陈潭:乡镇公共服务供给的体制困境与转轨路向

选择字号:   本文共阅读 3754 次 更新时间:2008-06-23 15:09:19

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陈潭 (进入专栏)  

  

  [摘 要]在后农业税时代和新农村建设的政策框架下,乡镇政权毫无疑问地需要实现重大的职能转变,因而组织和承担农村公共服务供给的职责理所当然。然而,处于压力型体制末端的乡镇公共服务供给仍然存在着主体不明、职责不清、能力不足、程序不顺、效果不佳的缺陷。因此,改革路径的良性设计和现代乡镇制度的建立对于乡镇公共服务供给体制的转轨具有十分重要的意义。

  [关键词]公共服务;体制困境;转轨路径;乡镇治理。

  

  一、乡镇政府仍然是农村公共服务供给的主导者

  

  对于乡镇政权的研究,学术界若干年来一直存在着“强化”与“弱化”的对立观点。强化论认为,在市场经济条件下,政府的作用应当逐步增强,只有这样才能规范市场,组织弱者,保护弱者,维护社会稳定,最终维持市场机制,因此改革中应当强化乡镇政府的政权。弱化论认为,目前乡镇政府管了许多不该管、管不了、管不好的事,如“逼民致富”干预农民具体生产活动、参与企业生产经营活动、以政府名义招商引资等,影响甚至阻碍了农村经济的正常发展,因此应当有必要实行弱化乡镇层级。

  作为已经长时间存在的一级政权,简单地进行强化或弱化这样的政治判断对于现阶段而言意义不大。但是,对于乡镇职能某些方面的强化或者某些方面的弱化而言却是有意义的。市场经济条件下,政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。在这四个方面的职能中,乡镇基本上不具备履行经济调节职能的能力,也没有市场监管的能力,因此,削弱、淡化、转移、合并那些与农村经济社会发展不相称或不相适应的职能是目前乡镇体制改革的当务之急。作为一级政权的实质存在,乡镇真正需要切实抓好的应该是社会管理和公共服务,具体而言,强化社会管理主要表现为加强乡镇落实国家法律法规和方针政策、维护农村社会稳定、管理公共事务、促进基层组织建设、保障公民合法权益等方面,如纠纷调解、安全生产、计划生育、民政优扶等;强化公共服务主要表现为围绕发展农村经济和为“三农”服务,搞好农村基础设施建设、改进农民生产生活环境、健全农业社会服务体系、发展农村文化教育等社会公益事业,如兴修农田水利设施、农业实用技术推广应用、培育和引导农村市场的专业化合作组织等。

  也就是说,乡镇公共服务职能主要就是为农村和农民提供公共物品。相对于私人产品而言,农村公共产品必然满足农村公共需要,促使农民个人和农村社会整体受益。在农村公共产品的谱系中,大致可以分为纯公共产品和准公共产品。典型的纯公共产品一般包括农业发展综合规划以及信息系统、农村基础科学研究、大江大河治理、农村环境保护等等。这些产品由于涉及面广、投资大、影响深远,其提供不能由单一的农村基层政府提供,而乡镇政府显然也没这个能力,因此纯公共产品的国家提供即“政府买单”显得理所当然。农村准公共产品又可以划分为三类,第一类是在性质上接近于纯公共产品的农村准公共产品,如农村公共卫生、农村社会保障、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果的推广、农田防护林、病虫害的防治等;第二类是一般的农村准公共产品,如农村高中、职业化教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农村文化馆等等;第三类是在性质上接近于私人产品的农村准公共产品,如农村电信、电视、成人教育、自来水、农业机械设备投入、农业多种经营等。根据公共产品理论,这些公共物品在一定程度上可以由市场提供,也可以自愿供给。但是,由于公共产品的基础性和效用外部性的存在,以及传统农业的脆弱性、农村的弱质性和农民的弱势性,因此,代理国家管理基层公共事务的乡镇政府仍然需要发挥主导作用。

  

  二、压力型体制下的乡镇公共服务供给困境

  

  众所周知,我国长期以来实行“城乡分治”的二元管理模式,采取的是优先发展城市的战略,造成了城乡发展不平等和利益分配不均衡的格局。城市所需的公共产品由国家提供,所需资金由国家财政安排,而农村公共事业建设资金主要通过“乡统筹,村提留”的形式由农民自己负担。城市公共服务的数量和质量上都优于农村公共产品,而且发达地区公共服务的数量和质量都优于不发达地区,这些都充分反映了几十年来中国政府的公共服务供给呈现不平等性和非均衡性的特点。

