庄贵阳 王思博:全球气候治理变革期主要经济体碳中和战略博弈

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进入专题: 气候变化   碳中和  

庄贵阳   王思博  

 

1990年,联合国启动政府间气候变化谈判议程,经过30余年的艰苦努力,全球气候治理在制度化建设方面取得了《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》三个里程碑式的成果。其中,《巴黎协定》明确了全球2℃温控目标,并提出碳排放尽早达峰以及实现净零碳的要求。然而,当前全球气候风险加剧、全球化遭遇逆流,世界经济复苏乏力以及地缘政治冲突使单边主义和贸易保护主义盛行,全球气候治理出现新形势、遭遇新挑战,充满复杂性和不确定性。在碳中和大趋势下,中美欧各主要经济体战略取向明确,积极谋划净零碳技术创新与产业布局。同时,在绿色竞合态势下,美欧以安全为由加大了对中国低碳产业链的围堵,气候议题与贸易措施的结合呈加强趋势。中国从国内国际两个大局出发,作出碳达峰碳中和目标承诺,彰显了中国作为全球气候治理领导者的责任担当,这也是中国顺应历史潮流、再创发展奇迹的历史机遇。中国与其他大国之间要寻求更多利益交汇点,为全球气候治理注入更多正能量。

一、全球气候变化形势及治理挑战

自《巴黎协定》签署后,全球气候治理体系经历了深刻转型。随着全球碳排放格局的变化与利益关系的调整,减排责任与义务的谈判模式从京都时期的“自上而下”转换到巴黎时期的“自下而上”。《京都议定书》规定了对发达国家具有法律约束力的减排、限排义务,而《巴黎协定》要求各缔约方“量体裁衣”、自主设定降碳目标。但京都模式因缺乏超越国家主权的统一气候治理权力机构而难以延续,巴黎模式也面临治理有效性问题。在全球气候变化风险加剧、减排机制柔性化与治理体系碎片化的背景下,能否落实《巴黎协定》的要求存在巨大的不确定性,各国之间的减排量也存在较大差距。单边主义绿色贸易壁垒凸显了全球气候治理的深层次利益冲突。

(一)全球气候临界点日益迫近

《2022年全球气候状况报告》指出,全球平均气温较工业化前高出约1.15℃,在未来5年内温升超过1.5℃的可能性达到66%。尤其在夏季,高温天气在全球各地频发,部分国家甚至出现超过40℃的历史性极端高温天气,大范围高温热浪或成新常态。2019年,全球1万余名科学家联合发布报告指出,地球进入气候紧急状态;2022年有学者进一步指出,在地球16个气候临界点中已有5个被引爆,这些临界点之间存在级联效应。

(二)各方落实《巴黎协定》减排目标的行动力有待提升

虽然《巴黎协定》极大地推动了全球碳中和进程,但如期实现1.5℃温控目标仍存在较大的不确定性。据气候行动追踪组织预测,即使各国按时完成在第26届联合国气候变化大会(COP26)上承诺的减排目标,到22世纪初全球平均气温也会上升2.7℃。联合国环境署(UNEP)报告指出,若延续当前政策,预计2030年碳排放将分别高于1.5℃和2℃温升目标对应的碳减排量差距250亿吨和170亿吨。面对极端气候常态化的全球性挑战,联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)明确提出,各国必须开展持续、全面应对气候变化的合作,否则将难以实现1.5℃温升目标。

同时,落实《巴黎协定》目标面临的挑战不仅体现在各国自主贡献目标不足,也体现在资金缺口较大和技术支撑不够等方面。在哥本哈根会议期间,23个发达国家集体承诺,从2020年开始每年向发展中国家提供1000亿美元的气候资金支持,但该承诺至今仍未完全履行;现有的技术也不足以化解不断增加的能源需求与雄心勃勃的减排目标之间的矛盾。联合国秘书长古特雷斯指出,面对气候变化的严峻形势,合作是延续人类文明的唯一选择,反之人类将会自取灭亡。因此,主要大国在多边主义框架下共同迎接气候挑战,不仅是道义问题,也是必然选择。

(三)全球气候治理体制显现柔性化、碎片化特征

《巴黎协定》采用“自下而上”自主贡献的治理模式,即缔约国在共同分担自主贡献义务的前提下,根据国情和能力决定各自的减排贡献,国家行为体在应对气候变化方面拥有更大的自主性。以《联合国气候变化框架公约》为核心框架的全球气候治理体系,既缺少具有约束力的争端解决程序,也缺乏有效的违约惩治机制,呈现柔性化、碎片化特征。可见,《巴黎协定》主导下的自愿减排合作在一定程度上增加了全球气候治理的不确定性。

