吴金群:论我国权力制约与监督机制的改革战略

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吴金群  

内容提要 建立健全既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,必须进行改革的顶层设计和总体规划。权力制约与监督机制的改革战略可拟定为:制约与监督并行,健全权力结构和运行机制; 一元与多体协调,强化人大作用; 内部与外部衔接,完善权力制约与监督网络;刚性与柔性结合,规范权力制约与监督手段;纵向与横向并重,兼顾一统整合与地方自主。

关 键 词 权力制约 权力监督 政治改革 政府行为

权力是政治体制及其运行过程中的一个核心要素,其地位类似于市场经济中作为关键生产要素的资本。资本有逐利或贪婪的本性,因而需要有风险和恐惧与之相平衡;同样,公权也有与私欲相勾连的可能,因而需要有权力制约与监督机制使之相隔离。改革开放以来,党和政府高度重视对权力的制约与监督。然而,各种权力之间并不具有制约与监督的当然属性,彼此缺乏充分互动的权力关联和责任平衡,导致权力滥用频繁发生。当前,为尽快建立健全既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,进行权力结构转型的顶层设计和总体规划已经越来越紧迫。在这场关乎中国政治发展的重大改革中,既需要制约与监督并行,构建中国特色的权力结构和运行机制,又需要从一元与多体协调、内部与外部衔接、刚性与柔性结合等方面提升权力制约与监督机制的合力,同时还需要纵向与横向并重,统筹兼顾一统整合与地方自主性。

制约与监督并行,健全权力结构与运行机制

制约与监督既有联系,又有区别。其联系主要表现在: 它们都是对权力的约束和控制,都可以在规范权力运行的过程中发挥积极作用。其区别主要表现在:制约侧重于双向关系,而监督侧重于单向关系; 制约具有常态性和稳定性,而监督具有非常态性和即时性;制约强调在事前和事中发挥作用,而监督常常发生在事后。在我国,相对于众多的监督机制而言,权力主体之间的相互制约是较为欠缺的。党的十六大报告提出,要“加强对权力的制约和监督,建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”。这是党中央在论述权力运行时第一次把制约放到监督之前。十七大报告强调,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。十八大报告进一步指出,要“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。这是我国权力结构和运行机制改革的战略定位,对于规范权力运行、深化政治体制改革的意义十分重大。

第一,建立健全党内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。中国共产党作为社会主义事业的领导核心,其权威不仅来源于革命传统并为我国宪法所确认,而且也不断地在实践中“以有效性累积合法性”。当前,党员监督部分失效,实质是党员权利的保障问题;党代会监督部分缺位,实质是党的领导体制问题; 纪委监督部分失衡,实质是权力的合理分解问题;班子内部监督部分失常,实质是集体领导原则的落实问题。为建立健全党内权力结构和运行机制,可以考虑由各级党代会行使重大决策权,各级党委和纪委分别行使执行权和监督权。因为党内体制中已经存在这三大机构,所以不需彻底打破现有框架,而只需做一些功能调整和制度创新。一是落实和完善党代表大会代表任期制,继续选择一些县(市、区) 试行党代表大会常任制,并逐渐赋予党代会重大决策权; 二是在党代会闭会期间,党委可以而且仅在授权范围内代行一部分日常决策权;三是党委和纪委不再保留领导和被领导关系,而是分别向党代会负责,接受党代会的监督; 四是缩减党委全委会的规模,在坚持和落实集体领导的前提下,完善个人分工负责制度;五是为确保党内统一并对决策权、执行权和监督权进行有效协调,应确立党代会的最高权威,并设若干个工作机构。为了防止党代会决策权过大而失去制约,需要进一步健全党代表的选举和罢免制度以及党内决策权行使的民主机制。

