秦天宝 袁野阳光:论环境权保护融入应对气候变化行动的困难与应对

选择字号:   本文共阅读 12976 次 更新时间:2023-11-03 22:54

进入专题: 环境权保护   气候变化  

秦天宝   袁野阳光  

 

气候变化是当前人类所需面对的最严峻的威胁之一。与传统的安全威胁不同:首先,气候变化问题成因复杂,因果关系不明,发展趋势难以预测,使世界各国及其公民对气候变化的成因与影响等问题的认知并不统一。其次,碳排放作为应对气候变化的主流手段,与各国业已定型的经济发展方式、能源结构和居民消费模式深度绑定,使各国采取的应对气候变化措施通常会产生“牵一发而动全身”的效果。最后,尽管从UNFCCC建立到《巴黎协定》的签署,各国为构建应对气候变化国际规则作出了重要努力,但总体而言,统一、有效、可执行的国际气候法还未形成。从前述特征可知,气候变化并不单纯是一个生态环境问题,认识气候变化问题也不局限于自然科学的角度,还包括政治、经济、社会、法律等切入点。近年来,人权也成为了认识和研究气候变化的重要视角,气候变化与人权保护交叉研究的成果亦有利于全面认识气候变化问题,并有助于促进人权保护事业的发展。

当前,气候变化与人权保护的交叉研究有了新的研究背景。一方面,我国是碳排放大国,为完善全球气候治理、构建人类命运共同体、促进绿色低碳转型发展,习近平主席在第76届联合国大会一般性辩论上作出了“2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”的庄严承诺。为保障“双碳”目标顺利落地,我国逐步形成了以《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《意见》)和《2030年前碳达峰行动方案》(以下简称《方案》)为代表的“1+N”政策体系。以“双碳”目标为代表,我国应对气候变化行动已经全面展开,气候治理也迈上了一个新台阶。另一方面,作为新一代人权代表的环境权在理论研究和国际立法方面取得的最新进展不仅丰富了人权理论,还为以人权保护为出发点应对气候变化提供了新的理论支撑。环境权作为指向人对生态环境所享有之利益的人权,其保障与实现有赖于高质量的环境要素,自然也包括稳定的气候;以此观之,环境权保护与应对气候变化之间存在深度关联,应协同并举。但《意见》和《方案》等涉及应对气候变化行动的主要政策文件尚未明确将环境权保护的有关内容。故本文旨在明确环境权保护与应对气候变化协同发展之必要性的基础上,分析影响环境权保护融入应对气候变化的主要障碍,并提出化解之道。

一、环境权保护与应对气候变化协同发展的理论依据

虽然当前暂无法律法规或政策文件将环境权保护与应对气候变化行动统筹起来,但这并不能否认二者协同发展的必要性与正当性。总的来说,基于气候变化会损害其他人权,以此削弱环境权实现的基础;且气候变化本身与环境权的实现息息相关等原因,将环境权保护纳入应对气候变化行动是正当且必要的选择。

(一)气候变化造成的环境问题威胁其他人权的实现

尽管环境权是一种人权已逐步成为国际社会的共识,但这并不意味着环境权应当被绝对化或赋予其至高无上的地位。相反,生存权和发展权是首要的基本人权,环境权的实现一定程度上需要以其他人权的实现为基础,或至少与其他人权的实现息息相关。但就目前的情况而言,气候变化已经在全球范围了造成了严重的环境问题,并被国际社会持续讨论和关注。例如:小岛发展中国家(Small Island Developing States)于2007年11月通过的《关于全球气候变化对人的影响问题马累宣言》明确表示:气候变化对人类的生存权、财产权、食物权、最高标准身心健康权及其他社会和文化权利造成了明确且现实的不良影响。联合国人权理事会也通过了第7/23号、第10/4号决议、第48/13号等决议及A/HRC/10/61号、A/HRC/31/52号等报告,强调气候变化对人权的威胁与损害。具体而言:

首先,气候变化带来的环境问题以“急性”和“慢性”两种形式侵害着每个人享有的生命权。随着全球气温升高,诸如台风、干旱、高温、洪涝之类的气候相关灾害对每个人的生命都构成了显著威胁,以2005年袭击美国的“卡特琳娜”飓风(Hurricane katrina)为例,该场灾难造成了千余人丧生;2022年席卷欧洲的极端高温天气已造成数百人死亡。IPCC相关报告显示,1980年至2000年,每年约有1.2亿人受热带风暴的威胁,并共有约25万人死于热带风暴的侵袭。根据联合国开发计划署(UNDP)于2007年出版的《2007/2008年人类发展报告》,从2000年到2004年,每年有大约2.62亿人遭受气候灾难影响。除以极端天气与气象灾害为具体表征的“急性病”外,气候变化还会影响水资源、土地资源和食物,使人类的生命权罹患各种“慢性病”:既有研究已经证明,全球气温升高与淡水资源减少之间存在正相关关系,气候变暖还将加剧干旱半干旱地区水资源紧缺的情况,并增加旱灾的发生频次;全球变暖造成的海平面上升不仅会使海水倒灌,污染沿海地区淡水资源,还会淹没沿岸土地或岛屿,危机近海和岛屿地区居民生存,使其被迫迁徙等;不仅如此,全球气候变化还会影响热带和温带地区主要粮食作物(如小麦、水稻、玉米等)生产,破坏粮食产量与价格的稳定。总之,在“急性”和“慢性”的双重作用下,人类普遍享有的生命权业已受到气候变化问题的显著威胁。