新兴经济体的快速发展深刻影响和改变着世界气候治理格局。其中,俄罗斯、中国、巴西、印度和印度尼西亚二氧化碳排放量合计已超过全球排放总量的40%,排放格局的变化导致各国减排责任分歧增加。美欧等发达国家倡导“共同”责任,发展中国家倡导“有区别”责任。随着新兴经济体国际影响力的快速上升,中美欧三方鼎立的全球气候治理新格局逐渐形成。虽然以《联合国气候变化框架公约》为代表的气候治理公约一直是全球气候治理的核心框架,但传统多边机制缺乏效率和强制力,不同群体间气候治理利益共融水平较低,导致气候谈判难以顺利开展甚至陷入停滞。欧美一些缔约方倡导的气候俱乐部虽然带有贸易保护主义色彩,但可以克服全球气候治理的外部影响,有效减少搭便车行为,增强各国参与全球气候治理的内生动力。

(四)单边绿色贸易手段影响全球共识与多边合作

欧盟在全球气候治理领域“率先垂范”,设定雄心勃勃的减排目标,探索并积累减排的实践经验,以对话、经验分享和技术合作等方式激励其他国家气候转型。在气候治理碎片化以及全球气候治理格局变化的情况下,欧盟气候外交政策不断调整,为全球气候治理提供公共物品和解决方案的公益色彩逐渐弱化,开始强调各国应对气候变化的竞争性,并通过低碳领域的技术和经济优势弥补其因排放和GDP全球占比不断下降而损失的影响力。长期以来,国际上采用二氧化碳排放“谁生产谁负责”的核算机制。2022年美国提出清洁竞争法草案(CCA);欧盟以打击碳泄漏为名,将于2023年10月正式启动碳边境调节机制(CBAM),以防止纳入该机制的进口商品削弱欧盟相关行业的竞争力。欧美等发达国家提出的各种形式上的“碳关税”,名义上是为了解决“碳泄漏”问题,实质上是将碳排放的成本转移到进口产品上,强制发展中国家与发达国家承担相同程度的碳减排义务。就政策合规性而言,CBAM与世界贸易组织(WTO)“非歧视的”贸易规则以及国际气候治理“共同但有区别的责任”的原则之间的矛盾不可避免。在COP27期间,基础四国(BASIC)发表声明,反对欧盟的CBAM动议及方案,称这可能导致市场扭曲并加剧联合国气候协议签署国之间的信任赤字。但不可否认,CBAM的影响复杂而深远,将促进低碳产品贸易(限制高碳产品贸易)全球规则的建立,加快全球经济发展绿色低碳转型进程。

二、全球碳中和共识的驱动因素分析

全世界超过250个国家或地区、241个城市、800余家公司以各种形式承诺碳中和,这些国家占全球碳排放总量的88%、GDP总量的92%、人口总量的89%。在科学推动与政治驱动下,投资、技术、产业和就业等因素与碳中和目标相互影响,碳中和被越来越多的国家列为社会发展目标。发展绿色低碳经济、增强可持续发展能力已然成为国际社会的共同选择。

(一)科学推动

近年来,全球极端气候事件频发,对人类造成了深远影响。通过碳减排共同应对全球性自然灾害和频发的极端天气等环境问题已成为全球共识。2014年IPCC发布的评估报告明确将全球气候变暖归因为近百年来的人类活动,并对2℃温升目标下的碳排放量进行了预测。同时,基于多种温升情景对全球气候变化的风险进行评估,为《巴黎协定》的制定提供科学依据。最不发达国家和小岛屿国家提出只有将温升控制在1.5℃之内,才能使其免受气候变化的威胁。在综合考虑各缔约方意见后,《巴黎协定》明确提出,各方应将温升控制在2℃之内,并为把温升控制在1.5℃之内而努力,力争在21世纪下半叶实现碳中和。

IPCC发布《全球温升1.5℃特别报告》指出,若将全球温控目标控制在1.5℃以内,必须在21世纪中叶实现净零碳排放。相比于2℃目标,若要实现《巴黎协定》的1.5℃温控目标,人类需要付出更加艰辛的努力。中国要实现承诺的碳中和目标,需要实施深度脱碳转型战略。

