赵俊臣:国际援华小额信贷的试验及去向?

选择字号:   本文共阅读 1807 次 更新时间:2008-09-16 18:47:51

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赵俊臣 (进入专栏)  

  

  改革开放以来,在中央真诚邀请国际组织帮助中国扶贫的大背景下,自福特基金会1990年援助云南省的扶贫项目始,世界银行、联合国各组织、发达国家政府、大的慈善组织等国际援华农村发展项目陆续进行,其中小额信贷扶贫到户尤为活跃,规模较大的组织至今仍有300多个。如果用扶贫到户、扶持弱势群体、可持续性等指标考量,做得比较好的大约有100多家。

  但是,由于国际援华小额信贷大都是以项目的名义出现并存在的,机构及其工作人员都是临时性的,再加上国际项目的复杂性,中国金融主管部门至今都没有正式承认过其“合法性”,更没有向其发放“许可证”而纳入管理的范畴。于是,有的国际援华小额信贷项目也就随着项目结束而结束了,而更多的项目及项目工作人员则希望纳入被管理,以实现可持续性发展。

  

  一、国际援华小额信贷的状况

  

  1980年代末尤其1990年代初,联合国开发计划署(UNDP)、联合国农业发展基金会、联合国人口基金会(UNICEF)、联合国粮食计划署、联合国儿童基金会等国际组织,通过贷款和无偿援助,采取直接投资和间接投资等形式,在中国中西部地区组织了若干个小额信贷扶贫的试点。随之,澳大利亚、加拿大、欧共体、福特基金会、国际小母牛组织、国际渐进组织、世界银行、世界宣明会、香港乐施会等国家政府、多国组织、国际非政府组织等也在一些中西部贫困地区进行了小额信贷扶贫的试验。

  国际援华小额信贷,大约分为以下几种类型:

  第一类,国际组织出资、国际组织派出主管官员、国际组织运作、吸收中国官员与专家参与、中国贫困地区老百姓受益的小额信贷。

  联合国开发计划署(UNDP)援助中国的小额信贷项目,是由国家商务部中国国际交流中心具体负责实施。在试点的48个县中,小额信贷本金达到60,000万人民币,贷款农户累计接近10万。该项目借鉴中国社科院试点的经验,选择了四川仪陇和云南金平、麻栗坡等最偏远贫困的地区进行试点,促使云南、四川等省政府首先在省内积极推广并取得成功,最后被中央扶贫机构接受并在全国推广。项目试点县组织结构则是在各地不同的政府部门成立专门的项目办公室来管理和实施,后来都成为各省的小额信贷示范点。特别是四川仪陇县的小额信贷管理,得到国内和国际专家的高度评价,是国内最好的小额信贷示范点之一,很多省份派人参观取经,一些国际组织主动与仪陇洽谈合作。菲律宾、伊朗等发展中国家的扶贫机构也派人到交流中心访问交流。项目的大部分都成立了在当地注册的乡村发展协会或类似的社团组织,并招聘了一批在基层从事项目工作和信贷管理的专职工作人员,被称之为“中国社区工作队”队员。该项目被公认为国内管理最完善、效果最好的外援项目之一,并成为在国际“小额信贷高峰会议”组织中注册的最大的中国项目,排在全球前30位之列,在亚洲排名第18位。

  再如,联合国儿童基金会(UNICEF)出资,中国地方政府具体组织的“贫困地区儿童规划与发展项目”(简称LPAC项目)。到2005年,联合国儿童基金会已为该项目提供了800万美元的无偿援助,同期云南省项目区共得到400余万元人民币的援助。LPAC项目于2001年启动,在我国11个省、市、自治区的34个县开展,云南省的腾冲、漾濞、泸水3个县参与了该项目的实施,项目活动期限为五年。项目以推动贫困地区社会经济发展为目标,以小额信贷为切入点,以开发培训和创收活动为载体,以贫困地区妇女为服务对象,开展的各类项目活动把贫困妇女组织起来,对她们进行创收技能和健康知识的培训,并向她们传授其所应有的权利方面的知识(例如,女童有受教育的权利、妇女有参与家庭、社会决策的权利等)。截止2004年12月,分别在的漾濞、腾冲、泸水三县10个乡35村,共投入资金约600多万元。其中,小额信贷资金390万元(儿基会270万元,政府配套120万元)。累计贷款5731笔,累计滚动贷款总额4200余万元,贷款利率为9.6%年;培训费、固定资产约330万元(汽车、电脑、打印、复印、传真设备、电视机和DVD等)。此外,项目县还得到了儿童基金会的女童助学、校舍修建及卫生厕所的修建资金,以及一些社会慈善机构的援助。例如,泸水县曾得到儿童基金会、澳大利亚玛丽斯特慈善会、台湾慈济会援助102余万元;漾濞县曾得到儿童基金会、儿童基金会香港委员会及香港市民应善良先生的无偿援助21万元。三个项目县共组建贷款大组156个,贷款小组900个,受益农户4567户约20 000余人。参与贷款妇女利用贷款,主要从事种植业(蔬菜、水果等)、养殖业(猪、牛、羊、鸡、鹅等)、加工业(做豆腐、剥核桃)、商业(小本生意、小买卖)。总的看,贷款资金运行态势良好,还贷率高达98.2%,其中漾濞98%,腾冲100%,泸水96.6%,贷款妇女热情高涨。