  由于乡镇政权在国家政权体系中居于末梢地位,因此乡镇最终成为了国家公共服务供给链条的终端,因而乡镇公共服务供给体制成为了具有明显的垂直性、依附性和凝固性的压力型体制。这种压力型体制要求机构上下对应设置,以利层层传递,以便使每个上级机构和部门能在乡镇一级找到自己的“立足点”,结果导致乡镇因人设岗、冗员充斥、机构林立、编制膨胀,“麻雀虽小,五脏俱全”,于是出现了乡镇政权内部“一套编制20个机构”的政治治理结构怪局。在湘南H镇,设置的机构主要有党政办(内挂民政办)、组织人事办、宣传统战文明办、农村经济办、工交贸易办、村镇建设办、科教文卫体办、计生办、综治办、财政办和人大、纪检、武装、工会、共青团、妇联等近20 个办公室,同时还有乡镇属及县市有关部门派驻的文化站、土地所、供销社、防保站等20多个事业单位。在庞大的乡镇机构生存作用力下,乡镇公共服务得首先考虑“为自己服务”——生存优先法则的选择。

  同时,压力型体制下“财权向上集中,事权基本下移”的惯常逻辑使得乡镇政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称的矛盾十分突出。乡镇政府不仅要提供义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品,还要支持地方经济发展。而乡镇政府要履行的事权大都刚性强、欠账多,所需支出基数大、增长快,无法压缩。由于农村各类基础设施供给长期严重不足、欠账累累,而农村工业化、城市化进程又要求配套完善基础设施,对于乡镇政府来说可谓“负担沉重”:正常财政收入难以保证工资支出,而且“小财政”顶着 “大建设”、“小财政”顶着“大机构”、“小财政”顶着“大教育”。此外,压力型体制下的各项指标任务的完成情况是衡量乡镇领导的必然政绩,乡镇领导唯一能做的就是想方设法去完成上级分解下来的各项指标任务。各种硬性指标逐层下达,从县到乡再到村,村再将每一项指标落实到每个农民头上,“层层压指标、事事搞评比”,“部门出点子,政府拍板子,农民掏票子”,这种“政治承包制”和“考核连坐制”促使乡镇公共服务部分变成了“为上级服务”——政治讨好机制的惯性使然,于是,政府机构和行政领导的机会主义行为浓厚,“政绩工程”和“形象工程”成为乡镇领导的次优选择。

  压力型体制下乡镇治理体制过高的制度成本导致了乡镇公共服务供给不可避免地出现了如下症状:

  第一,乡镇公共服务供给的主体不明。一般而言,代表国家权力的县政府、乡政府以及村民委员会都是农村公共产品的供给主体。但是,县级政府优先考虑的是招商引资、城镇建设等等见效快、收益高的项目以及为这些项目所作的公共服务,而对农村公共服务供给往往本着“多一事不如少一事”的原则,习惯于将自身承担的农村公共服务职能部分或全部转移给乡镇,乡镇政府也经常性地将供给的任务置之不理或者干脆推给属下的村委会和村干部,致使农村公共产品供给主体混沌。村委会所承担的公共产品供给责任与乡镇政府责任边界模糊,而且,由于政府利益与农民利益的不同,也由于政绩和晋升的压力,乡镇倾向于提供一些见效快、期限短的公共产品,不愿涉足见效慢、有战略意义的公共产品;倾向于兴建新的项目,而不愿维护旧有的公共产品;倾向于看得见摸得着的硬公共产品,而不愿提供市场信息等软公共产品。在一些地方水利设施年久失修,但一直没有哪个单位或部门愿意承担供给的责任。

  第二,乡镇公共服务供给的职责不清。一般来说,乡镇事业单位的隶属关系可分为三类:第一类以乡镇管理为主的单位,有文化站、计生站等;第二类是条块共管、以条为主的单位,有学校、卫生院等;第三类是以上级业务部门管理为主的单位,有农机站、财税所、派出所、土管所等。在乡镇事业单位的管理上,普遍存在条块分割、管用脱节、机构重叠、政事不分、布局和结构不合理、社会化程度低等问题。在条块分割的旧体制下,一些条条管理的事业单位,一切听命于上级业务主管部门,乡镇对这些单位指挥不灵,致使乡镇事业单位自身的服务效能得不到发挥。同时,计划经济条件下形成的“包办体制”造成了乡镇站所严重的依赖性,在工作职责上重视行政监督与管理,忽视业务技术的指导服务。乡镇人员的进出是“政出多门”,党政干部属县委组织部管理,事业单位包括县市下派事业单位的人员属县市人事劳动局管理,条条设立的单位其人员属条条的上一级部门管理,自设机构的人员由乡镇管理。乡镇政权中,党委、政府、人大并列设置,分头负责,工作重复,职责难清。一般乡镇党委配有党委书记一人,副书记三人,委员五人;乡镇长一人,副镇长四人;人大主席一人,副主席一人;再加上调研员,带括号享受待遇的和中层股级干部,可谓“人人有职、个个有帽”,经常出现“主管、协管、监管,有好处大家争着管,是难题大家都不管”的现象。

