李炜光:从法律程序角度,如何理解和预判美国的税收政策?

选择字号:   本文共阅读 202 次 更新时间:2017-06-26 21:30:27

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李炜光 (进入专栏)  

   美国总统特朗普近日发布了2018财年预算草案,该草案大幅度削减国务院、国际开发署(包括一系列国际项目的预算)以及环保部门的预算,并增加了国防部、国土安全部、退休军人事务部的预算支出。与此同时,草案还提出,未来10年内将削减3.6万亿美元财政支出,这与川普总统一个月之前公布的“一页纸”税改建议是相呼应的。

   在这份引人瞩目的草案第一页,特朗普总统在致美国国会的信函中指出,削减联邦支出,如同有限预算下家庭的财务决定,政府必须确保纳税人所珍视的每一分钱以最有效和最务实的方式花到国家优先的领域。他希望国会投票通过该预算草案,同时建议全体议员在建国250周年之际,为国家做出一份切实的贡献——“行使我们的权利,放飞(set free)美国人民的梦想”。


1986税改法案的国会立法

  

   不无相似,早在上个世纪80年代初,里根总统就提出过“复兴美国”的口号,以激起人们对未来的希望,并于1981年由众议院将“经济复兴法案”提交国会立法,之后又在1986年将税改法案提交国会立法。在当时,供给学派曾一度占据上风,而里根总统打破了根深蒂固的政治惯例,其主要的政策倾向是通过减税和加速企业折旧,为企业经营者提供更加宽松自由的环境和政策空间,以激励其投资和创新热情,同时削减政府开支、控制货币供应量、降低通胀率。凭借坚强的毅力,里根总统将减税进行到底,最终获得了成功,在此基础上形成的“里根经济学”至今仍为人们津津乐道。

   但从草案酝酿,到参、众两院各自审议、联席修订直至两院各自投票通过,并由总统签署形成税法的整个过程,却并非那么简单,其中充分体现了美国减税的法律程序。在理解和预判特朗普预算草案的动向前,我们不妨先看看里根1981经济复兴法案的国会立法过程:

   1981年7月23日,众议员Rostenkowski Dan提案(Introduced)至众议院;

   7月24日,众议院筹款委员会向众议院报告;

   7月29日,众议院以323:107表决通过该提案修改版;

   7月31日,参议院口头表决通过HIRES.266替代议案;同日,众议院口头表决不同意参议院修订草案,是为履行分歧处理的法律程序;亦是同日,两院联席委员会举行会议讨论,以求弥合分歧;

   8月1日,联席委员会通过会议联席报告;同日,两院联席讨论会议报告,参议员Dole投票反对修订案;同日,两院联席会议达成97-125号会议报告并提交众议院审议;

   8月3日,参议院以67:8投票通过联席会议报告;

   8月4日,众议院以282:95投票通过联席报告;

   8月12日,该报告提交给总统签署;

   8月13日,总统签署,该文件正式成为美国公共法律。

   里根1986税改法案的国会立法过程与1981年的经济复兴法案立法在法律程序上相同,这是宪法框架事先规定了的,只是所经历的时间长了一些。

   美国减税的法律程序

   美国宪法第一条第8款规定:国会有权规定和征收直接税、进口税、捐税和其他税收。1913年发布的第16号修正案进而规定,国会有权对任何来源之收入课征所得税,所得税收入不必分配于各州。美国宪法第一条第7款规定:所有关于征税的议案应首先由众议院提出,参议院可以对此议案表示同意或提出修正案。据此,政府收入和开支的所有项目都必须得到国会的审查、批准,由众议院议员提出的税收议案,须经参众两院专门委员会各自的听证、讨论乃至激辩,方可进入投票简单多数表决的阶段。参院不能独自提出税收议案,而政府的所有财政行为只限于国会同意的范围之内。

   此外,美国宪法第一条第2款还规定:众议院和参议院通过的每一议案在成为法律之前,须送交合众国总统。总统接到两院议案后,如果同意,即应签署;如不批准,会将该议案连同反对意见退回最初提出该议案的议院。该院应将其详细载入本院会议记录并进行复议。复议之后,如果该院有三分之二议员同意通过,该议案将连同反对意见一起送交另一议院进行复议,如经该院也三分之二赞同,则该议案即成为法律。当两院通过的税改修正案有所不同时,由联席委员会协商修订,并再次返回各自议院分别审议表决,直至形成意见统一的两院税改方改案,然后提交总统签署,才能成为正式的公法(国会官网的用词是“public law”)。任何议案,在送交总统后10天内没有被退回,则该议案即如同已经签署,自动成为法律。

   我们不妨请注意一下其中的英文表达:国会议员引入议案用的是“introduce”,总统建议用的是“Propose”。在法律意义方面,两者应该有所区别。国会议员的introduce是进入立法磋商程序的第一步,而总统的propose,则顶多是个倡议性的文件。显然,在国会启动立法程序之前,总统提出的减税方案跟社会大众的呼声没什么两样,都只是“政策建议”而已。

