李炜光:减税势在必行

选择字号:   本文共阅读 2337 次 更新时间:2008-07-17 10:08:02

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李炜光 (进入专栏)  

  

  中国历次盛世均与减税有关

  

  南方都市报:6月份刚过,各机构、专家纷纷预测6月份CPI走势,认为会下落至7.1%至7.5%之间,但他们也同时纷纷预测下半年很可能会反弹。面对通胀,欧美等国家通常会通过退税或直接减税政策(比如美国今年向每个家庭退税1200美元),来缓解民众的生活压力,中国政府可否实行类似政策?

  李炜光:不仅可以,而且也应该。今年以来,中国的经济增长已经出现了放缓的趋势,如果政策调整不好,出现急剧下滑的可能性是存在的。其实,去年6月以后GDP就有下滑的迹象,只是大家没有特别注意而已。它的表现,就是工业生产和投资的速度下降。今年一季度以来这个趋势更加明显一点。另外在贸易方面,今年头两个月对美出口竟是零增长,这也说明经济下滑已带有一定的持续性。

  投资和出口一直是中国今年经济增长的两大需求因素,如今这两个方面都在下降,显然我国经济出现了某种危机,那些“趋冷”还是“趋热”的争论可以结束了,应考虑立即采取“从宽”的政策来予以调整。再晚,就有点“不赶趟”了。

  怎样调整?我的建议是减税。只有减税或退税,方可给企业和家庭带来新的活力、激励内需。该不该减税或退税,这有一个对税收与经济增长的关系的认识问题。

  南方都市报:什么认识问题?

  李炜光:几十年来,供给学派的思想对世界经济产生的影响一直强劲不衰。供给学派反对“凯恩斯主义”的政府干预经济的思想,主张建立完全竞争的市场经济。在他们看来,供给会自动创造需求,所以增加供给比创造需求更重要。对于政府来说,现实中总是存在着能够带来相同收益(税收)的两种完全不同的税率:当税率低于某种水平时,会激发经济活动的热情,社会供给量因此而增加,政府的税收收入同方向提升;当税率高于某种水平时,将带来经济活动的萎缩,社会供给量因此而下降,结果是政府税收也会不断减少。

  供给学派的主张是,政府取得更多税收收入的最佳途径并不是提高税率,恰恰相反,而是减税。减税,社会经济就会繁荣;减税,社会供给就会增加;减税,政府税收收入不但不会下降,反而会提高。

  美国自上个世纪八十年代里根时代就积极奉行供给学派的思想。后来也出现了一股世界性的减税运动,前后有数十个国家,包括东欧和原来隶属于苏联的部分国家,纷纷推出减税计划和方案,甚至以高税负闻名的法国也宣布降低所得税和增值税的标准税率。布什总统刚上任不到20天,就向美国国会提出了一个庞大的减税计划——10年减税1.6万亿,虽然后来被国会缩减为1.35万亿,但减税数额仍是惊人的。这也是美国80年代以后里根、克林顿两位总统大规模减税政策的继续。

  在中国历史上,“盛世”的出现与朝廷实行轻税政策有密切关系,也可印证这个道理。比如唐朝,前有“贞观之治”、后有“开元之治”,120年间经济文化繁荣稳定,其主要原因就是由于坚持实行了减税政策。可以说,中国历次“盛世”的出现都与减税有关,重税之下,从未出现过好形势。这是极重要的历史经验,应当汲取。

  南方都市报:那么我们现在财政有无减税的实力?

  李炜光:完全有这个条件和实力,这不是“能不能”的问题,而是“为不为”的问题。近年来,中央政府的财政收入一直呈现爆炸式的增长。已经从1999年的1万亿增加到2007年的5万多亿,而这还不算各种预算外、制度外收入。据学者周天勇计算,去年中国财政收入5.13万亿元。但实际上中国去年大约收了4.8万亿的税、1.2万亿的卖地收入、1.6万亿的收费罚款,加上彩票收入、社保基金及烟草税等,总数大约为9万亿。换句话说,去年约有3.9万亿元财政收入没有进入提交给全国人大的政府财政预算内。

  与前年相比,去年中国财政收入增长31%多,而与此相对应的是,中国去年的GDP增长不到10%点多,城镇居民人均可支配收入增长12.2%,而农村居民可支配收入增长9.5%,财政收入增幅远高于GDP和人均可支配收入的增幅。

