许耀桐:形成科学有效的权力制约和协调机制

选择字号:   本文共阅读 519 次 更新时间:2013-12-18 14:31:35

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许耀桐 (进入专栏)  

    

   在我国改革进入深水区、处在攻坚克难的关键阶段,党的十八届三中全会肩负党的重托、人民的期待,以更大的政治勇气和智慧,制定出了提振人心的全面深化改革的重大举措。在全面深化改革的系统工程中,积极稳妥推进政治体制改革至关重要。当前,我国政治体制改革的重点、难点在于,如何加强对权力的监督,形成有效的制约机制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:要"形成科学有效的权力制约和协调机制。"绝对的权力导致绝对的腐败,这是政治学的至理名言,要遏止权力失监和腐败猖獗,就必须对症下药,紧紧抓住权力制约这个环节,使其成为整个政治体制改革的突破口。

    

   一、我国权力监督体制的现状和弊端

   改革开放30多年来,我国与权力监督制约有关的政治、行政和司法的机构部门在不断的调整充实。目前,承担着党内外政治、行政和司法监督,进行反腐败斗争的主要有下述三大机构部门:

   一是党的机构,中央和地方各级纪律检查委员会。1978年12月,党的十一届三中全会决定重新恢复设立中央纪律检查委员会,在中央委员会领导下进行工作。中央纪律检查委员会曾于1949年根据中共中央的决定设立。1955年3月由中国共产党全国代表会议决定设立中央监察委员会,用以代替中央纪律检查委员会。"文化大革命"开始后,党的纪律检查机关被冲垮,九大正式取消了这一机关。随着1978年中央纪律检查委员会得以恢复重建后,地方各级纪律检查委员会也得以恢复建立。

   二是行政部门,国家监察部和地方省市县监察厅(局)。1949年新中国成立时即设有政务院人民监察委员会,1954年改为监察部,1959年被撤销。1987年,我国恢复设立了国家监察部和各地省市县的监察(厅)局,1993年2月,根据党中央、国务院的决定,监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公,机构列入国务院序列,编制列入中共中央直属机构。各地方省市县的监察(厅)局和相应级别的纪律检查委员会的关系也是如此。适应着反腐败斗争的需要,2007年9月成立国家预防腐败局,在监察部加挂牌子。局长由监察部部长兼任,两位副局长设其中一位由监察部副部长兼任,一位为副部长级专职副局长,主持日常工作,国家预防腐败局下设办公室作为办事机构,承担日常工作。国家预防腐败局成立之后,各地亦成立相应的省市县预防腐败厅(局)。

   三是检察部门,最高人民检察院设立的反贪污贿赂总局和省市县检察院设立的反贪污贿赂局,主要负责对检察机关办理贪污贿赂、挪用公款、巨额财产来源不明等经济类犯罪案件侦查、预审工作的指导;参与重大贪污贿赂等犯罪案件的侦查;直接立案侦查重大贪污贿赂等犯罪案件。

   从以上情况看,我国对权力进行监督制约的部门机构已经不少,体系也很完整。但是,由于现有的三大部门机构对于所监督的权力主体,形不成独立的权力制约关系,因此难以收到有效的监督效果。我国虽有进行权力监督制约的三大机构,但它们实际上都要受到党委和政府的领导,这是一个根本的弊端。例如,纪委要接受同级党委的领导,监察部和预防腐败局因为是和纪委合署办公的,当然也要接受党委的领导,同时它还要接受政府的领导。检察部门设有党委、党组,它的反贪污贿赂局也不能不接受同级党委的领导。尤其在地方,这三大监督部门机构根本没有独立性,开展工作受到多方掣肘,不可能自主地、有效地行使对地方党委和政府的监督权。常言道,吃人家的嘴软,拿人家的手短,受制于人家的不敢管,我国三大监督部门机构就面临着这样尴尬的局面。前几年,有一个课题组对北京市党政"一把手"受监督的情况做了问卷调查,得到的回答是:监督"一把手"效果一般化、不灵的占36.2%,根本没效果的占9.4%;表示不敢监督本单位"一把手"领导的占28.9%,其中纪检干部占62.0%;认为监督体制错位、不健全的占47.5%。这些数据表明,我国的监督体制亟待深化改革。