  第三,乡镇公共服务供给的能力不足。1994年开始实施的分税制改革导致了乡镇“承包式财政”的出现。这种财政制度在一定程度上的确调动了乡镇的积极性,但是在不同地区所发挥的功效却大不一样。在以工商业为主的经济发达地区,由于蓬勃增长的非农产业,这一体制有助于积聚财力。但农业为主的乡镇,由于财政收入来源有限且财政支出远远高于财政收入,一种明显的“短缺型财政”使许多乡镇由“吃饭型财政”演化为“讨饭型财政”。在乡镇有限的财力下,乡镇政府一般在完成上缴、发放工资和维持基本的行政运转后,基本上无力承担公共产品的供给和公共服务的提供。农业税取消以后,乡镇财政收入减少了,而财政支出并没有相应降下来,原本就捉襟见肘的乡镇财政更加脆弱,农村公共产品供给矛盾更加突出。乡镇政府事权远大于财权,免征农业税在很大程度上限制了地方政府以公共产品投资的名义向农民收取费用,但并未减轻其相对应的事权。农业税的取消切断了乡镇财政收入最重要的财源,加之上级的转移支付有限,乡镇财权与事权不对等导致了乡镇政府作为农村公共产品供给主体无力提供农村公共产品。同时,村委会也只能根据“一事一议”原则向农民筹集资金且每年不得超过15元,村级提供公共产品的能力可想而知。

  第四,乡镇公共服务供给的程序不顺。压力型体制下农村公共服务供给的决策程序是“自上而下”的,即农村公共服务供给并不一定是按照农民的需求状况来决定的,而是由上级领导来决定,因此无法反映农民对公共服务的需求,造成了农民急需的某些公共服务供给不足。我们知道,农村公共服务的对象是农民,是为了满足农民的需要,只有农民才是衡量公共服务数量和质量的最佳判断者。因此,该提供何种公共服务,该以何种方式提供,都应该由农民自己来决定,而不是根据政府利益和官员偏好来决定。同时,作为一个层级的基层政府,乡镇本应具有一定的矫治市场失灵、加强市场导向的责任,但由于信息不充分、决策水平有限,在行使职能时往往借行政职能干预市场或者侵犯农民的权益,比如,某些地方借口“结构调整”强迫农民进行定向种养,或者利用乡镇权威频繁调整农民的承包地等等。

  第五,乡镇公共服务供给的效果不佳。在相当多的情况下,压力型体制下的乡镇领导体制和运行机制往往偏离了农村公共服务的基本目标。由于“政治承包制”引发的晋升压力的存在,乡镇干部一年到头忙于各种各样的指标检查和应酬政治,没有太多的时间和精力去考虑农村公共服务的数量和质量。因此,公共服务供给短缺以及公共服务的不到位直接导致了农村经济社会发展的全面滞后。我们可以看到,农民上不起学、上不好学、看不起病、看不了病、看不好病的情况不在少数;农村社会治安状况恶化,黑社会势力渗透和村庄政权的退化时有所闻;农产品价格连年持续下降,导致占农民收入绝大部分的家庭经营收入不断下降;乡镇企业生产不足或者相对过剩、经济效益下滑且吸纳就业能力下降,农村居民从乡镇企业得到的劳动收入增幅下降;城市下岗职工增加,小城镇建设不快,固定资产投资连年低迷,导致农村劳动力转移受阻等等。

  

  三、乡镇公共服务供给体制转轨的路径取向

  

  农业税取消后,征收体制没有了合法性和经济基础,乡镇政府的公共服务型取向越发明显。乡镇财政主要来源于上级政府的拨款,乡镇政府的利益和农民的利益越来越趋向目标的一致性,(点击此处阅读下一页)

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