史啸虎:中国农村的未来之二:未来取决于制度改革

选择字号:   本文共阅读 4318 次 更新时间:2008-07-23 12:59

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史啸虎 (进入专栏)  

关于中国农村的未来,许多人,包括官方,都给我们描绘了各自不同的美好愿景。有的认为中国未来的乡村是“低消费和高福利”的地方,“温饱有余的农民可以继续享受青山绿水和蓝天白云,可以继续享受家庭和睦和邻里友爱”;[1]有的则认为新农村建设的关键是通过城市化和市场化方式减少农民,“如果只剩下1亿人在从事农业生产,那时候就是新农村了”。[2]还有的给我们描绘了通过农民增收带来的未来农村田园诗般的农村风光,[3]而我们的中央政府则是用简洁明了的二十个字“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”将社会主义新农村作了一个概括。[4] 对于这些,我并不持异议,因为这些并非都是现实的存在,而不过是政界和学界各自对中国农村未来的一种代表性的美好愿望而已。所以,既然仅仅是愿望,那么,无论怎么描述都是可以接受的。

但是,中国农村的未来肯定会如上述政学两界人们所设想的那些模样吗?对此,我并不那么乐观,当然,我也不那么悲观。因为,我觉得这一切都并非取决于我们向农村、农业和农民提供多少财政支持,而是取决于我们今后如何改革所有那些与“三农”有关的制度以及这些改革的进展程度如何。如果我们期望在2020年前在我国真正建成社会主义新农村,那就意味着,最多在最近的三、五年里,我们就必须敢于突破意识形态的束缚,真正以解放农村生产力为宗旨改革现有的一些不合理的涉农制度,如土地制度、村民自治制度、合作社制度和户籍制度等。如果我们这样做了,我国的农村就有可能在十多年后实现或部分实现人们所期望的、前述的那些美好的前景。但是,如果我们画地为牢,过于拘泥于意识形态,不敢改革或者干脆不改革,或是期望在现有的一些根本性制度保持不变的条件下对某些派生性的次要的制度进行改良和探索的话,说句坦诚的话,我们不仅不能在未来实现上述目标,而且还可能会再一次(可能是最后一次)错失改革良机,从而将我国已经数十年积重难返的所谓“三农”问题最终煮成一锅焦糊的夹生饭,使我国建设新农村的努力遭受毁灭性的重创。

我们这次提出的建设新农村的提法其实并不新鲜,上世纪50年代我们就曾用过这一提法。改革开放以来,至少在1984年中央1号文件、1987年中央5号文件和1991年中央21号文件即十三届八中全会《决定》中出现过这一提法。比如,20多年前的1984年的中央一号文件的最后一句话就提出,“要按照中央的部署,进行整党,纯洁党的组织,发扬党的优良传统,提高党组织的战斗力,改变软弱涣散的状况,带领广大共产党员、共青团员和社会主义建设积极分子,团结亿万农民,为建设社会主义新农村而奋斗。”但遗憾的是,历史已经证明,虽然我们进行了许多次改革试验,但就是因为我们未能在这些试验中大胆改革那些带有根本性的“三农”制度,我们上述这么多次宣称要建设新农村的努力均先后归于失败或不了了之了。

过去20年来,我们不但多次在正式文件中正式提出过要建设社会主义新农村,甚至还有切实的行动并进行了长时间的种类繁多、涉及面较大的改革试验。比如,1987年的中央五号文件中就第一次提出了“有计划地建立改革试验区”的指导性意见。[5] 根据这个意见,我们还进行了一项悄悄的未经宣传、其意义可能很大但至今也不明朗的规模宏大的农村改革试验区改革试验。也是1987年,中央办公厅为此还专门发布了一个8号文件,说要“经过改革试验,掌握第一手的动态资料,以便提出若干处理各类经济关系的章程或法规,使政策更完善,使改革的成果逐步规范化”[6]。中央办公厅的这份文件还考虑到这些改革试验可能会对某些现行的带有根本性的制度产生冲击,专门说道,“要充分发挥群众、干部的首创精神,中央各有关部门对试验区要适当放权,允许突破某些现行政策和体制,以利试验与探索”。为了强化这些改革试验区的改革授权,国务院也专门行文重申:“因为改革试验具有探索性,就不可避免地会突破某些现行的具体制度和政策,有的还要求提供一些帮助。对此,已经请各省尽可能在自己的职权范围内加以解决,并希望中央计划、财政、商业、外贸、银行、农林等有关部门给予支持和指导”。[7]