第二,建立健全党和人大决策权、政府执行权、人大和司法监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。为防止执政党的领导权与人大的法定权在关键部分重合而导致的双向削弱,党和人大的决策权应该建立更为有效的对接。党的领导要善于把成熟的政策主张通过人大转变为具有法律效力的国家意志,并通过人大督促一府两院在工作中贯彻落实党的路线、方针和政策。作为最高权力机关,人大不仅具有立法权和决策权,而且还具有广泛的监督权,可以对共产党的执政活动、政府的行政行为、法院和检察院的司法活动进行监督。法院和检察院则分别通过依法独立行使审判权和检察权,从司法角度对党和国家的权力进行监督。权力的制约与监督必须是在党、政两个层面上相互联通。党的领导就像一根红线,纵横穿梭于各个权力主体之间,并在它们之间搭起沟通协调的桥梁。

第三,建立健全政府内部决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。相对于党和人大的重大决策权,政府承担的主要是执行权。但是在执行政策时,也需要做出更为具体的决策。如果政府部门自己决策、自己执行、自己监督,既当“导演”,又当“演员”,还当“评委”,那么权力的集中使用就会带来被滥用的风险。近几年来,各级政府都在按照党的十七大和十八大精神,加大机构整合力度,探索职能有机统一的大部门体制改革。如果改革后的大部门集决策权、执行权与监督权于一身,就将与行政改革和政治发展的总体方向相背离。因此,可以在大部门体制改革的基础上,适当分解决策权、执行权、监督权,使决策、执行、监督由不同部门相对独立地行使,努力形成不同性质权力的分工负责,既相互制约,又相互协调,确保决策更加科学,执行更加高效,监督更加有力。

第四,建立健全公民和社会团体对党和国家决策权、执行权、监督权的民主监督。除了加强权力制约权力之外,还必须进一步创造条件利用公民社会和民主党派来监督公共权力。这也正是1945年毛泽东同志与黄炎培先生在谈及“其兴也勃焉,其亡也忽焉”的执政周期率时,所指出的那条“民主新路”。就当前而言,一是要确保权力在阳光下运行,避免监督者需要的信息掌握在被监督者手中而导致监督失灵;二是要保证公民政治参与渠道的畅通以及程序的完整,逐渐扩大公民有序的政治参与;

三是要支持民主党派和无党派人士利用政协会议、委员视察、建议报告等形式更好地履行参政议政、民主监督的职能;四是要规范和引导舆论监督,使新闻媒体在党和人民的“喉舌”与权力监督角色之间保持适度的张力;五是要培育民间组织,使它们逐渐成长为可以吸收体制外的社会需求到体制内有序释放,而且形成对公共权力有效监督的重要形式。

第五,建立健全纵向的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。在中国这样的超大型社会,纵向权力结构和运行机制直接关系到国家政治的稳定和经济社会的发展。总体上,具有复合制特点的单一制国家结构形式符合中国的国情。然而,我国的条块矛盾突出,纵向权力结构制度化不够,权力运行中的制约与协调机制缺乏。因此,有必要进一步明确上下级权力主体的行为边界,形成上级决策权和监督权与下级执行权和监督权之间的良性互动;改善执政党系统的纵向权力运行格局,提升党内以及党与国家机关之间多维权力网络的监督合力;规范中央与地方以及各级地方政府之间的关系,实现纵向政府间关系的“集分平衡”;完善人大和司法系统的纵向权力关系,提高权力制约与监督的法制化水平。

一元与多体协调,强化人大作用

我国权力结构的典型特征是,处于领导地位的党的权力体系和以人民代表大会为核心的国家权力体系同时并存。一个被宪法确认为领导和执政党的组织,具有任何政党和政权机关都不可比拟的优势。所以,党政层面上一元与多体协调中的“一元”,就是指中国共产党的统一领导,而“多体”则是指人大、政协、政府、法院、检察院、公民社会等多种权力主体和权利主体。虽然邓小平同志早就指出:“在中国来说,谁有资格犯大错误?就是中国共产党。犯了错误影响也最大。如果我们不受监督,就一定要脱离群众,犯大错误。”但在实践中,人们较多地强调党的领导,而较少关注对党的制约和监督。共产党《党章》明确规定,“党必须在宪法和法律的范围内活动”。《宪法》第5条也规定,“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。因此,可以在坚持党的领导的前提下,进一步解放思想,充分发挥人民代表大会制度的作用,加强对执政党活动的宪法和法律监督。同时,需要在坚持共产党长期执政和完善人民代表大会制度的前提下,避免党的权力凌驾于国家权力之上,逐渐把执政党的权力内化于宪法和法律体系之中,并使党的领导与人大制度紧密相连,实现从“体制外独享”到“体制内协调”的顺利转型。