其次,气候变化的恶劣影响还会危及人的身体健康。二战以后,国际人权立法、自然法理论的复兴与医疗卫生事业的进步为健康权的兴起与发展提供了动因,健康权也逐步得到众多国际公约与国内立法的承认。健康权是一种兼有消极性和积极性的权利,其消极层面的含义也是其最基本的要求便是:公民有权享有身体完整和健康不受侵犯。在环境法领域,国内和国际立法均强调健康权与环境保护之间的关联,例如我国《环境保护法》第1条便将“保障公众健康”规定为该法的立法目的;又如,人权理事会第48/13号决议也强调环境可持续发展有助于今世后代人类享有“最高标准身心健康权”。然而,气候变化作为当今最严重的环境问题之一,对人之健康权的威胁是现实且巨大的。在气候变化的影响下,因高温天气而患脱水、中暑和热衰竭及因近地面臭氧污染而患肺部疾病的概率将增加;此外,气候变化引发的生物多样性丧失也可能增加人类患莱姆病、血吸虫病和汉坦病等传染性疾病的概率。因此,气候变化对人类健康权的威胁也是不容忽视的。

再次,气候变化问题阻碍发展权的充分实现。气候变化对发展权的损害通常是间接的,气候变化不仅会影响水、土地等人类发展所必须的自然资源的质量和数量,削弱发展的能力和基础;更重要的是,当前全球通行的应对气候变化手段会在短期内对发展权构成制约。当前全球能源结构依然以化石能源为主,这就决定了全球经济发展必然带来大量碳排放。在清洁能源尚未取得主导地位的情况下,控制和削减碳排放通常会产生制约某国或某地区经济发展的结果。换句话说,碳排放权对于一国而言通常是发展之所必须,为应对气候变化而采取的限制碳排放手段也会对各国发展构成不良影响,尤其可能危及发展中国家发展权的实现。

最后,气候变化还直接损害了特定人群的社会与文化权利。气候变化引发的生态环境问题可能迫使部分人群放弃其原有的生产方式和生活习惯,这一做法尽管是气候适应的必然要求,但却无可避免地损害了前述人群的社会权利和文化权利。一些受气候变化影响较大的人群已经采取了某些抗争行动,如因纽特人向美洲人权委员会提起的针对美国的气候变化诉讼。在该案中,因纽特原告在诉讼中提出了文化权利、享有和利用传统土地的权利和传统知识的知识产权等多项权利诉求,这使得该案成为第一个将应对气候变化与保护土著人的文化权利等人权结合起来的案件。该案尽管未得到积极回应,但至少向世界各国传递出了少数族裔群体的声音,强调了气候变化对文化和社会权利的危害性。

如前所述,气候变化及其所引发的生态环境问题已经严重危害到各项基本人权的实现。根据《意见》的相关表述,采取应对气候变化举措则是我国为“实现中华民族永续发展”“构建人类命运共同体”所作出的必然选择。“实现中华民族永续发展”和“构建人类命运共同体”两个目标明确揭示了我国对气候变化背景下人权问题的关切,也表明尊重和保障人权是我国应对气候变化行动的出发点和落脚点之一。因此,适当的减排降碳措施对保障生命权、健康权、发展权等基本人权具有显著的促进作用,而这些人权又是环境权实现的基础,或至少有助于环境权保障。以此观之,气候变化因侵害基本人权而不利于环境权的实现,应对气候变化措施通过减排降碳稳定气候环境、保护基本人权,客观上为环境权的实现创设了必要的基础和条件。故总的来说,以生存权、发展权等基本人权为中介,应对气候变化行动与保障环境权之间存在共通性和关联性,二者之间具有协同共进的基础。

(二)应对气候变化行动与环境权保护相辅相成

《国家人权行动计划(2021-2025)》有关环境权利保障的内容表明,公民环境权利保障离不开温室气体减排和气候变化适应能力增强。因此,除通过基本人权建立关联以外,应对气候变化与环境权保障之间也存在直接的联系。从环境权的基本含义(即人有权在无害的或清洁、健康、可持续环境中生活的权利)这一角度而言,采取应对气候变化行动本就是为了应对不断恶化的气候状况,其直接效果是稳定气候,缓解全球变暖,遏制海平面上升趋势,减少各类极端天气的发生频次,尽可能避免不稳定气候给人类人身和财产造成损害。换言之,采取应对气候变化措施有助于气候的稳定,避免有害的“气候”对人民构成威胁和损害。这显然与环境权的基本含义不谋而合。同样,为了实现在清洁、健康、可持续环境中生活的权利,各国不仅应当采取必要措施避免空气、土地、水等环境要素受到污染,还应当以可持续的方式利用自然资源,保护生物多样性。这些举措同样有助于应对气候变化,并与应对气候变化行动中有关发展循环经济、修复生态以提高碳汇增量的要求高度契合。因此,在环境权的基本含义层面,应对气候变化措施与环境权保护之间存在相互补充、相互促进的关系。

自我国社会主义建设进入新时代以来,环境权概念与理论有了重大创新发展。新时代的环境权应属于第四代人权的代表性内容。相较于传统意义上的环境权概念而言,我国新时代环境权概念具有新的理论内涵和价值根基——其并非简单陈述人类被动回应环境问题的过程,而是在人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为我国社会主要矛盾的背景下,对我国生态环境保护工作由被动变为主动,由避免环境恶化到不断提升环境质量,以期满足人民群众日益增长的优美生态环境需要这一新规律的总结;是习近平法治思想的生态文明法治理论和人民美好生活这一新时代法治的价值根基在环境法治中的创新体现。简言之,我国新时代环境权概念是对传统环境权的继承与超越,其并不止步于追求无害于人类的生态环境,而是进一步承认了公民应享有在优美生态环境中生活的权利,是一种新的权利类型。