  第二类以中国为主筹措资金、国际组织资金扶持、中国官员与专家运作、中国贫困地区老百姓受益的小额信贷。

  杜晓山教授领导的中国社会科学院农村发展研究所的“小额信贷扶贫”课题组和“中国扶贫经济合作社”,得到中国社科院领导和国务院扶贫办领导的支持,同时也得到了福特基金会的资助,以后又获得了孟加拉乡村银行的低息贷款、台湾企业家杨麟先生、花旗银行等多家国际组织和人士的资助。从1994年开始,先后在6个县建立小额信贷扶贫试验点,边研究边试验,完成了一批带有创新性的科研成果,在小额信贷扶贫理论研究中做出了突出贡献;同时也通过试验点直接对贫困农户提供了信贷帮助和其他一些扶贫活动。先后共投入贷款资本金1500万元,累计发放贷款1亿多元,目前正在获贷款支持的贫困户16000多户,累计受益农户3—4万户,覆盖贫困人口约15万人。

  

  第三类是中国半官方机构代理世界银行等援助项目

  中国半官方机构代理世界银行等援助项目中,以中国扶贫基金会小额信贷项目最为突出。1996年开始,中国扶贫基金会的前身负责实施中国秦巴山区世界银行贷款项目中的小额信贷项目。主要服务于那些不能从正规金融机构获得贷款而又具备一定生产经营能力的贫困人群。此后,中国扶贫基金会的项目扩展至全国13个贫困县,具有以下三大特点:一是金额大,受益广。十几年来累计向13万多农户发放小额贷款近3亿元,共有50多万贫困人口直接从中受益。在国家有关政策的支持下,在福建、山西、辽宁、贵州、湖南、河北和海南7省的10个贫困县建立了小额信贷分支机构。2007年放款1.06亿元,成为国内非政府组织小额信贷项目中规模最大的扶贫项目。二是“输血”、“造血”相结合,设计了“信贷业务+农民培训”的模式,不仅为贫困农户提供金融支持,还为这些项目农户提供生产技术、经营管理、法律知识等多方面的培训和市场信息服务。三是大大提高了农村妇女地位。项目一直坚持优先支持妇女发展的原则,在2007年贷款客户中,有52%的客户属于女性客户,大大提高了妇女地位和参与能力。该项目深受农村贫困人群的欢迎,被誉为“中国的穷人银行家”。2006年底,更是得到了国家级金融机构的认可,获得国家开发银行的亿元批发贷款授信。截至2007年2月,中国扶贫基金会在全国共成立了10个分支机构,管理贷款本金6850万元人民币,有效贷款客户超过21,000人

  

  二、国际援华小额信贷项目全部取得了举世公认的成就

  

  300多家国际援华小额信贷项目,全部取得了举世公认的成就,这是没有疑问的,而且这些项目的每个工作人员都可以根据自己的经历作一番表述。我由于曾考察过多个国际组织资助云南省的小额信贷,研究过多个省区的小额信贷,自己也主持过小额信贷项目,因此对国际援华小额信贷项目感触尤深,一直对国际援华小额信贷项目取得的成就激动不已。在我看来,以下几个方面的成就是国内扶贫所值得学习的。

  首先,是实现了扶贫到户的目标。

  我国自1980年代中期开展大规模扶贫后,经历过把扶贫对象定位于贫困县、贫困乡、贫困村、贫困山系、贫困老区、贫困边疆、贫困企业等的演进。由于农户贫困,县、乡、村也贫困,政府更贫困,因而在中国的扶贫进程中,就扶持对象来看,也就曾经经历过“扶工不扶农”、“扶富不扶贫”、“扶官不扶民”和“扶强不扶弱”的偏向和缺限,而且屡屡出现。到1994年《八七扶贫攻坚计划》,才终于确定了扶贫到户的目标。