    

   二、要彻底摆脱苏联模式的困境

   我国对权力进行监督的部门机构其自身所存在的弊端缺陷,归根到底是体制性的问题。追本溯源,现有这一套监督体制基本上还是来自于原有的苏联模式,沿袭了苏联模式内在的权力关系。

   1917年7月,苏联共产党(原称俄国社会民主工党(布)、俄国共产党(布)、联共(布)等)在其召开第六次代麦大会时,设立了中央检查委员会。党章规定,中央委员会"建立党的各种机关并领导它们的活动"(《苏联共产党章程汇编》第33页,求实出版社1982年版)。中央检查委员会是在中央委员会的领导之下,主要负责检查:党的中央机关是否迅速和正确地处理事务、中央书记处是否正常地进行工作,检查中央委员会的会计处和各项事业。由于中央检查委员会只是隶属于中央委员会的一个内设机关,因此它不可能有效地对整个党中央特别是对中央领导实行检查监督。

   正因为如此,列宁试图改变这样的状况。在1920年9月第九次全国代表会议上,列宁决定"成立一个同中央委员会平行的监察委员会。"它"应当由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能够严格执行党的纪律的同志组成"(《苏共决议汇编》第二分册第43页,人民出版社1964年版)。1921年3月党的十大专门作出《关于监察委员会》的决定,中央监察委员会由党的全国代表大会选举产生,向党代表大会负责。中央监察委员会委员为专职,不得兼任中央委员会委员和其他行政、经济方面的职务。监察委员会的任务是"同侵入党内的官僚主义和升官发财思想,同党员滥用自己在党内和苏维埃中的职权的行为等现象作斗争。"(《苏共决议汇编》第二分册第70页,人民出版社1964年版)监委分中央、区域和省三级,分别与本级党的委员会平行行使职权,并向本级党的代表大会负责,作工作报告。这样,各级监察委员会就可以各自监督同级党委成员,包括监察、检查党的最高层机关与上层领袖。1922年3月党的十一大进一步制定了《监察委员会条例》,强化了监察委员会至高无上的监察职能。

   然而,随着列宁病重不能视事和随后的逝世,在斯大林领导之下,1925年12月党的十四大通过的党章写进的有关监察委员会的条文,发生了走样倒退。中央监察委员会的任务变成了"同党员违反联共(布)党纲和党章的现象作斗争,为了从各方面保证在苏维埃机关的活动中贯彻党的路线,为了研究改善和简化苏维埃机关和经济机关的办法"(《苏联共产党章程汇编》第56页,求实出版社1982年版),这就背离了它原有的重要职能。到了1939年3月召开的十八大,斯大林干脆彻底地改变了监察委员会的任务,降低了监察委员会的地位。十八大规定"加强监督对党的指令的执行程度的任务,成为党监察委员会的中心任务。从这点出发,必须规定党监察委员会在联共(布)中央之下工作。因此,党监察委员会直接由党代表大会选举已没有必要。党监察委员会应当由中央全会选出,并在联共(布)中央领导下和按照它的指令来工作。"(《苏联共产党章程汇编》第141页,求实出版社1982年版)这样的中央监察委员会,已完全丧失了同中央委员会平等的地位,无法发挥对中央委员会权力制约的作用。它被降到了和中央检查委员会一样的位置上,共同接受来自中央委员会的领导,两者的区别只在于所监督检查的事务性内容有所不同而已。