(二)政治驱动

《巴黎协定》签订后,在全球2℃/1.5℃温控目标下,实现自主贡献目标成为各国减排的主要方向。近200个缔约国提交了自主贡献目标和气候变化减缓目标,76个缔约方宣布了长期承诺。继欧美等发达国家陆续提出碳中和目标后,中国于2020年提出“双碳”目标。这一举措超出了国际社会预期,被誉为过去10年里最大的气候新闻。日本、韩国、美国和澳大利亚等139个国家承诺碳中和目标,逐渐演变为碳中和国际行动。国际知名企业、国际联盟及诸多团体也积极响应碳中和目标。各国逐渐将碳中和作为提高国际贸易竞争力、实现绿色复苏、提升国际地位的重要抓手。

俄乌冲突虽然一度影响了欧盟能源转型的进程,但也坚定了欧盟能源转型的决心。从长远来看,欧盟为了实现碳中和目标,在保障能源安全的前提下,大力发展可再生能源,努力摆脱对化石能源的依赖。

(三)技术拉动

科技创新和技术进步是实现碳中和的核心驱动力。要实现《巴黎协定》温控2℃目标,需要在可再生能源领域进行颠覆性的技术革命。国际能源署(IEA)报告指出,若要实现2℃温控目标,意味着2060年世界可再生能源发电量占总发电量的比例要超过60%。国际可再生能源署(IRENA)认为,为实现《巴黎协定》2℃温控目标,可再生能源的贡献率至少要达到25%,IEA则认为至少要达到32%。

近年来,全球可再生能源规模不断扩大。2016年,可再生能源年新增装机量为160GW,占新增电源的比重为60%;2021年底,可再生能源年新增装机量及其在新增电源中的比重分别达到306GW和80%,全球可再生能源装机总量约为3000GW。IEA发布《2022年世界能源展望》指出,若全球计划在21世纪中叶实现净零排放目标,到2030年新能源年投资总额需超过1.3万亿美元。世界新能源年均投资额即使在俄乌冲突与新冠疫情等突发事件的干扰下,依然保持快速增长趋势,由2014—2019年年均增长0.3万亿美元增加到2020年的0.32万亿美元,新能源产业发展表现出强大的韧性和潜力。与此同时,近10年来,风、光等可再生能源度电成本显著下降,竞争力明显提升。虽然可再生能源的波动性、随机性和间歇性比较强,但成本的快速下降已成为能源转型的驱动力量。碳中和重新定义了人类能源的获取方式,这将会引领构建一种全新的零碳产业体系,引发数以百万计的产业和投资计划增长。

(四)就业带动

到2060年,中国共需绿色投资近140万亿元,分摊到每年,占GDP的比重约为2%。IRENA发布《可再生能源与就业:2022年年度回顾》指出,2021年世界可再生能源工作岗位总量已超过1200万个,增长率达5.8%。各国尤其是发展中国家逐渐将发展可再生能源产业作为创造就业机会的重要措施。据IEA预测,到21世纪30年代初,全球传统化石能源行业将减少50万个就业岗位,但可再生能源相关行业将创造超过300万个工作岗位,清洁能源转型将再创造1030万个工作岗位。其中,发电、汽车和能源效率技术研发推广等行业就业增长尤为突出。考虑到电网现代化水平的不断提升,上述领域预计贡献近1000万个就业岗位。

三、面向碳中和主要经济体的战略博弈

纵观国际碳中和行动,欧美等发达国家关注碳中和的顶层设计,基于资源禀赋、经济水平和技术水平等条件,从目标制定、路径设计、技术创新和政策激励等方面切入,构建符合自身发展条件的碳中和政策体系,推动技术体系、能源体系乃至整个社会经济体系转型,从而建设富有竞争力、公平繁荣的可持续发展社会。与此同时,围绕新兴绿色产业与技术研发的竞赛在全球早已展开。世界各国的碳中和竞合博弈主要聚焦于产业标准、绿色标准、贸易规则、科技创新和金融规则五大领域。欧美甚至将气候议题与贸易手段结合,以安全为名,对中国低碳产业链进行围堵。

(一)欧盟致力于绿色竞争力提升与国际规则制定

欧盟一直是全球应对气候变化的领导者,制定了一系列能源和气候变化法律以及积极的减碳目标。2019年欧盟推出《欧盟绿色协议》,提出2050年实现碳中和目标,并开展七大行动,通过投资应对气候变化相关的新兴产业支持能源转型,解决欧元区“饱和型”经济社会发展问题,创造新的投资和市场机会,旨在重新掌握国际核心竞争力。

自俄乌冲突以来,欧洲遭遇了严重的能源危机,各国纷纷宣布重启燃煤发电项目或推迟退煤进程。这些问题反映了实现能源转型和碳中和目标的艰巨性,同时也让欧盟更加坚定地认为只有碳中和才能确保能源安全,使其摆脱对他国的能源依赖。

