王周户:行政诉讼原告资格之限制与保护

选择字号:   本文共阅读 2917 次 更新时间:2007-12-14 09:14

进入专题: 行政诉讼  

王周户  

内容摘要:

由于行政诉讼中的原告合法权益与具体行政行为之间存在法律上的利害关系,认为行政诉讼机制、法律上利害关系及合法权益是对原告资格理解与界定的决定性因素。行政诉讼机制是建立在公民、法人和其他组织与行政机关之间的利益冲突关系基础上,而冲突的焦点是对行政机关具体行政行为合法性的争执。所以,行政诉讼原告资格会受到利害关系条件的限制,但对利害关系的裁决方式主要是审理具体行政行为的合法性。原告与具体行政行为之间的法律利害关系是一种客观受行政法调整和保护的利害关系;是一种不以行政相对人为限的利害关系;是一种受制于原告合法权益的利害关系;是一种与诉讼请求无必然联系的利害关系。合法权益对原告资格的制约作用表现为:应当是基于公民、法人或者其他组织法律地位和身份所享有的合法权益;是属于法律制度认可和司法予以保护的权益。受案范围、诉讼请求和起诉期限,对原告资格有影响,但不是确定原告资格的要件。行政公益诉讼中的原告资格也应有法定条件限制。?

关键词: 原告资格 法律上的利害关系 利益冲突关系 行政诉讼机制 合法权益

一、问题的提出

根据行政诉讼法第2条规定,“公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政为侵犯其合法权益”,有权提起行政诉讼,以实现行政诉讼法第一条规定的“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的。这与民事诉讼原告是指为维护其合法权益的公民、法人或者其他组织[①] ,在有关原告与诉讼案件的关系方面,强调原告应当是基于其自身合法权益才能提起诉讼是一致的。在此基础上,无论民事诉讼还是行政诉讼,其原告诉讼请求的事项、内容和理由等主张及诉讼程序的启动,也都应当与其合法权益息息相关。与此同时,法院对诉讼案件的审理及结果的处理,也均应围绕着原告合法权益与案件事实认定、法律适用的关系来进行。依此设置的诉讼机制,尽管就赋予原告诉权而言是为了保护其合法权益,但就原告诉权(包括起诉权在内)的具体行使条件而言,由于其合法权益与诉讼案件之间应当具备一定的关联性,因而又使得原告资格事实上是要受到法定要件的限制的。也就是说,原告的诉权及其行使,应当建立在一定合法权益的存在及其合法权益受到了诉讼案件中所要审理的事实的侵犯或者影响。

然而,在行政诉讼中,由于其立法目的之一是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”,而且在行政诉讼法第5条规定了“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”,同时,行政诉讼法第54条规定的判决种类及其适用条件,也都是围绕着具体行政行是否符合合法有效要件进行审查和处理,已使得行政诉讼与民事诉讼有了明显的区别。这样以来,对于进入诉讼审理中的行政案件来说,似乎原告是否享有合法权益以及合法权益是否被侵犯,已经没有必然联系,即“原告的诉讼请求无理,并不等于被告的具体行政行为合法” [②]

那么,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼是认为其合法权益受到被诉具体行政行为侵犯而要求得到司法救济和保护,与人民法院审理行政案件只对具体行政行为是否合法进行审查,在这两者之间,应以什么样的标准或者条件来确认公民、法人或者其他组织提起诉讼的资格与权利,曾经产生过主观说与客观说之争[③] 。主观说者认为,根据行政诉讼法中保护公民、法人和其他组织合法权益和监督行政机关依法行使行政职权的立法宗旨,只需公民、法人或者其他组织在主观上认为具体行政行为侵犯其合法权益,即可满足起诉条件与要求,取得原告资格和起诉权[④]。而客观说者认为,按照诉讼机制中的节约诉讼成本和禁止滥用诉权原则,原告的主观“认为”应当建立在其合法权益与被诉具体行政行为之间存在一定的客观联系基础之上,才能获得原告资格和起诉权[⑤]。之后,围绕着客观联系基础的界定标准问题,又形成了争论,即:一种观点认为,原告资格的取得与起诉权的行使,必须以其合法权益确实受到了具体行政行为的侵犯为前提条件[⑥]。另一种观点认为,原告资格的取得与起诉权的行使,只需其合法权益与被诉具体行政行为之间存在一定的法律利害关系即可[⑦]。直至最高人民法院于2000年3月18日发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称最高法院司法解释)第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”才使该问题在法律适用层面上暂时有了一个明确结论。

尽管有了上述最高法院司法解释,但并不等于有关原告资格的法律规定基础和具体应用问题得到了根本解决。首先,在行政诉讼机制中,对于赋予原告资格的条件设定,究竟是以保护其合法权益为核心目的,还是以监督行政机关依法行政为核心目的,这将关乎原告资格条件的宽或者严的问题。其次,原告资格与其合法权益之间具有什么样的联系性,合法权益的内容、范围及其确认到底能对原告资格存在着多大的影响作用。再次,在确定原告资格过程中,如何把握“与具体行政行为有法律上利害关系”的性质和范围,以及原告资格与诉权、公益诉讼等问题,也还存在着许多观点和认识。在这些观点中,有主张原告资格应当予以限制的,但更多地是主张应当扩大或者放宽原告资格的限制,甚至对上述最高法院司法解释中有关原告是“与具体行政行为有法律利害关系的公民、法人或者其他组织”的规定提出了批评[⑧]。