  扶贫到户,就要把资金、技术等宝贵的扶贫资源直接送达贫困农户手里。那么,怎样才能把资金、技术等宝贵的扶贫资源直接送达贫困农户手里,却是一个争议很大的问题。自1997年后云南、四川、陕西等地政府学习孟加拉乡村银行小额信贷扶贫到户模式,开展的卓有成效的试验,不久便在国务院某部门领导的所谓“规范”农村金融的名义下,异化为传统的“贷富不贷穷”的农村金融了。在为数不少的地方政府官员头脑里,贫困农户愚昧落后、素质低、金融信誉差、不会使用政府的扶贫贴息贷款资金,而必须由农村干部、农村大户和富裕户代为使用,因而贫困农户也就与扶贫贴息贷款资金始终不沾边。这样一来,中央决策的扶贫到户也就始终是纸上的空文,贯彻落实不了。

  然而,国际援华小额信贷项目却不一样,他们始终坚持小额信贷的原则,因而实现了真正的扶贫到户。这些小额信贷的原则,一是坚持小额度、短周期贷款。适应了贫困户的实际,而富裕户需要的大都是大额度、长周期贷款,小额信贷当然满足不了,也就把他们排除在外;二是向穷人贷款不需要抵押与担保、穷人贷款必须结成5户“互助互督互保”的小组。而富裕户一般都不愿与贫困户合作,也就把他们排除了在外;三是一定的高于金融机构的利率。富裕户是农村强势人群,他们需要贷款一般可以从农村信用合作社获得,而且利率低,因而不愿意贷高利率的小额信贷,也才轮到穷人使用;四是以贫困农户中的妇女为主要承贷对象,这是富裕农户男主人所不乐意的。如此等等。小额信贷扶贫的资金也就真正地到了贫困农户手里。

  其次,是引入、传授国际上新的发展理念。

  国际援华小额信贷项目之所以能够坚持上述原则,是与国际上推崇的流行的一系列新理念做指导的。国际上推崇的流行的这些新理念很多,据我接触的,主要的有以下方面:

  一是如何判断贫困的原因?传统的中国观点往往把贫困归结为自然环境差、贫困者素质低等,而国际新理论却从社会方面找原因,得出了社会没有给贫困者以发展的机会的更深刻的结论,因而扶贫的指导思想就是把发展的机会和发展权利,直接送给贫困者;

  二是贫困者会不会利用发展机会?传统的中国观点都认为贫困者不会利用发展机会,必须由非贫困者帮助利用;而国际新理论却用大量的事实真相证明,贫困者只要得到发展机会,都会十分珍惜,都会好好使用,都焕发出了聪明才智;

  三是贫困者有没有金融意识?传统的中国观点都认为贫困者没有金融意识,不愿使用贷款,不会使用贷款,使用不好贷款,政府的扶贫贴息贷款不能让贫困户用;而国际新理论却认为贫困者的金融意识同城里人一样的强,一点不比城里人差。

  如此等等。上述几个理论观点的差异,反映了我国社会科学的落后。

  再次,是培训了一大批本土人才。

  国际援华小额信贷项目从一开始,都很重视培训项目工作人员,把此作为项目的一个很重要的内容,这与中国人设计项目、作项目形成了鲜明地对照。我曾参与主持福特基金会援助云南省的两个农村发展项目:一个是扶贫项目、一个是社会(区)林业项目,就先后资助、选送云南省70多位年青学者,赴国外大学攻读农村发展方面的硕士学位、博士学位。这两个项目于1990年代初期开始时,我国国内学者中绝大部分人,都还对国际上先进的农村发展理论不很清楚,而且英语不过关,无法与国际项目的资助者、管理者交流。特别是,随着我国的对外开放,日益增多的国际组织援助农村发展项目,急需大批能胜任的专家。而国际市场上的专家有点供不应求,再加上国际专家并不了解中国情况,工作困难重重。为此,福特基金会援助云南省的农村发展项目培训的学者,就成为了许多国际援华农村发展项争聘的抢手货。我曾亲自送出国的10多位的学者,归国后的工作日程无一不是排的满满的。

  

  三、国际援华小额信贷面临的困难与问题

  

  但是,由于中国的体制改革的滞后,国际援华小额信贷项目无一没有碰到一连串的困难与问题,特别是预后发展与出路,更是不少人关心的问题。这些问题,主要的可以归纳为“三没有”:

  

  一是至今没有纳入中国有关部门的管理

  这里说的国际援华小额信贷组织并未纳入中国有关部门的管理,(点击此处阅读下一页)

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