在这些试验区建立之初,各试验区所在省一般都成立了由省委或省政府负责人参加的试验区领导小组和工作班子。各试验区都成立了由主要领导人参加的领导小组和常设的工作机构。为指导和协调全国的农村改革试验区工作,原中央书记处农村政策研究室、国务院农村发展研究中心也于1987年10月15日正式组建试验区办公室,并报国务院及国家机构编制委员会批准正式列编。1989年下半年,原中央书记处农村政策研究室、国务院农村发展研究中心相继撤销。为继续办好试验区,使这项工作持续进行,经国务院批准,1991年10月11日,国务院办公厅又明确规定,“农村改革试验区工作的指导和协调职能划归农业部。由农业部农村改革试验区办公室继续承担指导、协调全国农村改革试验区的工作”。[8]

自中央确定设立农村改革试验区的十年后,也就是1997年4月18日,中央农村工作领导小组第26次会议又决定,“为加强和改进农村改革试验区工作,建立农村改革试验区工作联席会议制度,由农业部、中央农村工作领导小组秘书组负责牵头,中央政研室、国务院研究室、国家计委、体改委、财政部、水利部、林业部、内贸部、供销总社、人民银行负责同志参加,负责试验区工作中有关部门协调事宜,重大问题提请中央农村工作领导小组讨论”。由此可见,我国中央政府对所谓“三农”问题及其改革是非常重视的,而且重视程度甚至还远远高于最近推出的几乎全部由重庆市和成都市自己运作的所谓统筹城乡综合改革试验区。[9]

这项农村改革试验区的改革一直延续到今年中央推出重庆和成都两市的所谓统筹城乡改革试验区为止。尽管没有明确发文终止了是项进行了整整二十年、似乎也取得了一些成绩的试验区改革,但谁都知道它结束了。这次试验区改革无论是深度、广度还是时间跨度,无论是重视程度还是推行力度,均丝毫不比最近推出的所谓统筹城乡改革试验区逊色。由于是中央办公厅和国务院下的文件,在涉及中央或国务院各部门的协调问题上的授权甚至比统筹城乡改革只是国务院发改委下文授权更具权威性和综合性。但是,这些“三农”改革试验到底包括哪些以及这些试验又到底取得了哪些大面积推广的成绩了呢?

根据农业部农村经济研究中心公布的资料表明,到2006年底为止,按照中央规定的程序、经国务院批准备案的承接上述农村改革任务的试验区已达30个,分布在全国21个省、自治区、直辖市,其中包括160个县级单位,覆盖面积31.8万平方公里,总人口达8120万人。仅仅从涉及的农村人口总数看也比最近的所谓统筹城乡改革涉及的农村人口数要至少高上一倍。自建立以来,各试验区按照党中央、国务院关于农业和农村经济改革与发展的部署和要求,相继推出了20多个试验主题和上百个试验项目。这些改革试验项目涉及的主要内容几乎囊括了所有的“三农”领域,归纳一下大致包括如下制度改革:(详见附表)

1,土地制度建设和土地适度规模经营;

2,农村基层社区性和专业性合作经济组织建设;

3,粮食购销体制和农村流通体制改革;

4,乡镇企业制度和小城镇体制建设;

5,农业和农村现代化建设;

6,农产品市场建设和农业产业化经营体系建设;

7,农村税费制度改革和金融体制改革;

8,扶贫体制改革;

9,林业、牧业、渔业和国营农场体制改革等。

由此可见,上述改革试验几乎涵盖了我国“三农”的各个方面,但实践表明,这些开始于十多年前的涉农改革试验虽然有部分取得了所谓阶段性成果,但不可否认有相当一部分没有取得令人骄傲的、可以值得我们大面积推广的成效,相反,其中有不少是不了了之的,甚至是失败的。

附表:全国农村改革试验区和试验项目一览表

注:带“*”者为农业部试验办联系点。[10]

我们必须承认,上述附表中这些改革试验区改革涉及了不少“现行的具体的制度和政策”,但是某些涉及根本性制度的改革并没有取得什么进展,而一些次生性制度改革则取得了一些成效,如税费改革和农民专业合作经济组织建设等,也为后续的制度创新和改革奠定了一定的基础。比如,农村税费改革试验最初是为了探讨如何减农民负担、缓和日益严重的农民抗争问题,但改革试验下去后才发现所谓税费改革其实直接牵涉到农村基层政府存废的政治体制改革的大问题。在乡镇建立政府以及在村一级设立行政村管制结构才是导致农民负担过重的根本原因。拥有一级财政权的乡镇政府其实来自于近30年前瓦解的人民公社体制,因为以前的几千年中国历史上都是不存在这么一级政府的。发现了问题的症结并不表示能解决这个问题。乡镇政府存废直接牵涉到整体政治体制改革,非朝夕可定。但因农村税费而激化的社会矛盾以及已经扩大到无以复加程度的贫富悬殊等问题却无法再等待下去。于是,是项改革试验最终导致了国家不管基层政府结构将出现怎样的混乱还是下决心将所有农业税全部给废除掉了。