欧盟预计在2023年10月正式启动碳边境调节机制,此举虽然能对减少碳泄漏发挥一定作用,但也具有较强的贸易保护主义色彩。欧盟CBAM与碳排放交易体系(EU ETS)耦合是欧盟推进绿色新政的核心举措,意味着以低碳发展规则为核心的国际贸易体系和产业竞争格局形成。欧盟碳边境调节机制的贸易限制措施涉嫌违反世贸组织的“非歧视性”原则以及《联合国气候变化框架公约》下“共同但有区别的责任”原则。预计在复杂的气候外交中,此类分歧将越来越多,博弈会非常激烈。

(二)美国致力于以技术撬动市场并重塑全球供应链

2021年底,美国颁布《迈向2050年净零排放的长期战略》,提出碳中和阶段目标与战略路径。到2030年,美国年碳排放总量将比2005年下降近50%;到2035年,美国电网完全清洁化;到2050年,美国实现净零排放目标。为了实现碳中和目标,美国政府计划向国内基础设施、清洁能源等领域投资2万亿美元,推动零碳电力、零碳交通、零排放汽车、零碳建筑和零废物制造五大核心产业的发展。

在当前经济绿色转型发展的大趋势下,作为新一轮产业竞争和产业转型的起点,能源绿色转型和新能源产业发展的重要性不言而喻。拜登上台伊始,便把打造供应链韧性提上议程,多措并举提高供应链体系弹性,逐步恢复美国供应链全球领导地位。美国制造业原材料对他国的依赖性较强,关键矿物进口依存度几乎达到100%。美国推动供应链重塑的主要目的是打造与中国脱钩的本土化供应链,在新兴科技行业与中国展开全面竞争甚至对抗。

(三)日本致力于零碳核心技术研发推广及供应链韧性提升

2020年,日本宣布将于2050年实现碳中和目标,时任日本首相菅义伟将数字化和脱碳作为任职期间的两大主要政策主张,呼吁日本各界转变经济发展思路,不应将应对气候变化与经济增长相对立,而应将其视为经济社会向绿色高质量发展转型的重大机遇。2021年,日本新任首相岸田文雄明确表示,将继续履行上一任政府的减排承诺,推动减排目标落实,进一步将绿色转型确立为“新资本主义”的重要内容,并确立了“清洁能源战略”,鼓励全社会向清洁能源投资。日本企业已清楚地意识到,只有绿色转型、融合世界前沿技术和理论成果、突出日本产业基础与技术优势,才能保持国际市场竞争力。日本非常注重通过引领国际减排标准和规则制定,促进新技术在世界范围内的推广应用。

近年来,全球供应链受逆全球化、地缘政治和新冠疫情等影响,脆弱性凸显,日本出台了一系列政策以增强其供应链韧性,保障国家经济安全。一方面,开拓多元生产基地、防止核心技术流失、增强国内生产能力;另一方面,建立供应链国际互补机制,增强全球供应链韧性。

四、中国碳达峰碳中和战略部署的考量

碳达峰碳中和目标是中国统筹国内外两个大局的重大战略。中共二十大报告提出,中国在落实碳达峰碳中和目标过程中,需要“稳”字当头,遵循客观发展规律,量力而行,分批次开展碳达峰行动。中国只有积极参与应对气候变化全球治理、加快建设新型能源体系,才能推动绿色低碳经济发展迈出坚实步伐。

(一)从生态文明整体布局高度做战略部署

中国向全世界庄严宣示了“双碳”目标。“双碳”目标既是一项长期且复杂的任务,也是一场经济社会的系统性变革,符合建成中国式现代化的内在要求。中国只有将其纳入生态文明建设整体布局,拿出时间表、路线图和施工图,才能分别在2030年与2060年实现碳达峰碳中和目标。

我国生态文明建设已进入协同推进降碳、减污、扩绿、增长的新阶段。“双碳”目标行动方案不能仅着眼于碳排放维度,需要基于生态安全、能源安全和经济安全等多重目标统筹谋划、整体推进。中国只有实事求是,遵循发展客观规律,明确目标导向,聚焦重点发力,才能在“双碳”目标的引领下探索出一条可持续发展之路。

“双碳”目标的实现需要跳出单一的降碳思维,我国若不审慎考虑经济社会发展对碳减排目标的耐受力,不仅会降低中国在全球气候治理中的地位,还可能会造成经济社会崩溃。只有将碳中和进程纳入生态文明建设的整体布局,使得降碳目标与减污、扩绿、增长等可持续发展目标协同共进,才能有效应对气候变化,实现可持续发展。只有通过这场深刻而广泛的经济社会变革,才能推动生态文明建设实现质的飞跃。