当前我国应对气候变化行动与我国新时代环境权概念同诞生于社会主义建设的新时代,其立场、目标与主要内容都有许多契合之处。根据《意见》有关内容,要使应对气候变化措施发挥实际效果就要依靠发展绿色循环经济和大力建设生态文明、提升森林覆盖率两个举措。绿色循环经济体系的建立离不开绿色生产和消费理念的贯彻,离不开产业结构的绿色低碳调整,离不开低碳高效能源体系的建立;包括森林覆盖率提高在内的生态文明建设离不开对各类环境污染问题的预防与治理,离不开对现有森林生态系统的保护与恢复,离不开对优美生态环境需要的满足和对人与自然和谐共生理念的追求。与此相同的是,新时代环境权不仅包含“新”的理论内涵和价值基础,还展现了新时代我国绿色发展“新”理念,与绿色低碳的发展模式相互证立、相互支持,要求我国在新时代应不断改善环境质量、提升生态系统的质量和稳定性,并全面提高资源利用效率。前述有关我国碳达峰、碳中和主要行动方案与新时代环境权主要特征之间的契合性表明,应对气候变化措施的实施过程实际上也是新时代环境权的实现过程。

从保障新时代环境权实现的视角来看,新时代环境权所满足的是人民对优美生态环境的需要,即从生态环境的角度服务于人民的美好生活需要。与基本的生态环境需要相比,人民的优美生态环境需要是一种更高级的、超越基本生理需要的精神满足。为此,国家应当保证人民能够享有高质量环境要素,如清洁的水、清新的空气、舒适的气温和充足的日照等,以期在生态环境中获得美的体验与愉悦的享受。然而,在气候变化的威胁下,人类可能连基本的安全需要都无法得到保证,更遑论更高级的精神需要。况且,在面对高温、风暴、严寒等极端天气时,绝大多数人都只会产生严重的不适感,几乎不可能获得任何愉悦感受。因此,要保障人民所享有的新时代环境权得到充分实现,国家就必须要采取有效措施应对气候变化。

综上所述,无论是应对气候变化以保护其他基本人权,进而夯实环境权的实现基础;还是直接明确应对气候变化与环境权保障之间的关联性,都有力证明了应对气候变化行动和作为我国人权事业重要组成部分的环境权保障之间具有相互依赖、相互促进的关系。因此,统筹应对气候变化与环境权保障,使二者融合发展、协同并举是具有充分理论依据的举措。

二、应对气候变化行动中的环境权保障与困难

尽管在应然层面,应对气候变化与环境权保障二者关系密切,具有统筹推进和协同发展的潜力与正当性。但若回到规范与现实,面对五花八门的权利主张,我们首先应当明确应对气候变化过程中应当保护的环境权类型,再直面权利保护过程中可能面临的各种困难。

(一)应对气候变化行动中应受保护的环境权类型

环境权是一个内涵模糊的概念,似乎只要是与某种环境问题或环境要素相关的利益要求都可能被冠名为某种环境权利。当前,理论界和实务中都出现了许多新兴的、与环境相关的权利诉求,如清洁空气权、清洁水权、宁静权、景观权等具体权利类型。气候变化作为一项显著环境问题,其与人权保护的复合作用又催生出更多权利形态,或将一些既有权利与环境权关联起来,前者如新近产生的气候稳定权、气候资源所有权,后者如气候变化影响下的食物权、文化权等。这些提出新兴环境权利诉求或通过气候变化将其他权利与环境权相关联的做法尽管客观上反映出气候变化问题极广的影响范围和人类迫切希望扭转气候变化趋势的焦虑心态,但却也模糊了环境权外延的界限;加之前述各种具体权利很多都还停留在自然权利形态,其自身内涵外延并不固定,也尚未得到法律的明确承认,或虽然得到了法律规范的记载,但并不存在与之配套的保障权利实现的一系列法律制度,无法最终落实为一项现实权利。因此,这种无限扩展环境权外延的做法难以明确所需保护的环境权利的具体类型、对象及保护方式,不利于环境权自身固定化、稳定化,以期成为一项确定的法律权利。这一问题进一步导致了国家很难清楚地确定哪些环境要素应当被纳入应对气候变化的行动的保护范围(以提升该环境要素的质量),更遑论更深层次的协同保护手段、力度、目标等。故即使是在应对气候变化与环境权保护之间存在紧密理论联系的背景下,环境权的模糊性仍可能在现实层面阻碍其与应对气候变化措施进一步融合。因此,要让环境权保护有效融入国家应对气候变化相关行动,就应当明确应对气候变化背景下到底有哪些与环境有关的权利需要得到保护。

前文提到的、各国理论与实务界都不断出现各种与气候变化有关的权利诉求虽然种类繁多,且都与气候变化有关,但仍可以分门别类,划分为三种类型的权利。第一类权利所针对的问题尽管是气候变化导致的,的确与环境问题有关,但其本质并非环境权,如环境健康权、气候资源所有权以及气候问题影响下的食物权、文化权等。从权利载体的角度来看,前述权利即使被冠以“环境”或“气候”之名,但并未改变其载体的性质:环境健康权的载体仍是人对健康身体所享有的利益,气候资源所有权的载体仍是所有权人占有、使用、收益、处分所谓“气候资源”的行为。事实上,气候变化是前述权利所面临危机的诱因,其作用与其他生态环境问题、甚至与私人侵权行为一样,仅仅是导致了权利受损害这一事实的出现,并未改变权利本身的性质与类型。在多数情况下,运用既有的法律制度就可以实现前述权利的救济,而不需要借保障环境权之名创设新的法律制度。