我国《宪法》第 2 条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”因此,国家层面上一元与多体协调中的“一元”,就是指人民代表大会,而“多体”则是指政府、法院、检察院、政协、公民社会等多种权力主体和权利主体。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,为中国特色的权力结构与运行机制提供了最重要的体制内资源。权力制约与监督机制的改革是为了更好地发挥这一根本政治制度的优势而不是偏离或扭曲它。不能照搬西方的多党制和三权分立制,寻求所谓“体制外突破”。但我国权力结构的最大问题是,作为权力机关的人大的作用没有得到充分发挥。对于借助于党的领导处于强势地位的行政机关的制约和监督,在很大程度上就取决于能否把人大“当真”和“用足”,充分落实人大的立法权、人事任免权、重大事项决定权和监督权。当然,司法机关也应该在我国的权力制约与监督体系中扮演更为积极的角色。制约和监督司法权是必要的,但更为重要的是,在人民代表大会制度下利用司法权来制约和平衡行政权。

党的领导、人民当家做主和依法治国是有机统一的。坚持党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证;人民当家做主是社会主义民主政治的本质要求;依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。要建立健全我国的权力制约与监督机制,就应该把党的领导、人民当家做主和依法治国统一于社会主义民主政治建设的实践中。

第一,不断完善人大代表的选举和工作制度,充分保障人大代表依法行使职权。人民代表大会是国家的权力机关,人大代表要代表人民行使国家权力。所以,人大代表的代表性及其参政能力直接关系到人大的权威性和监督的有效性。当前,应逐步加大差额选举的比例,完善候选人竞选的操作程序,建立与选民的常态联系机制,减少人大代表中的荣誉性安排,限制现任官员代表的比例,提高人大代表参政议政的能力。同时,各级人大常委会和政府相关部门都应进一步创造条件,切实保证人大代表根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定,依法行使职权。

第二,进一步加强人大常委会制度建设,充分发挥人大常委会的监督作用。我国的人大采用年会制,会期较短,而且人大代表不脱离各自的工作岗位。为有效发挥国家权力机关的作用,就应该积极稳妥地推进作为人大常设机关的常委会改革。首先,建立健全人大各专门委员会及其议事规则,这是人大及其常委会行使职权的组织基础。可以考虑增加监督委员会,以加强对一府两院的监督。同时,特定问题调查委员会的组建也应当经常化和制度化。其次,加快推进人大常委的专职化进程。虽然从第十届全国人大开始,全国人大就进行了专职常委的遴选和试点,但是专职常委的人数还远未能满足加强人大工作的需要。再次,有必要进一步优化人大常委会组成人员的年龄结构和知识结构,改变退居二线干部比重过高的现象,增加年富力强的专业化人才的配备。最后,充分保障人大常委会依照《各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定,对本级人民政府、人民法院和人民检察院实施监督,促进依法行政、公正司法。

第三,紧紧围绕法律监督、工作监督和人事监督,探索建立新的权力制约与监督机制。人大的法律监督包括立法监督和对法律实施的监督,前者是指人大及其常委会审查法律、法规以及其他规范性文件是否违反宪法、法律和人大其他决议的监督活动;后者是指人大及其常委会为了保障宪法和法律的贯彻实施而对执法主体进行的监督。工作监督是指人大及其常委会对由其产生的国家机关日常工作进行的监督,包括听取工作报告和汇报、质询和询问、视察和调查、提出批评和建议等。人事监督是指人大及其常委会对由其选举产生的人员,进行选举前的考察,会议期间的选举、决定、任命,选举后的监督或罢免等工作。在法律监督中,重点是要探索违宪审查制度,并开展宪法诉讼试点,可以考虑在全国人大设立违宪审查委员会(如成立了监督委员会,则可把违宪审查委员会作为一个部门纳入其中) 。在工作监督中,重点是要推进对政府重大决策事项的监督;同时要重构公共财政体制,稳步推进财政预算的公开透明,并让人大真正享有对财政预算的最终控制权。在人事监督中,重点是要加强对主要领导干部选举和任免的监督,可以考虑建立人大及其常委会对领导干部的信任表决机制,使问题严重或无所作为的干部能够被及时问责或依法罢免。