另外,今年正式实施的《农民专业合作社法》也在某种程度上受益于这类试验区改革的试验,但几乎是同时进行的社区合作社改革试验却没有结出应该结出的成果。这是什么原因呢?迄今没有任何研究报告公开这一点,但我们从全国人大农业委员会法案室负责人的答记者问时所说的因涉及“集体经济组织的改革问题”而对社区合作社“立法条件不成熟”的话语中还是可以看出一丝端倪的。[11] 这个原因表面上看是所谓集体经济组织的改革问题,如从源头上找却是这个最根本的包括土地集体所有制在内的所谓集体经济制度。可见,我们的改革试验所取得的成绩大多还是体现在对一些非根本性制度的改革上,而在一些根本性涉农制度的改革上并无多大的进展。

类似这样的成效不大的农村改革试验项目还有小城镇综合改革和所谓农业现代化和产业化改革等。十五年前启动的小城镇综合改革的目标是城镇化,表面上看是指农村人口向城市转移,农业社会变为城市社会,农业经济变为工业经济的过程。实质上,城镇化就是经济增长方式从传统向现代转变的轨迹,最终的结果是一个国家或地区经济形态和社会结构的根本变革。因此,所谓小城镇综合改革需要我们同时推进乡镇政府体制、农村义务教育和医疗保障制度、农村社区型合作社制度、县乡财政体制、农村金融和合作金融制度、城乡割裂的户籍制度、集体化土地制度及土地征用制度等方面的制度改革。这些需要改革的制度包含了不少根本性制度,也是我们在小城镇建设过程中无法回避的重大矛盾问题。因此,企图回避或无法解决这些制度改革问题的所谓小城镇综合改革最终也就这么不了了之了。好在十年前发端的大规模城市化的改革掩饰了这一困境,但目前进行的城市化改革也没有解决好诸如土地制度的问题,因而出现了那么多肆意侵犯农民权益的案件。

在市场经济条件下,当我们改革这些不合理的涉农制度时,我们传统的政府管理体制、运行机制和我们治理农村社会包括领导小城镇建设的方式方法,也都面临着如何适应社会主义市场经济发展要求的新挑战。解决好这些问题都属于是制度建设的重要内容,关系到新农村和小城镇建设的成败。只有与时俱进地进行改革创新,把制度建设好了,各种环境的治理和各种资源的配置的矛盾问题也就随之迎刃而解,农村生产力就会蓬勃发展,小城镇的经济建设和社会事业就会产生“水到渠成”的效果。上述那些以农业规模经营和农业现代化为目标的改革试验,由于不敢同时改革不合理的户籍制度和土地制度且不符合市场经济规律到今天基本上已经偃旗息鼓了,而那些早已为农村政治、经济、社会和文化发展所证明是急需的农村社区型合作社制度的建立起码在表面上也是因为所谓“集体经济组织”的理由始终未能提到立法者的议事日程上来。

从中央于上世纪八十年代末至九十年代初一下子就推出了如此众多内容的农村改革试验项目可见,当土地集体所有制条件下的联产承包责任制的解放农村生产力的功能在1985年后逐步释放净尽,而我国的农业生产和农民收益又开始陷入多年的停滞不前状态时,我们的农村工作的决策者们也的确开始着急起来。但是,在我国实行了二十多年的集体所有制留给我们的问题实在太多,而涉及的面又实在太广,似乎所有涉农领域都是麻烦不断、问题多多,于是我们便不嫌其多只嫌其少地先后推行了上述的多达五十四项的涉及体制不同、目的各异的改革试验。

可是,上述这些农村改革试验在得到中央政府和各自项目所在的省区政府的认可并发文加以推广交流的情况下为何其中的绝大多数没能在十多年前就在全国范围内推广呢?我没有查到可以说明这个问题的这方面的任何文献资料。而且,由于上述这些改革试验大多是发生于所谓“南巡”之后思想大解放的时代,所以,也不大可能是由于执政者们思想不解放导致的吧。因此,我们只能认为这些改革试验大多没有取得什么值得自豪的可以加以推广的经验和成果。或者说,大多归于了失败。人们不仅会问;这究竟是什么原因呢?

