李伟 何建坤:澳大利亚气候变化政策的解读与评价

选择字号:   本文共阅读 3133 次 更新时间:2008-09-30 11:49:03

进入专题: 气候变化   国际框架  

李伟   何建坤  

  

  内容提要:2007年底澳大利亚政局发生变化,工党领袖陆克文就任第26任总理,随即正式批准了《京都议定书》。本文以2007年以来澳大利亚气候变化新政策为着力点,回顾了澳大利亚气候变化政策的历史变动,解读了澳大利亚气候变化政策体系,分析了政策变化的动因,评价了其意义及启示,展望了气候变化国际框架的发展方向。

  关键词:澳大利亚 气候变化 政策 后京都机制 温室气体

  

  2007年12月3日,澳大利亚气候变化政策上演了戏剧性的一幕,澳工党领袖陆克文宣誓就任澳第26任总理,并在当天举行的新内阁会议上签署文件,正式批准《京都议定书》,这也使得美国成为唯一尚未签署该协议的发达国家。以此为标志,澳大利亚开始形成比较完整的新的气候变化政策框架。虽然前总理霍华德于2007年年初已经开始对应对气候变化做出重视姿态,并于7月签署发布了《澳大利亚的气候变化政策——我们的经济、环境和未来》(Australian’s Climate Change Policy—our economy,our environment,our future),改变过去消极应对的做法,在气候变化问题上频频推出有影响力的新政策[1],但仍然不能挽回败局,被选民抛弃[2]。此次,有报道称霍华德是因气候变化政策丢掉选举的第一位总理。陆克文在签订《京都议定书》的同时,并没有全盘抛弃霍华德政府的气候变化新政策,而是延续了其主要的政策框架体系、特别是2007年以来的新政策框架体系。[3]澳大利亚的新政策已经把气候变化确认为紧迫而现实的挑战,强调从经济、贸易、技术、社会、外交等各方面为应对气候变化做全面准备。澳大利亚气候变化政策的调整,具有深刻的国内外政治、经济、社会和科技原因。

  

  澳大利亚气候变化政策体系

  

  澳大利亚在20世纪80年代后期曾是国际气候变化事务的引领者之一,但90年代中后期蜕变为落后者,到21世纪初甚至成为麻烦制造者,拒绝签署《京都议定书》,招致国际社会和国内民众广泛批评。[4]此次陆克文总理赶在《京都议定书》生效前签署该文件,极大地改变了澳大利亚的形象,受到国际社会的一致欢迎。虽然过去相当长一段时期内没有批准《京都议定书》,澳大利亚仍然希望重回气候变化国际事务引领者行列,并为此做出自己的努力。政府仍然按照《京都议定书》承诺目标(2010年排放量可比1990年的水平高出8%) 推动国内实施各项温室气体减排措施,形成了独具特色的气候变化政策框架体系。澳大利亚还在后京都气候变化机制设计上表现积极,如发起了《亚太清洁发展与气候伙伴计划》(Asia-Pacific Partnership onClean Development and Climate) 。正因为有政策实施上的充分准备,所以新总理陆克文突然批准《京都议定书》几乎没有引起任何不良反应,而且陆克文并没有另起炉灶,目前仍然延续了2007年以来的气候变化新政策框架。

  澳大利亚一直积极推动各项全国性温室气体减排的政策与措施,包括:1997年的《保护未来配套措施》(Safeguarding the Future Package) 、1998年的《国家温室气体战略》(National Greenhouse Strategy)[5]、2000年制定《更佳环境配套措施》(Measure for a Better Environment Package) 、2004年制定能源白皮书《澳大利亚未来能源安全》(Securing Australia’s EnergyFuture) 重新确定气候变化战略、2006年发起成立 AP6《亚太清洁发展和气候伙伴计划》、2007年制定《澳大利亚气候变化政策》(Australia’s ClimateChange Policy) 、《2007国家温室气体和能源报告法案》(National Green2house and Energy Reporting Bill2007) 等。这一系列政策构成澳大利亚应对温室气体减排的政策基础,成为各部门各地区拟定各项温室气体减排政策措施的法定依据。