内部与外部衔接,完善权力制约与监督网络

只有将制约权力的问题转化为一个权力的结构问题,对权力的制约才是可能的。而要使权力走到法律之下,唯一的方法就是实现网络式的权力结构。在这一结构中,法律是规范权力之网,而权力只是这一网络上的一个个结。以监督主体是否享有公共权力为标准,可以把我国的权力结构分成内部结构和外部结构。前者指由党和国家政权机关共同构成的相互影响、相互制约与监督的关系网络;后者是指公民个人、新闻舆论、群众组织和人民团体等非政权机关或公民社会对党和国家机关进行制约与监督的关系网络。因为执政党主导和组织化调控是我国国家治理的本质特征,所以党在我国权力网络中居于领导核心的地位。同时,与西方“三权分立”强调的以互相独立的权力进行制衡以防止权力的专断不同,我国的人民代表大会制度更突显民意代表机关的政治地位,并试图通过共产党领导下不同权力部门之间的相互配合来实现人民的核心利益。

我国的内部权力网络还存在结构不合理、功能不健全等诸多不完善的地方。同时,“以权利制约权力”和“以权力制约权力”之间的良性互动不足,使外部权力结构的监督很难通过顺畅的渠道传导至内部结构。所以,有必要通过结构功能的重塑和沟通机制的完善,建立健全统一权威主导下的成熟而且制度化的沟通交流平台,将各个监督主体有机结合起来,以有序的方式相互关联,形成合力,共同发挥作用。在结构功能方面,主要是应进一步完善党的统一领导和党内党外双重监督,逐渐强化宪法框架下人大的权威作用,积极探索司法监督的政治法律空间,不断拓展社会监督的渠道途径,形成事前风险防范、事中公开透明、事后考核问责的闭合体系。在沟通协调方面,主要是应强化党委的统一协调和人大、政协的平台沟通,完善纪检机关与行政监督、司法监督之间的相互衔接,建立有关社会舆论(尤其是网络信息) 的快速反应机制,实现社会监督和国家监督的优化互动。

在内部结构与外部结构的有机衔接过程中,公权力运行的宽容与公民的理性政治参与之间能否形成良性互动至为关键。公权力运行的宽容是推动公民理性政治参与的驱动力,而公权力与私权利的良性互动是公民理性政治参与的实现途径。尽管中国的政治发展进程应当是基本国家制度建设在先,民主化随后,但是公民社会的监督具有人民主权的性质,只有把政治权力置于强大公民参与的压力之下,权力使用者才会时刻警醒自己是公仆而非主人。实际上,建立健全权力制约与监督机制,归根到底是为了实现好、维护好、发展好人民群众当家做主的民主权利和根本利益。因此,有序扩大公民的政治参与是优化我国权力网络的重要基础。当前,我国公民监督权的法律保障欠充分,组织化程度较低,社会意识较薄弱,行使的成本过高。也就是说,公民监督权不张,是我国现行监督体系的根本问题。应当通过“问情于民”落实人民群众的知情权,通过“问需于民”落实人民群众的选择权,通过“问计于民”落实人民群众的参与权,通过“问绩于民”落实人民群众的监督权,使得公共政策从制定、执行到评估和监督都有民主的机制和程序。