以气候稳定权为代表的权利是人对稳定大气环境所享有的利益,对应着第二类权利诉求。有关该权利与环境权的关系可有如下认识:首先,“气候”是环境要素的一种,属于“环境”的下位概念,故建立于气候之上的权利应当被认定为是环境权的一种具体形式。其次,气候问题主要表现为大气温度不正常上升与频发的极端天气,正是气候的这种“不稳定”表现构成了对公民人身和财产的威胁。故与之相对应,“稳定”的气候环境将减小极端天气发生频率,降低其对公民权益的威胁。从这一角度来看,气候稳定权的基本内涵与环境权之“无害”要求高度契合,前者可被视为后者的一种具体表现形式。最后,更加稳定的气候不仅几乎不会威胁人类的生存和发展,还能为人类提供更适宜的生存与发展环境,这显然与新时代环境权对优美生态环境追求是一致的。因此,气候稳定权应当是环境权的一种具体类型,也是环境权在应对气候变化背景下的主要呈现形式。

气候稳定权常出现在国外气候变化损害赔偿中,原告通常主张被告的行为破坏了气候稳定,给其造成了生理、心理、财产等多方面损害。从中可以看出,原告的提出气候稳定权的目的应在于使其合法权益免受气候问题的侵害,与传统意义上的环境权对无害环境的追求相契合。因此,与气候稳定权类似的、以合法权益免受气候问题侵害为基本诉求的权利都可以视作传统环境权概念在应对气候变化问题上的体现,可归纳为一类权利,并以保障传统环境权的法律手段加以应对和保护。

第三类权利则与新时代环境权概念直接相关,主要表达权利人对舒适宜居气候的需要。新时代环境权与传统环境权的根本区别在于,新时代环境权以人民美好生活需要为根本价值取向,以人民优美生态环境需要为直接需求。权利人不再满足于生活在无害的环境中,而是主张享有富有美感的高质量环境,追求人与自然和谐共生的状态。如果说气候稳定权是传统环境权在应对气候变化问题上的映射,那么在气候领域,新时代环境权就应当体现为宜居气候权、舒适气候权等概念,追求风、降水、日照、气温等气候要素的适当组合,以满足人民高质量生活的需要。

经过前述类型化处理,与气候问题相关的各项权利主张将会有明确的种属区分。届时,国家应对气候变化行动的决策与执行机构仅需要判定哪些类型的权利诉求应当被纳入应对气候变化的行动范围即可。具体来说,第一类权利主张并非有关环境权的主张,且通过环境权实现,这类权利诉求通常也能得到满足,故应对气候变化行动无需对此给予特别关切。第二类和第三类权利主张分别对应环境权保护的两个层面,是环境权诉求在气候变化领域的具体体现,应当得到国家应对气候变化行动的重点关注。

(二)应对气候变化背景下环境权保护可能面临的困难

在应对气候变化行动中保护环境权可能面临一些困难,这些困难既是由环境权本身的一些特殊属性导致的,也是由环境权与其他人权之间的相互制约关系所引发的。

1.传统权利保护方式难以满足应对气候变化背景下环境权保护需要

环境权作为一项“权利”,按照传统法律理论,其实现与否遵循着结果主义的判断逻辑,即权利是否受到损害或妨碍。当权利受损时,主流的救济手段是赋予公民具有请求权能的主观权利,允许其在权利受到侵害时向司法机关提起诉讼。根据各国司法实践的经验,当气候变化问题损害或威胁公民所享有的环境权或其他权利时,公民依然倾向于采取提起诉讼的方式来寻求救济。这类气候变化诉讼通常具有两种类型,一是以单纯保护个人主观权利为目的诉讼,二是以主观权利起诉,但以维护客观法秩序为主要目的的诉讼。

第一类诉讼的原告通常会主张被告的行为不利于应对气候变化,并对其造成了环境权、其他基本人权或财产权的损害,进而提出损害赔偿请求或其他行为给付义务。总的来说,这类诉讼兼有私益诉讼和公益诉讼两种形式,总体上遵循私法逻辑,试图通过侵权法的框架解决气候损害问题。其代表性案例如荷兰地球之友组织诉荷兰皇家壳牌案、康涅狄格州诉美国电力公司案、我国自然之友组织提起的甘肃“弃风弃光”案等。

尽管通过私法路径、援引侵权法相关理论和条款来保护环境权可以直接沿用现有司法制度,理论上可以较低的成本获得较高的收益,但这种路径的缺陷也是十分明显的。虽然通过调整侵权法理论,气候变化侵权责任成立所面临的受害人和加害人难以确定、加害人注意义务难以判断和因果关系难以证明等问题都有在理论层面得到解决的可能,但其仍面临现实的政治经济要素的阻碍。即便是在《巴厘岛行动计划》、《坎昆协定》等一系列UNFCCC缔约方大会决议的推动下,《巴黎协定》终于对“气候损失”和“气候损害”的概念作出规范性解释,但却不能被作为“任何责任或赔偿的基础”。这一矛盾表述直接反映出应对气候变化国际合作机制的乏力与无奈:一方面,支持赔偿气候损害的国家大多是欠发达岛屿国家,其孱弱的国力决定了它们很难在国际谈判中取得足以推广其主张的地位。另一方面,持反对意见的发达国家注定也不会支持其国内气候变化损害赔偿诉讼的发展。