显然,要寻找这个问题的答案主要不在这些改革试验的外部原因,如试验地政府贯彻和执行不力或上级政府支持不够等,而恰恰在于这些改革试验项目的本身没敢触及那些带有根本性的涉农制度的改革,如土地集体所有制度、城乡分割的户籍制度、已经行政化的村民自治制度以及脱离了国际合作社基本原则的合作社制度等,而是力图在不触动这些根本性制度基础上对一些派生的和次要的制度进行尝试性改革。因为如果我们不彻底改革或废止现行的那些不合理的涉农制度,仅仅试图在土地的使用权上做些改良类的文章,就想解决上述改革试验项目所罗列的那些“三农”问题是远远不够的。这些农村改革试验逐步推进开始后,我国的“三农”问题不仅没有因为这些改革试验摸索出来的经验而得到改善,反而在“九五”期间“三农”问题迅速恶化、广大农民的收入却出现了连续的大幅度的迅速下降就是一个最好的证明。[12]

历史已经证明,如果我们的任何农村改革不从改革那些带有根本性的涉农制度入手,这些改革试验是不可能取得什么明显的成效的,当然,也是不可能给我们带来所期望的新农村愿景的。而且,这种无视农民作为土地的真正所有者权益的所谓改革试验还会耽误或推迟我们尽早解决沉疴已深的“三农”问题,并给我们现有的早已落后和过时的众多涉农政策和法律体系的修订与重建增添更多的不确定性,甚至可能造成无法疗治的硬伤。

因此,在我们谈到我国农村的未来或前途时,最重要的不是如何描绘自己心目中未来农村的理想的愿景,而应该是思考我们如何彻底改革现有的各种不合理的带有根本性的涉农制度,尤其是土地制度、户籍制度、合作社制度以及村民自治制度等。可以说,现有的这些不合理的制度改革得越彻底,我国的未来的新农村也就越接近我们理想的愿景;但如果改革得不彻底,或者说,我们根本不想也不敢触动这些不合理的根本性制度,只是在所派生的次要的制度上作一些改良和修补,本文前面政学两界各方面,包括中央政府所描述的那些种种美好的社会主义新农村愿景,即便再好,也是实现不了的。即便届时各种激烈的农村社会矛盾在国家财政资金的不断输血式地注入下可能得以暂时的缓解,但这种缓解也都是不可能持久的,因为,再富有的国家财政也将在不远的将来因此而不堪重负。还因为,五十年前强制推行的集体所有制度造就的中国所特有的“三农”问题,只要这个旧制度还依然存在,它们也还将继续顽强地存在下去直到其耗尽我们这个强壮的人民共和国躯体的全部心血。

从这点出发,我真心地希望中央政府能够尽快启动带有根本性的涉农制度的改革,以让本文前面所描述的那些未来中国的美好的农村愿景都能够尽早地实现。

————

[1] 贺雪峰《乡村的前途新农村建设与中国道路》(山东人民出版社2007出版)

[2] 《根本问题是减少农民 增加农民收入》,搜狐财经2006年3月31日期

网址:http://business.sohu.com/20060331/n242573412.shtml

[3] 陈昌清《温铁军描绘新农村:人们生活要有幸福感》,《现代农村报》2005年10月18日期

[4]《五个“五”勾勒社会主义新农村建设路线图》,新华网“新华时政.建设社会主义新农村系列报道之十三”,网址:

http://news.xinhuanet.com/politics/2006-02/23/content_4213630.htm

[5] 摘自于中共中央1987年5号文件

[6] 摘自于中央办公厅1987年8号文件(中办厅字[1987]8号文件)

[7] 摘自于国务院1987年62号文件(国办发[1987]62号文件)

[8] 农业部农村经济研究中心《农村改革试验区简介》,网址:

http://www.rcre.cn/RCRESYB/index.aspx

[9] [10] 同[8]

[11] 详见全国人大农委法案室主任王超英在全国人大常委会2006年10月31日举行的新闻发布会上答了望周刊记者问,中国网文字实录,网址:

http://www.china.com.cn/zhibo/2006-10/31/content_8785063.htm

[12] 详见中央政研室 农业部农村固定观察点办公室《“九五”期间中国农民收入状况实证分析》(农业部农村经济研究中心2001年5月16日发布),《中国农村研究》第四期-第六期,网址:http://www.rcre.org.cn/dyfx/zgncyj200106.htm

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