为有序扩大公民的政治参与,加强对权力的制约和监督,需要开展几项配套性工作:一是进一步推进政务公开。政务公开不仅是最好的防腐剂,而且是公民政治参与和权力监督的前提。2008年颁布的《政府信息公开条例》虽然已为我国信息公开的制度化建设奠定了初步的基础,但依然需要进一步完善,比如创设权利型信息公开机制; 重新界分政府信息的属性与范围;健全信息申请被拒的申诉机制等。二是不断提高监督权行使的组织化程度。公民监督权行使的组织化,既涉及公民监督依托的各种社会组织的充分发育,又涉及公民监督进入到现有政治体系内部的机会。对于前者,主要是应加快社会组织立法,改革社会组织管理体制,完善社会组织治理结构,并拓展社会组织政治参与的渠道;对于后者,主要是应畅通公民监督的制度渠道,将公民监督的外部动力与党政机关的内在责任有机勾连起来。三是逐步引入行政公益诉讼制度。行政公益诉讼是指特定的国家机关(如检察机关)、社会团体和公民,以维护国家和社会的公共利益为目的,针对行政主体的违法行为,依法向法院提起行政诉讼的法律制度。这一制度可以为公民社会利用司法诉讼监督国家权力,确保公共利益不受权力侵害提供新的途径。四是探索建立人大监察专员制度。自瑞典于1809年建立议会监察专员制度以来,因为适应了控制行政权和保障公民权利的需要,被许多国家接受并仿效。我国也可以考虑在人大设立地位独立、权力广泛、形象公正、公众熟知的监察专员,专门对其他国家机关及其工作人员行为的合法性和合理性进行监督。这可以给公民提供一个新的监督平台,而且这个渠道还是公民最“理直气壮”和最易操作的。如果这项制度在事实上能够同公民的选举行为形成联系的话,它对我国监督体系所注入的活力将是巨大的。因为公民与人大有着直接的政治联系,所以人大监察专员有可能成为我国权力制约与监督网络内外联结的关键节点。如果在我国人大设立了监督委员会,监察专员就可由监督委员会归口联系。建立了监察专员制度后,目前检察院系统正在探索的人民监督员制度,则可由监察专员制度正式吸纳。

刚性与柔性结合,规范权力制约与监督手段

法律制度是一种刚性机制,它是权力制约与监督机制协同运作的外部规范和保障;伦理道德是一种柔性机制,它是权力制约与监督机制协同运作的内在激励和约束。通过刚性和柔性机制的结合使用,使“不能”滥用权力的风险防范机制、“不敢”滥用权力的外部惩治机制和“不愿”滥用权力的自我约束机制协调一致,共同发挥对权力的制约与监督功能,从而实现权力制约监督的制度和道德与权力格局的动态平衡。

以法律制度制约权力,通常奉行两条基本的政治法则: 一是不存在游离于法律以外的权力;二是不存在高于法律之上的任何权威。前者意味着要用法律制度明确权力的活动领域和行为边界;后者意味着任何权力主体必须在宪法和法律规定的范围内活动。改革开放以来,我国的法律制度建设已取得了很大进展,先后颁布实施了《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等一批有关权力制约与监督的法律法规和条例文件。不过,我国还应根据惩治和预防腐败形势的发展、权力制约和监督机制建设的需要,进一步加快相关的立法进程,如《公职人员财产申报法》、《行政程序法》、《公务员伦理法》、《新闻法》等。值得注意的是,我国已有的法律制度往往得不到有效执行。在宪法文本中,我国的权力制约与监督机制存在着独特与精妙之处。

然而,这种独特与精妙似乎还没有完全发挥其应有的功能。即使是《宪法》第 3条明确规定的民主集中制,在实践中也往往遭到扭曲和异化,甚至被“降格”为一般的民主作风问题。所以,有必要促使包括民主集中制在内的宪法精神实现“刚性回归”,把维护和落实宪法的规定作为推动人民民主的一项重要举措。同时,有法不依、以权代法、执法犯法等问题还在实践中大量存在,以至于出现“黑头(法律) 不如红头( 文件) 、红头( 文件) 不如无头( 批示)”的乱象。因此,可以考虑从法治和责任意识的强化、激励和约束机制的建立、程序和流程的再造等多个方面来提高权力制约与监督制度的权威性和严肃性。