第二类诉讼以影响本国应对气候变化政策与行动为主要目标,如德国“《气候保护法》违宪案”。这类案件的政治色彩十分浓厚,且长期遭受破坏宪法秩序的批评。就世界多国通行的宪法秩序与权力架构而言,与应对气候变化有关的问题大多属于政治问题的范畴,是否决定应对气候变化,应当以民意为基础,由立法机关作出决定;如何应对气候变化、采取怎样的应对手段、遵循怎样的时间表与步骤,则应当由行政机关具体制定,并接受立法机关的审查。在这样的权力分配格局之下,一国司法机关若不能把握应对气候变化政策审查的边界,便可能逾越自身权限,侵入立法或行政机关的职权范围。某些气候变化判决看似只是司法机关依职权作出司法裁判,但本质上是替立法或行政机关作了决定。这不仅在形式上违背了宪法秩序,更有以精英主义的决策模式代替代议制民主之嫌。除此之外,与应对气候变化相关的环境权一旦被确立为宪法基本权利,公民依据环境权所享有的诉求除具备传统的防御性面向以外,理论上还具有请求国家给付有助于权利实现之必要条件的含义。但由于基本权利的给付请求权能在多大程度上得到落实更多地取决于国家现实的财政能力和客观宪法秩序。当财政能力无法支持各项给付请求时,宪法的权威性就会受到严重打击。因此,即便是基本权利理论发源国的德国,也采取了一种相当谨慎的态度对待给付请求权。基于此,我国亦应当结合宪法所构建的国家权力秩序,审慎对待这类以影响客观法秩序为目的的气候变化诉讼。

无论是哪类诉讼,通过气候司法保护环境权都还将面临因环境权自身的模糊性而带来的困难。这种模糊性来自于环境权概念与实现标准。首先,无论是传统意义上的环境权还是新时代环境权,尽管我们可以给出足以概括环境权内涵的定义,但仍不能弥补环境权概念的模糊性。因为首先,环境权作为一项权利,其载体为“人对环境所享有的利益”,但“环境”本身是一个不确定的概念。尽管我们可以列举出诸如空气、水、土壤、日照、生物等各项环境要素来理解“环境”这一概念,但这种列举式的定义本就难以穷尽所有环境要素,无法明确“环境”这一概念的边界。更何况,构成“环境”的各要素之间并非简单的相加与组合关系,而是彼此之间存在着复杂的能量传导机制。人类现有的认知能力尚不能全面、清楚地认识并解释这种无形的联系,也就无法在法律规范中准确描述并加以保护。前述事实证明,“环境”概念的开放性导致了环境利益具有不确定性,以后者为载体的环境权在内涵上便不可避免地具有模糊性。在此基础上,气候司法便很难准确判定到底有多少环境要素受到了气候问题的影响,进而也就很难在裁判中实现对环境权的全面保护。

其次,尽管现有定义为环境权的实现提供了“无害”和“优美”两个层面的标准,但这两个标准本身也具有极大的模糊性。就“无害”而言,其既可以指纯粹生理意义上的无害,即人的各项生理机能正常运转、人的生命权不受威胁等,也可以指精神上的无害,即保持人的心理健康,免受抑郁症等精神疾病的困扰。但就现实情况而言,由于心理健康问题及具体损害难以认定,同时精神损害的结果与事实之间的因果关系也非常模糊。因此,在个案层面,哪些心理损害事实是由环境问题导致的,进而应当纳入环境权保护范围,是一个存在巨大争议的问题。就算是较为明确的生理健康问题也可能存在分歧,例如:由于个人体质存在差异,判断是否“无害”的标准应以社会中绝大多数人的身体状况为依据,还是以体质最弱的人群为参照,亦或是对特定污染物最为敏感的人群?对于新时代环境权概念而言,其追求的“优美生态环境”标准本质是一种能带来愉悦感与美感的主观精神享受,其中的主观色彩更为浓厚,客观统一的标准或规范更加难以建立。总的来说,环境权的模糊性还体现在当前立法技术很难为环境权的实现划定一个客观的判断标准,进而也就很难准确回答“应当将气候环境恢复至何种水平”这一问题。换言之,环境权在概念和实现标准方面的模糊性使司法机关很难在应对气候变化背景下就环境权保护问题作出统一、连续的裁判,从而制约通过气候司法保护环境权的实际效果。

综上所述,在气候变化的影响下,传统的权利保护方式并非实现环境权的最佳手段,因此,在应对气候变化过程中实现环境权保障亦不应完全依赖“以环境权为请求权基础”或“支持气候变化受害者提起诉讼”等传统司法诉讼的方式,而是应结合二者的特点作适当创新。

2.应对气候变化行动与其他人权保障之间的潜在冲突

将应对气候变化与环境权保障统筹起来,不应当仅考虑应对气候变化行动与环境权之间的契合性与同向性,还应当高度关注二者与其他人权之间的关系。环境权与其他类型的人权一同构成了“人权”这个集合,环境权的充分实现并不意味着人权的充分实现。事实上,由于人权保障需要国家投入必要的立法、行政和司法资源,给予财政、人力与制度的支持,然而一定时期内国家能够投入并用于人权保障的资源总量是有限的。因此人权的理想实现状态应是作为元素的各项具体人权以一种最佳化配比的形式组合起来,彼此之间相互促进又相互制约。存在制约关系意味着,不同类型的人权之间尽管根本目的是一致的,但在短期内依然可能出现明显的分歧和资源的争夺。