   这是一种十分精致的高门槛的制度设计,其中蕴含的税收正义、权力制衡等现代国家建构的意义和价值,与美国政治体制的日常运行有机地融合在一起。之所以说是“高门槛”,是因为两院都要达到三分之二多数才可以推翻总统立法否决权,做到这一点相当不易。自美国建国至2001年,国会共推翻总统否决权106次,只占全部否决权案的7%,比例并不高,但也不能就此认为国会反对的作用就不重要。

   当初在费城,美国宪法的设计者就是把它作为总统和国会在立法程序上的一种权力的分立和制衡机制来考虑的。一方面是国会不能因为立法权在手就随意立法或变更法律,否则将面临总统的否决;另一方面,总统也不能因为握有立法否决权而轻易否决国会已经通过的法案,而是必须认真对待国会的意志,如果他做不到这些,将面临国会的再次否决。国会的难度在于,他们必须有能力凝聚起足够多的政治力量,才能显示出其权力的有效性;总统的难度在于行使权力必须时时如履薄冰,如遭遇到国会的强力反对,总统的否决将失去意义。对于总统来说,否决权只是一种消极的武器,只对想阻止立法的总统有用,而不适用于那些寻求规则的实质性改变的总统。所以,长期以来,总统和国会之间虽冲突不断,但合作才是主流。

  

如何预判美国税收政策?

  

   民主政治本来如此:“分殊化”社会各阶层和各利益集团必备的意愿和呼声的交流平台,以此达成全民新的共识。无共识则该民族国家便没有未来,共识则来自于民主讨论以及与其相配适的一整套法律程序和规则。而根据美国减税的法律程序,就可了解这次川普总统在减税问题上将如何与国会参众两院具体沟通及其未来的政策走向。

   近日,RigZone官网发表了一篇题为“Trump Still Learning How to be President'”(川普还在学习如何当总统)的署名文章,国内媒体在转发这条新闻时加了一个奇怪的标题:“美国前众议院议长:税改难通过”。实际情况是,这位前议长和现任总统有着长达15年的交情,“到现在还是无法想象他当上总统是什么样子”,这位老伙计甚至说,而当他遇到困难时,第一个想到的就是给特朗普打电话,并得到老友拍拍后背式的慰藉。他俩彼此是诤友关系,相互批评几句本就是一件正常的事。

   这位前议长对总统税改方案确实不看好,但也仅是对边境调节税提出了否定看法,并降低了对税改通过的预期,这应当只是一种个人看法的正常表达。中文报道的标题“税改难通过”,给人感觉是故意造成政客间相互拆台的某种假象,有些过分解读了。当然,其他外国媒体在转发时,也有题目改动的情况,比如“Tax reform is just a bunch of happy talk'”(税改只是一堆开心话)等。

   事实上,税改是法治国家中的头等大事之一,不是谁想通过就能通过的,因为权力的分立和制衡的制度设计使得公共决策必然是个妥协和磋商的产物。看美国税收政策的下一步走向,不是看总统,而是看国会。目前国会参众两院共和党保持多数地位,与总统达成默契的可能性很大,因此,到年底前后,通过一项较大幅度减税的法案的可能性很大,而不是很小。

   或许最终通过的法案会在特朗普总统“一页纸”上打个折扣,但正如许善达先生所说,减税的结果不会改变,对此我们这边应该有充分的估计,否则会出现很被动的局面。上世纪80年代的英美两国减税带动世界上超过20个国家同时减税,形成一股延续时间相当长的世界性的减税风潮,在此基础上开启并影响至今的数字经济和新军事革命,都与此次减税运动有关。相似的情景喜剧再重新上演一次,不是完全没有可能。

  

特朗普减税事件的启示


   对我们而言,2017美国减税事件的启示在于,第一,税收是一国政治的权力,而且是其核心部分,所以布坎南将之视为“规则的规则”,是体制运行必须预设的部分,由诸项基本性质的法律构成,我们切不可把天大的问题往小处说;第二,限制政治权力主要通过约束其征税的权力来实现,换句话说,如果不把征税的权力关进笼子,等于什么权力也没关进去;第三,国家治税权须遵循分立、制衡的原则,不允许绝对权力的存在,实际上,现代国家预算本质上就是一种外部政治控制机制;第四,税收立法权保留在民主选举产生的代议机构之内,征税和用税权的获得、行使包括增减税收,均须严格依照法律进行,其中国会听证和联席磋商等是不可或缺的程序;最后,给人深刻印象的是,在整个立法过程中,从总统到议员一直在认真倾听企业家阶层的意见,并给予积极回应。

   我国立法法早已规定,税率等税制要素法定,由全国人民代表大会审议通过,形成法律方能执行。但目前我国第一大税种——增值税尚未完成立法程序,行政部门单方面决定的事实一时还难以改变,而作为“准税”的强制性社保缴费,各地方社保部门就可以自行调整变更。在我国,税收法治化的进程举步维艰,现代法治理念还没有被人们真正接受。美国减税的法律程序和法治精神可否作为镜鉴,至少从目前看,我的回答是较为悲观的。

   文章原标题为《减税的法律程序和法治思维——拉弗曲线传奇之三》

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:微信号“ 远闻新声”

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