对权力的制约与监督,也是一个伦理道德问题。以道德制约权力能够提升权力主体的道德境界,保障权力运行的道德取向,并从源头上遏制权力腐败。人民政府应该全心全意地为人民服务,是我国权力伦理的根本取向和道德指南。“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,既体现了共产党立党为公、执政为民的本质特征,又体现了党员干部牢固树立正确的权力观、地位观、利益观的现实要求。当前,“权为民所赋,权为民所用,权为民所控”的马克思主义权力观已越来越深入人心。其中,“权为民所赋”指明了权力的根本来源和基础,“权为民所用”指明了权力的根本性质和归宿,“权为民所控”指明了权力的根本约束和保障。实践表明,一些廉政水平高的国家或地区,也并非如一些人以为的那样仅仅靠严惩,其中大多也重视思想道德教育,注意提高官员的职业道德修养。从某种意义上讲,从政道德建设是“政府信用木桶”的一块“短板”,如果不加强从政道德建设,就难以筑严遏制和防范腐败活动的这一特定屏障。我国仍应不断加强并改进思想教育工作,努力提高国家公职人员特别是各级领导干部的思想修养和职业道德,从而不断增强公职人员的廉洁自律意识。

权力的制约与监督需要综合运用制度与教育,实现他律和自律的紧密结合。实际上,即使是在道德层面上,也有自律和他律之分。一方面,道德自律是关键,需要努力构建道德用权的自控机制;另一方面,道德他律是保障,必须切实强化道德用权的外控机制。道德他律是实现道德自律的手段,而道德自律是道德他律的目的。权力行为主体既要接受外在的道德教化与约束,自觉遵守权力道德规范,又要常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心,筑牢拒腐防变的道德防线。从国际经验来看,强化道德他律的一个典型做法是道德监督的法律化,比如瑞典的《国家公务员行为条例》、美国的《公务员道德法》、新加坡的《防止贪污法》等。我国在权力的道德监督法制化方面已做了不少工作,出台了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等制度。但是,这些制度较为零碎,而且立法层次不高。有必要将现行的党纪、规章上升为国家法律,制定出系统的公职人员道德规范(如《公务员伦理法》或《反腐败法》),使干部道德法制化,道德监督规范化。强化道德他律的另一个典型做法是道德的社会权力化。这主要是公民运用言论自由、参政议政、批评建议的法定权利,利用大众传媒褒奖高尚的从政道德或曝光丑恶的权力滥用,形成有较大影响的社会舆论,从而迫使公职人员弘扬正气、抵制腐败。改革开放以来,我国的舆论监督受到了党和政府的高度重视,但在总体上还处于起步阶段。有必要建立健全有关舆论监督的法律法规,在正确的方向引导下赋予舆论监督较为宽松的社会环境,同时提高从事舆论监督的新闻工作者素质,并加强社会舆论监督与国家机关监督之间的协调配合。

纵向与横向并重,兼顾一统整合与地方自主

根据权力关系的层次等级和作用方向,可以把权力结构分为横向和纵向两种。横向结构是指同一层级主体之间的权力配置关系,它属于功能性结构;纵向结构是指不同层级主体之间的权力配置关系,它属于地域性结构。相对于横向权力制约与监督机制来说,纵向的权力制约与监督机制还没有引起人们的足够重视。从世界上早期现代化和新兴工业化国家的历史来看,强有力的中央集权起着相当重要的作用。在中国快速工业化和现代化过程中所要解决的缩小经济发展差距、维护社会稳定、应对国际压力和挑战等问题上,加强中央集权以及维护中央权威仍具有现实必要性。然而,我国各地区间的经济社会发展存在着巨大的差异,一统体制与中央集权所追求的政策统一性不可避免地会遭遇到地区差异的挑战。为有效克服长期以来存在的条块矛盾,统筹兼顾一统整合与地方自主,关键是要找到中央集权与地方分权的平衡点,并实现纵向权力主体之间的良性互动。