气候变化问题尽管属于环境问题的一种,应对气候变化行动亦主要对环境权保护产生影响,但气候变化也会损害生命、健康、财产、发展、文化等人权,故在统筹协同应对气候变化与环境权的同时,国家还应当充分考虑到相关措施与其他人权之间的关系。然而事实却是,应对气候变化的措施与部分人权之间不可避免地存在价值分歧。例如,为替代化石能源,提升较为清洁的生物燃料在能源结构中的比重,一些国家开始大面积推广便于提取生物燃料的经济作物。这种做法不仅会引发经济作物与粮食作物之间的用地竞争,还可能进一步加剧粮食减产、提升粮食价格,从而损害公民所享有的食物权。又如,有效的碳中和需要满足提升森林覆盖率的要求,以增加生态系统固碳能力,这意味着国家以更强力的手段保护和养护森林资源,也预示部分依靠森林生态系统生活的人不得不改变原有生活方式以满足新的监管要求。事实上,在全球范围内,不少土著群体为满足本国气候适应的要求被迫放弃了传统生存手段。总的来说,即使是应对气候变化的措施,也可能对特定人群固有的文化或以传统方式生活的权利构成损害,这也是为何人权理事会曾呼吁各国即使是实施气候减缓措施,也要保证土著人等受影响弱势群体的事前知情与同意的权利的原因。最后,应对气候变化措施通常要求改变现有能源结构,推广清洁能源。随着绿色能源监管措施的出台,在短期内,部分企业可能面临生产成本增加的问题;国家碳达峰碳中和目标下碳排放总量控制政策也可能在特定时期内限制某一地区的经济增长,或要求部分产业强制退出。这种应对气候变化与经济利益对立的现象可能会在短期内影响发展权的实现。

“应对气候变化行动的实施本质上有助于环境权的保护,但环境权的实现程度也会受到其他人权的影响与制约。在前述价值分歧的影响下,倘若我国忽视其他人权的实现要求,推行较为极端的应对气候变化举措,不仅不利于人权事业的整体发展,最终也会削弱环境权的实现基础。但反过来讲,其他人权的价值诉求客观上也为应对气候变化行动与环境权保障协同发展增加了一些限制。因此,要进一步推进二者的融合,就必须要正确认识应对气候变化、环境权保护和人权事业发展三者间的关系,尽可能规避浅层分歧,找寻共同的价值基础。

三、应对气候变化行动与环境权保护协同发展的主要路径

传统权利保护方式难以满足气候变化影响下环境权保护需要及应对气候变化与其他人权实现存在竞争与分歧等问题都是追求应对气候变化行动和保障环境权融合协同道路上不得不克服的现实阻碍。为顺利推进二者融合,国家在开展应对气候变化行动时应当有针对性地采取措施,包括、以国家履行应对气候变化义务的方式保障环境权、在应对气候变化与环境权保护协同发展过程中发挥适度能动司法作用,以整体系统观为指导对应对气候变化、保护环境权和发展人权事业进行综合考虑。

(一)采用以国家义务为主体的环境权保护进路

前文已述,面对气候问题影响下的环境权保障需求,传统法律手段很难起到预期的效果,甚至面临重重阻碍。但除了赋予公民主观权利的路径以外,环境权保障还可采用规定客观的国家环境保护义务路径。与主观权利路径相比,要求国家承担环境保护义务的手段并不单纯追求某种结果的实现,而更加强调对行为的规制。换句话说,只要义务主体采取了适当行为履行其法定义务,即使没有立刻实现义务对应的目标,也可以免于承担部分或全部法律责任。因此,相对于主观权利路径而言,客观义务路径允许义务主体在满足合目的性和正当程序要求的情况下自由选择义务实现手段、方式与步骤,具有更强的灵活性,不仅能适应诸如新兴权利的保障需求,还可避免大规模违法违宪现象发生,有助于维护宪法和法律的权威。

虽然气候变化确实对公民环境权构成侵害,但应对气候变化是一个长期的过程,不可能在短期内取得成效。为避免产生权利一直被侵害却无法得到救济的尴尬局面,在应对气候变化过程中,法律应以规定国家负有应对气候变化义务为环境权保障的主要手段,允许有关部门结合产业结构、财政能力等因素有计划地推进应对气候变化工作进程。具体到应对气候变化与环境权保护融合方面,针对不同类型的环境权主张,决策与执行机构应在应对气候变化措施中增设并执行与各类型环境权相匹配的应对气候变化义务。具体而言:由于前述第一类权利主张并非严格意义上的环境权,其产生几乎都由环境问题引发,只要消除气候对人权的危害性,相关问题就会迎刃而解。而这恰好与第二类权利的基本诉求是一致的。因此,应对气候变化措施仅需增加针对第二类权利的国家义务,就可满足保护前两类权利的任务目标。第二类权利强调气候稳定的重要性,旨在要求个人人身和财产安全免受气候变化的威胁或侵害。对此,应对气候变化措施应包含削减温室气体排放、改变能源结构、提升循环经济发展程度、增强森林固碳能力、开展必要国际合作等内容,并根据国际控温要求设定合理的节能减排目标,以求逐步遏制全球变暖趋势,减少极端天气发生频次,尽可能避免不稳定气候问题危害公民人身财产安全的内容。