  澳大利亚气候变化政策官方机构为澳大利亚温室气体办公室(AustraliaGreenhouse Office,AGO) 。它规划了澳大利亚2010年温室气体排放量为585M吨CO2当量[6],比基准线(Business as Usual,BAU) 设定值减少91M吨CO2当量,降幅约15%,相当于1990年排放水准506M吨CO2当量的108%,符合《京都议定书》目标。同时,澳温室气体办公室设定了后京都目标(《京都议定书》承诺期到2012年),规划2020年澳大利亚温室气体总排放量为676M吨CO2当量,比基准线设定值减少102M吨CO2当量,降幅约13%,相当于1990年排放水平的122%。澳大利亚政府以能源部门为主要温室气体减排部门,推动了一系列温室气体减排措施。

  澳大利亚具备了比较完整的气候变化政策的执行框架体系。虽然澳温室气体办公室负责国家气候变化具体事务,但是重要事项需向联邦政务会议汇报,并且受到国会、内阁总理以及国家审计署等部门和地方政府的制约,在科学依据等问题上还要与专门委员会、环境部、农业与资源经济研究局(ABARE) 、研究中心(CSIRO) 等机构合作和共享信息。按照1998年、2004年《国家温室气体排放战略》的要求,各级政府都要承担相应责任,设计政策,推动实施,进行监测和报告。通过广泛动员各种社会力量,实施政府主导的、政府和私营部门联合推动的以及个人自发的项目来实现气候政策的目标。

  

  2007年澳大利亚气候变化新政策

  

  在2007年7月以来发布的气候变化政策中,澳大利亚政府认为:气候变化是一项严重的全球性挑战,澳大利亚的环境易受气候变化的冲击,应为将来限制碳排放的经济体系早做准备,同时强调不能独自解决全球气候变化问题。[7]显然这一基调表达了对人类活动导致气候变化事实的认可。

  在这一认识的指导下,澳大利亚政府将气候变化新政策的目标设定为:为实现全球减排目标做贡献,避免气候变化达到危险的程度;通过为商业和居民提供具有市场竞争力的、清洁的、低排放的和经济可承受的能源,保持国际市场上主要的能源和资源输出国地位,同时为不可避免的气候变化做准备,保持澳大利亚的经济实力。澳大利亚气候变化新政策明确提出了四项原则[8]:以最小经济成本削减国内排放;发展关键低排放技术,改进能效,支持家庭和社区减排;支持世界范围的气候科学研究,适应不可避免的气候变化的影响;寻求有效的、包括主要排放国在内的、反映国内政策的气候变化国际应对机制,其中,发展关键的低碳排放技术被作为重中之重。

  

  (一) 以最小经济成本削减国内排放

  

  澳大利亚政府承诺将最迟在2008年建立清晰的、长期的、环境与经济兼顾的减排目标,以及新的排放管理框架,增加各部门对低排放的技术投资,特别是在支撑经济增长的能源领域的新投资,设定长期目标以利于强化澳大利亚对正在形成之中的国际气候变化框架的影响能力。

  设计一个高效的排放交易体系,实现以最小经济成本减排。澳大利亚政府承诺将会在2012年前引入温室气体排放交易体系(emissions tradingscheme),并将其作为实现长期减排目标的基本制度。作为建立和管理远期温室气体排放价格的机制,排放贸易将降低不确定性,改进投资环境,强化开发和使用低排放技术的经济激励;也将为低排放技术、能效项目和种植森林碳汇项目提供经济机会。

  澳大利亚政府授权内阁排放贸易特别小组设计排放贸易体系,要求其立即开展详尽的工作,征求工业部门和利益相关者的意见。为吸取其他地方的经验教训,要求做详细的计划是必要的。2007年前,政府通过强制参加排放贸易体系,把能源和温室气体排放报告纳入法制轨道。政府将制定详细透明的、有弹性的碳补偿鉴定标准,为包括基于土地的部门创造机会,并确保在交易前激励持续的减排。

  

  (二) 发展关键的低排放技术,改进能效,支持家庭和社区减排

  