第一,明确中央和各级地方政府的职责权限,在分工负责的基础上形成权力的相互制约与监督。我国纵向政府之间的“职责同构”,导致各级政府的权责不明,制约与监督难以到位。因此,有必要根据公共物品的战略地位、规模效应、外溢程度、需求差异以及不同层级政府的供给能力等因素,明确规定中央和各级地方政府的职责权限,形成既分工合作又各担其责的权力结构。中央政府应实行统一领导和选择性集权,注重维护中央权威,增强宏观调控能力;地方政府应发挥各自的积极性和相对优势,主要承担与辖区居民生活密切相关的具体公共管理职责;属于中央和地方共同管理的事务,要明确各自的管理范围,分清主次责任。同时,我国中央权力和地方权力两极跳跃的关键,是财政能力的强势一方究竟是在中央一方还是在地方一方。所以,应进一步完善分税制和转移支付制度,使中央权威的维护与地方财政资源的优化配置共同促进。

第二,搭建纵向权力主体之间的沟通交流平台,在充分互动的基础上加强权力的相互制约与监督。我国上级权力主体可以利用干部考察和职务任免、政治动员和行政命令、地方立法的备案和审查等手段,对下级权力主体进行制约与监督。然而,下级权力主体还缺乏制度化的渠道去影响上级权力主体的决策。这就诱发了地方采用宏观调控中的利益博弈、政策执行中的阳奉阴违、预算外收入的不断膨胀等非常规手段来消极对抗中央或上级的集权举措。当前,可以考虑在人大系统设立专门机构(如中央与地方关系委员会) ,也可以在行政系统设立专门机构( 如地方事务部),作为纵向权力主体间的沟通平台。同时,建立纵向权力主体间良性互动的谈判机制,使地方权力主体可以充分表达自身意见和基层民意,制度化地参与并监督中央或上级的决策。也就是说,要将中央或上级的一统整合建立在尊重地方或下级自主性和参与权的基础上,同时又将地方自主性置于中央或上级的整合与监督之下。此时,执政党系统可以在民主集中制原则指导下充分发挥其一统整合的功能,人大系统和司法系统则可以在宪法和法律框架内充分发挥其维护地方自主空间的作用。

第三,推动纵向权力主体间关系的法治化,在行为可预期的基础上规范权力的相互制约与监督。制度化的缺失和“潜规则”的盛行,导致我国中央和地方权力主体的行为都不可预期。纵向权力主体间关系的法治化,应该遵循宪法的原则框架,以体现可操作性的规范化和制度化作为其基础和保障,以实现民主化、科学化和均衡化要求为现实目标,以建立权力划分的动态性协调机制为依托,以保障人权、实现社会和谐为最终目标。当前,应启动制定《中央与地方关系法》,进一步修订《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,使各权力主体能够在稳定的预期中充分发挥各自的积极性和主动性,并形成动态平衡的权力制约与监督机制。针对实践中可能出现的中央与地方或地方权力主体之间在责、权、利等方面的争执,应尽量在完善违宪审查和行政诉讼的基础上通过司法途径加以解决。

第四,赋予地方政府创新的必要空间,在不断调适的基础上改进权力的相互制约与监督。在“统得过死”与“法律不统一”这两害不可能同时根除的情况下,必须权衡利弊,在统一性和多样性这两个同样值得追求的极端之间保持一种必要的张力。实践中,既要体现全局利益的统一性,又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性;既要维护国家宏观调控权的集中,又要在集中指导下赋予地方政府创新的空间。然而,如果横向权力制约与监督机制没有大的调整,纵向的权力结构就很难有突破性的进展。这主要是因为,在对“一把手”和地方政府的权力缺乏有效制约与监督的背景下,推行制度性分权的预期收益和效果很难确定。因此,我国不仅需要各级政府谨守权力的边界,尊重相互的利益,维护各方的权威,而且还需要强化地方政府对民众的横向责任机制。在确保“公民在场”的前提下,中央可以授予地方政府更大的政治法律空间,以民主机制保障和促进地方政府的自主性实践。

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文章来源:本文转自《江海学刊》2013年2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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