前述内容大多已为当前应对气候变化措施所包含,但由于第三类权利诉求的存在,相关措施还需要进一步完善。第三类权利的核心诉求的直接来源是人民的优美生态环境需要,具体表现为对高质量的、宜居且舒适气候的需求。为保障第三类权利能够顺利实现,应对气候变化相关措施应当在促进气候稳定的基础上,以人民优美生态环境及美好生活需要为指引,增加进一步降低温室气体排放总量、不断扩大清洁能源覆盖范围、持续增强经济社会可持续发展能力、尽可能提升森林覆盖面积等内容,以期持续改善气候质量,促进气候稳定,使气候环境变得越来越舒适、越来越宜居。

综上所述,客观国家义务路径为环境权保障融入应对气候变化行动提供了更灵活、操作性更强的路径,既能规避传统主观权利路径可能面临的重重阻碍,也能满足气候变化影响下不同类型环境权主张的保护需要。应对气候变化行动应当有针对性地体现国家应对气候变化的相关义务及具体履行方式,以实现应对气候变化与环境权保障协同并举。

(二)以能动司法保障应对气候变化与环境权保护之协同共进

虽然前文就气候变化问题影响下环境权保护路径进行了讨论,并得出了传统权利保护方式并非促进应对气候变化行动与环境权保障相融合的最佳途径和环境权的实现应遵循以客观国家义务为主要进路的结论,但这并未否认司法在保障环境权和应对气候变化行动之中的作用。事实上,在适度能动司法的指引与转向之下,我国司法机关亦有潜力同时起到助力应对气候变化和保障环境权的作用,而不重蹈传统权利保护方式在应对气候变化问题时的覆辙。具体来讲:

从保障人权的角度来看,“无救济即无权利”,向司法机关提起诉讼是保障和救济人权必不可少的手段。中国共产党历来重视保障公民的基本人权,并为世界人权事业的发展作贡献,在其领导下,我国已建立起较为完备的人权保障体系,而司法救济是其中极其重要且不可或缺的一环,其作用不仅体现在司法诉讼为人权保障和救济提供了基本途径,还体现在司法过程本身的公正性亦关系到人权实现的完整性。对此,习近平总书记曾多次指出,要“完善人权司法保障制度”、要“加强人权司法保障”。在不懈努力之下,我国在人权司法方面业已取得将尊重和保障人权的观念注入司法价值观、基本形成以人权保障为核心价值的诉讼制度、建立起常态化预防和纠正冤假错案机制等显著成就。我国对人权司法的重视程度已经足以说明司法对于保障和救济人权的重要作用,而与此同时,国际人权条约的有关条款更加强化了上述结论:例如,《世界人权宣言》第8条规定任何人在其基本权利受到侵害时都有权寻求合格国家法庭的救济;又如,《公民权利和政治权利国际公约》第2条第3款第1项要求缔约国为任何权利受侵害的公民提供救济,同时在第2项中强调了司法救济的必要性。综上所述,司法在人权保障体系中的地位是毋庸置疑的,其仍可在环境权等新一代人权的实现过程中发挥必要且有力的保障作用。

从应对气候变化的视角来看,我国生态环境法治建设的理论与实践经验证明,以环境公益诉讼为核心的环境司法具有预防和救济生态环境损害、惩治环境违法行为的功能。多年的审判工作实践表明,我国法院有能力充分运用审判职能服务于党和国家关于打好污染防治攻坚战等工作布局、丰富完善生态环境审判规则、构建专门化环境资源审判体系、提升生态环境司法服务水平及扩大环境司法国际影响,从司法层面极大推动了生态文明建设进程。气候变化问题尽管具有特殊性,但其归根结底仍是一种生态环境问题,仍可被纳入环境司法的“射程”之内。在当前国家努力实现碳达峰碳中和目标的导向之下,专门的气候司法不仅有助于解决因碳排放权交易、碳汇交易、能源替代等新问题而引发的纠纷,还能够在目前全国统一应对气候变化立法尚未出台、具体的碳达峰碳中和方案尚未成型的情况下,通过个案裁判探索气候适应和气候减缓实现路径,为后续制定“应对气候变化法”等法律积累实践经验,并为政府、企业和个人提供具有参照性甚至约束力的行为规范。

前述论证表明,对于人权(环境权)保障和应对气候变化而言,司法都是必不可少的,而在二者交叉的领域之中,基于人权的气候诉讼依然具备促进二者同步发展的可能性和必要性。境外气候司法经验表明,仍有部分法院在气候变化诉讼中作出了对原告有利的判决,并推动了气候变化诉讼的发展,其典型如“Urgenda基金会诉荷兰案”“Leghari诉巴基斯坦案”及“Klimatická ?aloba ?R诉捷克案”等。且以环境权或其他人权为基础的气候变化诉讼的确具有提升气候变化和人权保障问题的关注度、促进各国气候政策更新和提升应对气候变化与人权保障方面公众参与程度的作用。