   除了党的监督机关外,原苏联也设有国家监督机关。1917年11月7日,苏维埃政权建立后设立的3个人民委员部,其中就是国家监察部,但基本上由旧国家机关工作人员担任各项职务。为此,开展了对旧国家监察机关的改造工作。1919年4月9日,列宁、斯大林发布法令,撤销了旧的国家监察部,把所有监察机关合并组建了新的国家监察部,由斯大林任国家监察人民委员部委员。1920年2月,国家监察部改组为工农检查院。工农检查院受全俄中央执行委员会的领导,从组织上保证了国家监察机关独立行使自己的监督权。但在1923年4月召开的十二大上,工农检查院进行了改组,成立了工农检查院和中央监察委员会的联合机关。这样,工农检查院也要受到党组织的领导。在此后的党的代表大会和代表会议上,工农检查院都要作工作报告,由党的会议直接做决定,对工农检查院进行工作部署。这使工农检查院处于党的领导机关的直接领导下,丧失了独立的检察权。

   显而易见,原苏联虽然也拥有权力监督的三驾马车--检查委员会、监察委员会和工农检察院,但由于总缰绳攥在党委和政府手里,难免失去了应有的效力。出路何在?只有彻底告别苏联模式,才能摆脱监督过弱太软的窘境,真正形成制约权力的强大力量。

    

   三、实行政治、行政和司法的独立监督

   历史和现实告知我们,要对权力实行有效的制约,必须走政治、行政和司法监督独立的道路。对此,《决定》指出:"确保依法独立公正行使审判权检察权","必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,健全惩治和预防腐败体系,建设廉洁政治,努力实现干部清正、政府清廉、政治清明"。权力要依法独立行使,权力对权力要能够独立制约,这是中央确定的大政方针。《决定》要求:"改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施","强化上级纪委对下级纪委的领导"。按照这一精神,要深化相关方面改革,实行以下五个独立。

   第一,把地方各省市县的党的纪律检查委员会从同级党委的领导中独立出来。地方各省市县的党的纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生,向其负责,作工作报告,接受同级党的代表大会领导和中央纪律检查委员会的直接领导。地方各省市县的党的纪律检查委员会不受地方同级党委领导之后,就可以成为真正成为独立的政治监督机构。

   第二,把各省市县监察厅(局)和预防腐败局从地方党委、政法委和地方政府的领导中独立出来,变成一个独立的由上至下的独立机构。各地的监察厅(局)和预防腐败局由上一级直接领导和中央纪律检查委员会、国家监察部、国家预防腐败局领导,拨款和人事由上级决定。各地的预防腐败局官员实行三年任期制,定期调换。

   第三,把各省市县的反贪污贿赂局从地方党委、政法委和地方政府的领导中独立出来,变成一个独立的由上至下的独立机构。各地的贪污贿赂局由上一级直接领导和最高人民检察院反贪污贿赂总局领导,拨款和人事由总局决定。各地的反贪污贿赂局官员实行三年任期制,定期调换。

   第四,把各省市县的法院从地方党委、政法委和地方政府的领导中独立出来,变成一个独立的由上至下的独立机构。各地的法院由上一级直接领导和国家最高人民法院领导。拨款、人事都由上级领导和最高法院决定。

   第五,赋予人民代表独立的监督权力。加强人民代表大会的监督作用,强化人大代表的豁免权,并通过立法赋予弹劾权。逐步推行人民代表工作室制度,使人大代表真正能够倾听人民的呼声,了解群众的意愿,行使人民代表的各种权力,能够代表人民对各级官员实行权力制约监督。

   列宁在创建和领导世界上第一个社会主义国家的时候,就极其重视权力监督制约的独立性,有过很好的设想和最初的实践。以上所要实行的五个独立,可以说都体现了列宁的思想,使列宁在原苏联没有来得及实现的监督思想和体制,在中国特色社会主义社会的实践中得到贯彻落实。

    

   (作者为国家行政学院教授、博士生导师)

   载《前线》2013年第12期

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