  澳大利亚政府将持续投资于研究开发、示范推广关键的低排放技术,并将低排放技术的重大突破作为低成本的长期的可持续减排的关键所在。《2004 能源白皮书》(2004 Energy White Paper) 以及《2006 铀矿开采、处理和核能发展回顾》(2006 Uranium Mining Processing and Nuclear EnergyReview) 确认了发展清洁能源的具有战略意义的技术,包括天然气、地热能、碳捕获和埋存技术,以及清洁煤技术和核能技术,还包括了农业和土地部门的新的减排技术。

  澳大利亚政府在可再生能源领域的直接资助和投资已经超过35亿澳元;政府设立的5亿澳元的低排放技术示范基金吸引了近30亿澳元的投资。通过“亚太气候变化与清洁发展伙伴计划”,澳大利亚正在动员全国的公共和私人部门的专家投入到本地区的清洁发展中来。

  提高能效是低成本减少温室气体排放的重要方法,澳大利亚政府将在能效领域持续投资。目前,澳大利亚在变频白炽灯等技术领域处于世界领先地位,并继续保持在开发和应用电器最低能效标准上的领先地位。政府在关注能效的同时,将和工业界共同努力开发更多能效减排措施,包括帮助家庭和小企业改善能效和减排。由于碳税将不可避免地提高能源和燃料价格,鉴于澳大利亚2050年用电将是现在的2倍,所以澳大利亚政府认为通过能效措施减排更加重要。

  在澳大利亚,家庭和小企业可以上网计算排放情况,搜寻碳补偿机会。2004年投资7500万澳元的太阳能城市计划,示范区每年将节约900万澳元电费,同时减少7.6万吨碳排放。在政府光伏赠与项目中,私人住宅和社区建筑安装了25500 个太阳能电力系统。

  

  (三) 支持世界先进的科学研究,适应不可避免的气候变化的影响

  

  澳大利亚对于气候变化科学的研究水平得到世界公认,对气候变化影响机制深刻、科学的理解帮助澳大利亚更好地应对气候变化的冲击。澳大利亚政府每年花费6000万澳元用于温室气体研究,主要关注南半球,为本国和本地区气候变化的可能影响做准备。

  澳大利亚必须更加强调适应。[9]即使全球温室气体排放显著降低,由于大气中已经存在大量温室气体,气候变化仍然可能发生。有鉴于此,政府宣布斥资1.26亿澳元建立一个新的气候变化适应研究中心,以帮助受到较大影响的地区和部门、企业和地方政府更好地理解气候变化和做出正确回应。此外,澳大利亚政府委员会国家适应框架(The Council of Australian Governments National Adaptation Framework) 引导各级政府努力帮助易受影响的地区和部门,如农业、渔业、林业、海岸居住区、基础设施和旅游业,以适应不可避免的气候变化。政府投资4400万澳元于国家气候适应旗舰项目,由联邦科学与产业研究组织(CSIRO) 负责提供气候变化信息的工作。

  

  (四) 积极倡导全球应对气候变化的国际新机制

  

  前总理霍华德2007年6月提出“应对气候变化新计划”,并在9月悉尼召开的APEC领导人会议上促成《悉尼宣言》。澳主张建立新的包括所有排放大国的全球框架,反对《京都议定书》自上而下的强制减排模式,其原则包括:尊重各国国情差异,包括能源结构、资源禀赋、发展需求等;致力于开展减排务实合作,包括技术合作与森林管理等;采用自下而上的方式,按APEC“协调一致的单边行动”方针推动实现共同的目标,并提出“承诺与审议”国际机制,即由各成员根据自身情况制定目标,通过各自不同的方式来实现,包括制订数量目标(如制订排放目标或征收碳排放税) 和行动目标(如限定在某日期前采用某项技术或提高能效、开展研发及改造),对各成员的承诺进行定期审议,促使其采取更进一步的行动。澳大利亚的气候变化政策长期追随美国,其新倡议与美国的立场基本一致,并希望借悉尼APEC会议之机,扩大影响,争取支持,树立良好的国际形象。

  澳大利亚继续努力在国际及亚太地区扮演气候变化事务引领者的角色,希望其倡导的《亚太气候变化与清洁发展伙伴计划》、《全球森林和气候计划》、《澳中清洁煤技术合作体》都作为国际模板,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《当代亚太》2008年第1期

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