  今年前四个月,财政收入同比有下降的趋势,四月同比增长17%,而这几年每个月同比增长都在20%以上。我本以为财政收入的“狂增”的趋势能得到些许抑制,可看来问题并不那么简单。五月份同比增长竟达52.6%,令人“咋舌”。其原因还需要进一步分析,但有一点可以确定:今年中国经济增长放缓,财政收入也应同步有所下降,不能反着来。从这几个月看,今年的财政收入还在快速增长中,这应当属于“异动”,不是一个好现象。

  

  中国的宏观税负已超发达国家

  

  南方都市报:尽管近年来中央政府的财政收入一直在“爆炸式”增长,但相关部门却一直表示,中国的宏观税负并不高。此说遭到媒体和民间学者的普遍质疑,被认为不尊重国民的智商和感受。

  李炜光:宏观税负基本上有三种统计口径。税收收入占GDP的比重是“小口径”宏观税负;财政收入占GDP的比重是“中口径”宏观税负;政府全部收入占GDP的比重是“大口径”宏观税负。若按照财政收入占GDP的比重来衡量,中国的宏观税负大概在20%左右,的确不是很高。但中国的财政体制决定了这种统计是有问题的。政府的财政收入除税收之外,还有一个几乎可以与它并驾齐驱的收入群:预算内收费、预算外收入、制度外收入。把这些统统加总起来与GDP相比较,才是真正的“宏观税负”。如果再把制度外“之外”的乱收费、乱罚款,乱摊派,还有不得不计入企业成本的官员的索贿受贿,那就说不清楚是多少了。这一切都被官员们有意或无意地忽略掉了。

  如果把预算外收入、制度外收入都统计进去,中国的宏观税负已经达到了35%左右,比发达国家还要高5个百分点。2002年,当时的国家税务总局局长金人庆先生就撰文指出,我国政府收入的比例为:中央财政预算内税收占GDP的比例为15%,各级政府部门的规范性收费占GDP的比例为10%,各种制度外收费占GDP的比例为10%,我国大口径宏观税负达到35%的水平(金人庆《中国当代税收要论》)。其他学者也都论证过这个问题。如果按照周天勇的9万亿之说,那就不是35%了,还要高,超过36%,这已经接近改革开放前计划经济时代的水平了。

  南方都市报:对于财政收入,中央政府近年来的思维逻辑好像是越多越好,总量越多、增长越快,中央政府调控经济的能力就越强,转移支付的能力就越强,可以用在社会保障和福利上的资金就越多,很多人似乎也认可这种逻辑。

  李炜光:这和中国的制度和文化有关。中国从古到今一直是一个集权体制,在文化上,中国人也一直要有一个主心骨,一个强有力的中央政府作心理依赖,而现代市场经济讲究的是分权,要求建立公民社会,还公民社会以活力。这恰是中国的文化、传统所欠缺的。

  中国现在要建立市场经济,这既要求市场秩序,也要求民间有活力。从年初的雪灾和这次汶川地震就可以看得出来,民间的自救、共救的能力是相当弱的。一旦发生大的自然灾害,大家只有等着中央政府出政策、采取措施来救援,而地方和民众自身的自救、共救的资源很匮乏。这是资源过于集中,地方缺乏自治、缺乏活力,事权与财权不匹配的表现。

  

  现在该对财税体制动手术了

  

  南方都市报:的确,中国经济虽然是政府主导下飞速发展,但在这个过程中,我们也看到一个几乎垄断所有资源、无所不能的中央政府,这也与中国当前的财税体制息息相关。

  李炜光:1994年实行的分税制,成绩应当肯定,但也有问题,其最大的弊端是财权集中到中央,保证了政治上的集权体制,而大量事权却留在地方。分税制没有改变中央和地方的事权划分格局,地方政府要用45%左右的财政收入的相对财政收入,支撑75%左右的相对支出责任。而分税制改革以前,地方政府是用接近80%的财政收入支撑着不到60%的财政支出责任的。分税制后,地方在财政短缺的情况下,只好自己想办法,这就出现了近年来“土地财政”的盛行,结果极大地抬高了房价,导致民怨沸腾。而中央政府对此种局面也只能睁只眼闭只眼,因为大部分财政收入都让它拿去了。