当然,我们仍不可忽视国外气候变化诉讼实践表露出的各种问题。面对气候变化公法诉讼面临的各种质疑和气候变化私法诉讼的坎坷道路,我国应采取能动司法的模式来满足气候变化诉讼发展的现实需求。具体而言,首先,我国司法机关在审理涉及气候变化的案件时,应当充分发挥主观能动性,以应对气候变化为价值核心和目标指引,在个案中积极探索有助于实现减排降碳目标的、具有可操作性的规则,为各主体提供初步的规范指引。为保证司法不会“过度能动”,最高人民法院应积极关注各地司法机关探索气候变化诉讼的过程与结果,适时通过发布指导性案例和制定司法解释的方式为各地司法机关提供可遵照适用的裁判指引,即采取自下而上和自上而下相结合的方式,逐步填补应对气候变化领域的规范空白,有效发挥司法在应对气候变化中的作用。其次,司法机关还应主动探索协同治理气候变化与大气污染、生物多样性减退等问题的方式,在个案中贯彻促进碳达峰碳中和与保护生态环境相结合的理念,进一步提升应对气候变化与环境权的融合程度。最后,在面对诸人权与应对气候变化行动在价值理念上的冲突时,由于涉及价值选择问题,司法应当转变职能履行方式,缓解传统诉讼的对抗性,为争端各方搭建协商和对话平台,引导各方认同应对气候变化目标与环境权保障所具有的价值理念,并支持和促进各方就价值选择、利益补偿等问题达成一致。

(三)以整体系统观为指导统筹应对气候变化行动与人权事业整体发展

前文指出,应对气候变化行动尽管有助于环境权的实现,但却可能与其他人权产生冲突,进而不利于人权的整体实现。为此,在将应当气候变化行动推进与环境权保障统筹起来时,决策与执行机构不能将环境权保障与其他人权的实现割裂开,而是应充分关注各项人权之间的内在联系,以整体观念对待人权事业的发展。此处所提及的,正是整体系统观的核心要义。

整体系统观是习近平法治思想关于生态文明建设法治保障重要论述的部分内容,它强调整体性与系统性,要求我们在处理问题时应从宏观视角全面认识主次矛盾及矛盾的主次方面,并尊重事物自身的客观规律与运行方式,把握其内部各要素之间的内在联系。在环境保护领域,整体系统观体现为“山水林田湖草是一个生命共同体”,应摒弃还原论的观念和碎片化的模式,从整体入手开展全域生态环境治理;在社会主义现代化领域,整体系统观则体现为统筹推进物质文明建设与生态文明建设,既要坚持经济社会发展,为生态环境保护典型雄厚的物质基础,又要将环境保护理念融入经济社会发展,坚持在发展中保护,在保护中发展。而在应对气候变化领域,整体系统观依然具有不可替代的理论价值。气候变化问题具有复杂的形成原因,并在政治、经济、社会等要素的裹挟下逐步形成了多元利益交织的局面。在此背景下,任何试图从局部入手解决气候变化问题的尝试都将因无法认识该问题全貌、难以厘清错综复杂的利益格局而以失败告终。换言之,气候变化问题应当在整体系统观的指导下才能得到有效应对,具体包括不同法律规范之间的衔接、不同法律执行机制的协同、不同国家权力相互配合、不同社会主体之间的有效互动等。

为化解应对气候变化与其他人权之间的分歧,尽最大可能实现“求同存异”,兼顾应对气候变化目标的实现、环境权的保障及人权事业的整体发展,在应对气候变化行动与环境权保障协同发展时,有关部门应当以整体系统观为理论指引,正确认识人权的整体性价值及不同种类人权之间的固有分歧,在推广清洁能源的同时,应建立必要的基础设施、提供适当补贴,为能源消费者创造便于获取和使用清洁能源的条件,保障能源结构平稳调整;在削减碳排放总量时,应充分考虑地区自然环境条件及社会经济发展状况,充分保障公民的发展权;在保育森林资源,提升森林覆盖率,优化监管措施时,应考虑并保证原住居民的程序性权利,对其造成的损失应及时给予补偿。总而言之,依据整体系统观的理论要求,应对气候变化行动与环境权协同发展并非仅将环境权纳入应对气候变化的行动范围,也不单单只为环境权实现创设直接有力条件,而是应当将人权作为一个整体纳入认识和考量的范围,在应对气候变化、保障环境权的同时,不对其他人权的实现造成实质性阻碍或不利影响。

四、结语

气候变化是当前全球面临的最为严峻的环境问题,对包括环境权在内的人权事业发展构成了现实阻碍。为应对气候变化带来的巨大威胁、在新时代贯彻绿色发展新理念,我国应坚定不移地以推进“双碳”目标为目标指引,全面开展应对气候变化的国家行动。同时,为满足新时代人民美好生活需要,我国还应当为人民提供优美生态环境,保障其环境权。应对气候变化与环境权之间具有紧密的关联和大量共通之处,具有协同发展的理论基础。但就目前环境权的理论研究和实践发展状况以及应对气候变化的具体规划而言,要做到二者相融,还需要克服传统权利保护手段对于气候变化背景下环境权保障的乏力及应对气候变化行动与其他人权之间固有的价值分歧带来的困难。经研究,虽然环境权内涵外延不清晰的问题暂时无法得到根本性解决,但我们至少可以对各式各样的环境权主张进行类型化处理,以便在应对气候变化行动中针对不同类型的权利诉求选择不同的应对方略。另外,相对于赋予个人具有请求权能的主观权利来保护人权的传统路径,规定国家负有人权保障义务的路径更适合应对气候变化背景下环境权保障的需求。此外,通过适度能动司法,我国法院依然可以通过审理气候变化诉讼案件助力应对气候变化与环境权深度融合、共同发展。最后,整体系统观为协调应对气候变化与其他人权之间的竞争与冲突、确保应对气候变化行动与环境权协同发展的同时不会损害其他人权提供了理论指引,有助于应对气候变化、保障环境权和发展人权事业三位一体、协同并进。

 

秦天宝,武汉大学环境法研究所教授,所长。袁野阳光,武汉大学环境法研究所硕士研究生。

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文章来源:本文转自《人权》2023年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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