须意识到法国的分权制度与英美的学说有很大区别。” 美国堪称典型的三权分立制国家,包括各州宪法也都规定了立法权、行政权和司法权的分立。但是,美国政治家们和宪法起草者还是结合美国的实际,发展了孟德斯鸠的三权分立说,进而提出了“三权分立”与“相互制约与平衡”的观点。例如《联邦党人文集》作者之一、曾任美国第四届总统的麦迪逊解释说,孟德斯鸠的意思并不是说这些部门(指明立法、行政和司法三部门)不应部分参与或支配彼此的行动。“我们所争取的政府不仅以自由的原则为基础,而且其权力也要在地方行政长官的几个机构中这样划分并保持平衡,以致没有一种权力能超出其合法限度而不被其他权力有效地加以制止和限制。” 可见,美国的权力分立论强调的主要不是权力的分立,而是不同权力的相互制约与平衡,以防止把权力集中于某一部门而导致的权力腐败。因此,对于西方国家实行的三权分立制度也不能作简单的表象的理解。

由于中国的特殊国情,决定了中国不能采取西方资本主义国家“三权分立”的模式,但这并不是说中国的权力体系中不需要建立不同权力间的制约和监督机制。相反,社会主义国家权力体系中,必须也应该建立起较之资本主义国家“三权分立”更有效和更高层次的权力制约和监督机制。著名中共党史专家廖盖隆曾经指出:我们应该借鉴资本主义制度下所创造的为现代化生产所必需、所不可少的民主法治的基本经验,但不是照搬资本主义国家的民主的“三权鼎立”的具体作法、具体经验。“因为我们的国家权力,不只立法、行政、司法之权,即三权;而是除立法、行政、司法权之外,还有中国共产党的领导权和各民主党派、各界人士的政治协商、民主监督之权,是五权(这也不同于孙中山所说包括考试、监察的五权)。我们要借鉴和吸收资本主义国家的民主法治经验,并且还要超过它,即邓小平所说的我们‘要创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。’这是我们作为共产党人,尤其是作为创造中国式社会主义新模式的中国共产党人的光荣的历史责任。”

如果从分权的角度看,当代中国社会主义权力体系可作不同的划分。从国家整体权力上,可以分为党权(领导权)、政权(国家权力)和民权(人民的权利);从中央和地方权力关系上,可分为中央权力、地方权力和基层自治权;从权力分工上,可分为立法权、行政权、司法权、领导权和参政权;从执掌权力的机构上,可区分为人大、政府、法院、检察院和政协的不同权力。必须指出的是,在社会主义条件下,分权的目的并不只是为了区分不同权力,也不只是为了达到不同权力之间的平衡,其终极目的说到底就是为了保障民权(保障人民的权利和权力)。什么样的权力关系最有利于人民权利和权力的实现,就应采取什么样的权力体系模式。从这个意义上讲,当代中国社会主义权力关系模式就是以人民为本的新型权力体系模式。

必须充分注意到的是,当代中国的权力体系与西方资本主义国家的权力体系以及与前苏联东欧国家的权力体系不同之处在于,它既不是纯粹分权的,也不是纯粹集权的,而是按照民主集中制原则,把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,不同权力合理分工而又相互制约和相互协调的新型权力体系。因此,当代中国权力制约和监督的重点,并不在于不同权力的分立和相互制衡,而在于加强对权力运行的制约和监督。

其一,要加强对权力运行过程的监督。权力的运行是动态的,要有效防止权力的蜕变和滥用,就必须加强对权力运行全过程的监督:一是对权力授予过程的监督;二是对权力行使过程的监督;三是对权力运行结果的监督。

其二,要加强党内监督。在共产党执政的条件下,加强对权力运行的制约和监督,重点是加强党内监督。一是党员领导干部要强化监督意识,自觉接受党组织和人民群众的监督;二是扩大市、县党代会常任制试点工作,发挥党代会和常委会对重大问题的决策作用;三是切实贯彻落实党内监督条例,提高监督工作的质量和水平;四是建立和完善巡视制度,加强对派驻机构的管理,加强对领导班子特别是主要领导干部的监督;五是贯彻落实党员权利保障条例,切实保障各级党组织和党员的民主监督权利。

其三,建立分工合作、相互配合的监督体系。为了把权力运行置于有效监督之下,必须把不同的监督方式结合起来,形成监督的整体合力。一是把党内监督与国家专门机关监督结合起来,支持和保证人大、政府专门机关、司法机关依法履行监督职能;二是把党内监督与民主党派的监督结合起来,支持和保证人民政协依照章程开展监督;三是把党内监督与社会监督结合起来,切实保障公民的检举权、控告权、申诉权。

总之,在共产党执政和社会主义权力体系已经全面建立的条件下,加强权力的制约和监督,主要是建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,加强对权力运行过程的制约和监督,保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益,从而在国家权力体系上实现社会主义政治文明的内在和谐。

(注释略)

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