  土地财政的后果是造成财政秩序紊乱,以至于中央政府现在推行物业税都有困难。地方上不希望征这种税,因为它有可能导致当地房价下跌,减少其财政收入。去年底,中央曾与六省市探讨物业税空转实的问题,结果无一成功,就是这个问题的表现。

  中央政府把大量财政资金拢在手里,基数太大,用起来就成了问题,于是出现“年终突击花钱”的问题也就不奇怪了。与之形影相随的就是“跑部钱进”的盛行,腐败贪污、好建“面子工程”、“形象工程”的问题就少不了,民生改善问题也就被排挤到次要位置上了。

  中央政府收上来的资金有30%左右会通过转移支付返还给地方,但这一上一下的过程,很难保证财税分配过程的公平公正。各地方情况千差万别,中央政府不可能做到完全准确地掌握地方的详尽信息,转移支付也就很难达到良好的效果,同时也为腐败提供了空间,这说明过于集权的体制并不见得是一种好的体制。

  应该说,现在到了对这个财税体制动手术的时候了,温总理三月份也说过,未来五年他将把财政体制改革放在重要位置。但很遗憾,至少到目前为止,还没有看到政府进行实质性改革的迹象。

  南方都市报:一方面是高税负,政府的财政收入飞涨,另一方面是民众享有的福利较低,中央政府财政支出的结构近年来争议也比较大。

  李炜光:若高税收的同时实行高福利,当然可以,西方发达国家就是这么做的,但在中国却不是。据学者研究,2003年我国的党政公务支出,如果加上财政预算外的全部支出,大约占政府收入的37%,2007年保守估计在30%左右。而西方发达国家中,行政公务支出最高的美国亦不过15%,最低的日本则只有2%多一点儿。

  财政收入飞涨的同时,一个超级、无限政府也就建立起来了。征税越多,政府越膨胀,政府膨胀,又需要更多的资源支撑,更大规模的征税,民间的经济活力就会更受到挤压,这是一个恶性循环。这种循环一直缠绕着中国历史,从古至今,还没有找到一种力量来制约政府的无限膨胀。

  同时,中国政府的财政收入用在国民福利待遇的改善上也远远不够。今年两会时,人大代表对2008年度财政预算投反对票的有200多张,弃权票100多张,加起来比例是个不低的数字。这种情况在以前还从来没有出现过。这说明有一部分声音对近年来政府的财政预算政策是不满的。当然也要看到,近年来中央政府用在教育、医疗、社会保障的比例在逐年增加,在致力于构建“民生财政”,其努力和进步值得肯定,但还远远不够。实际上,列入财政预算当中的支出还都是在预算内的收入,大量的制度外收入、收费等都没列入,也没有提交给人大审议,怎么用也说不清。这种局面是不可以延续下去的。

  南方都市报:是,人大对此的监控作用应该进一步硬化。我们知道,中央政府的财政预算虽然每年都提交人大审议通过,但只是走个形式。实际上在提交人大审议之前,政府的财政预算已经执行一个季度了。

  李炜光:现代税制的设计理念中,征何种税、税负水平要多高,这些都是由立法机关来授权给政府的。遗憾的是,中国宪法中没有明确人民代表大会对税收立法的专有权。由于宪法不作为,征税权就由政府“越俎代庖”。目前我国税收法律有80%以上是由国务院以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的,经全国人大立法的只有《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》三部,甚至将一些实施细则之类的制定权下放给财政部、国家税务总局等更低层次的政府部门,行政机关成了规定税收要素的主体,这种状况无疑是与现代税收的宪政原则相悖的。

  1984年工商税制改革时,国务院曾向全国人大提出请求授权其发布试行有关税收条例(草案)的议案,得到第六届全国人大常委会第十次会议的授权。尽管这次授权立法尚不能符合严格意义上的税收宪政原则,但毕竟是一个历史性的进步。但遗憾的是,从那以后,授权立法的进程竟然停止了,征税几乎成为政府的一种不受制约的权力。十年后的1994年税制重大改革,在国务院制定的一系列税收暂行规定中,未见有立法依据的规定。

  如果需要,政府想征多少税都可以,中间没有任何制约和监控的环节。这样演变成的结果是:政府每年的预算都拿到全国人大去审批,而政府决定的税种和税率却不需要后者审批,人大只管出、不管进,成了一个“准权力机关”。这样以来,政府在促进经济增长的同时,自身也急剧膨胀,变成了一个巨大的“集团公司”,拥有巨大的权力,(点击此处阅读下一页)

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