人与自然和谐共生的中国式现代化需要规避高成本、高风险的发展陷阱,打破基于“末端治理”的技术锁定,摆脱对工业文明发展范式的路径依赖。中国的碳中和实践也将为世界提供中国智慧与中国方案,为世界各国家或地区提供共建清洁美丽世界和共同繁荣发展的新选择与新机遇。

(二)构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系

2020年,中国碳达峰碳中和工作开局良好。在社会各界的共同努力下,碳达峰碳中和“1+N”政策体系基本建立,不仅为深入实施碳达峰碳中和战略提供制度保障,也为未来“双碳”工作指明了方向。

推动碳中和进程涉及能源结构变革、生产方式转型、生活观念转变等,我国必须坚持全国统筹、双轮驱动、内外畅通、防范风险、节约优先原则,妥善处理好四对关系,积极稳妥推进碳达峰碳中和工作。

在政策实施方面,要加强政策的适应性管理。碳达峰碳中和政策应从时、度、效三个方面适应经济发展战略环境和战略任务的变化,有序、有效推动政策完善与适配,加强与全球变化科学与发展政策之间的衔接,从理论和实践两方面克服片面、静态地追求碳排放物理量达峰与中和的研究论点和政策主张,避免忽略发展阶段与发展能力的碳达峰碳中和“西化分化陷阱”,以“立治有体,施治有序”的中国特色的现代化治理体系和治理能力应对不同发展阶段的竞争以及不同制度竞争下的减排风险和偶发的超预期风险。

(三)以净零碳社会转型打造竞争新优势

全球经济社会发展正由“高碳能源低碳化模式”向“能源零碳化模式”转变,经济社会运行的零碳化不仅有助于实现碳中和目标,还有助于经济安全、能源安全和生态安全,实现超越净零碳的多维度可持续发展。彭博社发布的数据显示,2021年世界能源转型投资总额为7500亿美元,中国投资额占比达35%,超过同期美国投资额的两倍,居世界首位。在“双碳”目标引导下,中国光伏、风电和新能源汽车等产业保持高估值,品牌影响力和国际竞争力大幅提高。

在全球经济复苏乏力且仍存在诸多不确定性因素和衰退风险的态势下,中国要以主动加快构建新发展格局为战略基点,聚焦传统优势产业、战略性新兴产业和未来产业,协同推进产业链、供应链、价值链、创新链融合发展,固链强链构建新引擎,延链补链开辟新赛道,带动产业结构由相对高碳向相对低碳、相对落后向相对先进、刚性成本约束到多重收益和红利创造的优化升级。

中国要大力加强基础科学研究,在学习能力强的基础上提升原创能力。目前,中国在电动车和可再生能源领域占优势,但原创性的核心技术较少,企业大而不强,存在被脱钩断链的风险。因此,中国需把学习能力转变成原创能力,推动世界各国(地区)共研共创共享绿色低碳科技,加强绿色低碳重大科技攻关和推广应用,加快先进适用技术研发,积极应对新能源产业链供应链单边主义、人为脱钩断链带来的市场分割以及创新资源搁浅等方面的风险与挑战。

五、结语

全球气候治理的根本任务是通过建立公平公正、合作共赢的国际制度,将全球公共利益与国家利益相协调,在可持续发展的框架下,统筹推动经济、社会、能源和环境等领域协同发展,引导各方携手应对气候变化挑战。全球绿色低碳转型与碳中和竞争已是大趋势,有关技术、产业、贸易、金融和标准等方面的国际竞争会更加激烈。应深化政治互信,防范绿色能源合作风险。发达国家与发展中国家之间应摒弃冷战思维与零和博弈观念,加强沟通交流,不断完善绿色能源合作利益分配机制和争端解决机制。应加强绿色能源合作项目的风险评估、跟踪和监测,保障绿色能源合作的稳定性,最大程度降低合作风险。中国只有始终保持应对气候变化和推进碳达峰碳中和的战略定力,在积极稳妥推进“双碳”工作中把握全球绿色低碳转型机遇,才能赢得战略主动性与发展先机,也才能在深度参与全球气候治理中承担起大国责任,展现出大国担当,增强国际竞争新优势,为推动建设清洁美丽新世界作出贡献。

(作者简介:庄贵阳,经济学博士,二级研究员。现为中国社会科学院生态文明研究所副所长、中国社会科学院大学博士生导师;王思博,管理学博士,北京工业大学经济与管理学院助理研究员)

(基金项目:国家社会科学基金重大项目)

来源:《社会科学辑刊》2023年第5期

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