要真正理解并把握好行政诉讼原告资格问题,必须将原告资格的决定因素与影响因素区别开来,并对决定因素进行深刻剖析与认识,才能处理和解决好原告资格的确认问题,既能很好地依法保护原告资格和诉权,又能防止原告资格的无限扩大而导致诉讼泛滥,背离降低诉讼成本和节约司法资源的原则。为此,本文将从行政诉讼机制、保护合法权益、法律上利害关系及原告资格影响因素几方面,做一探析。

二、原告资格与行政诉讼机制

一般而言,诉讼机制是指由各种不同诉讼类别所构成的体系,成为调节和消除各种社会冲突、实现社会控制的常规机制[⑨]。诉讼机制的主要特征在于:依据各种不同种类的社会冲突而设置;适用诉讼手段排解、抑制和消除社会冲突,整合和维护现实社会关系,实现社会秩序的控制;以适用条件、技能及手段等方面构成诉讼体系和审理案件的工作原理[⑩]。诉讼机制的形成,是由于冲突主体之间在解决冲突过程中,因“私力救济”能力有限而导致“私力救济”力所不及,转而趋向并求助于“公力救济”手段[11],进而出现了诉讼这种最常见、最规范、形式效力最为明显的国家权力解决社会冲突的手段。

在诉讼机制中,包含着两个主要问题:一是诉讼的适用;二是诉讼的程序。在诉讼的适用方面,由于诉讼机制的设置(包括诉讼体系与诉讼类型)依据是不同种类的社会冲突,即某类性质的法律纠纷案件。因此,作为任何一种社会冲突,必然反映着冲突主体之间的一定社会冲突关系。将这种社会冲突关系转换成需用诉讼机制来解决的具体法律纠纷或诉讼案件时,显然,诉讼所适用的是两个具有法律利害关系的当事人之间(即冲突主体之间)所酿成的法律争议。也就是说,诉讼的适用范围和适用条件,只能是以法律争议而确定的法律利害关系人范围。对于不存在法律上利害关系的人,是不能适用诉讼机制的。同时,对于冲突主体即产生法律争议的当事人之间,由于诉讼是其因“私力救济”力所不及或者不能解决情况下的选择,而非国家权力主动强行干预而界入(刑事诉讼除外),因而诉讼机制对冲突主体的权利主张及其法律争议的解决,采行“不告不理”原则的启动机制(节约诉讼成本与追求诉讼效益也是该机制形成的因素之一)。

在诉讼的程序方面,毫无颖问,追求程序公正以实现法律的正义,属于诉讼机制的主题。但是,随着人类社会的发展与进步,诉讼机制在走向日趋合理与完善的过程中,无法回避的一个事实与现象,就是“投入与产出”机制的引入与确定,实施诉讼成本与诉讼效益。“决定人类社会行为选择的根本因素,在于预期与估计中的行为结果在功利上(不纯是经济功利)大于实施行为所支付的代价”[12]。将这样一个以行为的代价与效果的相互影响的分析与评价机制率先引入的是经济生活,并形成了经济领域的基本范畴:投入与产出。然而,作为人类社会中特定实践的诉讼,无论在客观上,还是在参与诉讼的主体的主观认识上,都是一项能够产生一定法律及社会效果、但同时又需要支付一定代价的行为及活动过程。在这种特定法律活动中,各个诉讼主体在诉讼中付出了多少而又得到了多少,即涉及冲突主体的诉讼成本与效益。从冲突主体的诉讼成本与效益方面来看,将预示着冲突主体(即当事人)是否选择诉讼以及选择何种诉讼类型与诉讼方式的问题。从国家(社会)的诉讼成本与效益方面来看,将导致设立何种诉讼、允许哪些主体进入诉讼和启动诉讼,以及应当符合什么样的条件和通过诉讼需要达到什么目的等问题的考虑。当这些因素被综合到诉讼机制中并反映到原告资格问题上时,就会表现为:一方面,如何启动诉讼程序,实行“只有民告官才理”的原则和机制;另一方面,若要真正能够启动诉讼程序,提起诉讼的“民”必须与欲要形成的诉讼案件之间具备一定的联系性。

通过上述分析可以看出,诉讼作为解决社会冲突的手段适用于社会冲突领域,而社会冲突又只能是两个(或两个以上)具有一定利害关系的社会主体之间的冲突。反之,没有一定主体之间利害关系的存在,也就不会存在或者发生利害冲突现象。而在诉讼程序中,按照成本与效益原则,只有存在利害关系的主体之间发生的冲突,才有必要允许使用诉讼机制及启动诉讼程序。正是这两点,决定了民事诉讼和行政诉讼均强调并要求原告是为其自身合法权益而启动诉讼机制的公民、法人和其他组织。

具体到行政诉讼的诉讼机制,它主要是人民法院对具体行政行为的审查监督机制,是行政机关依法维护其具体行政行为的机制,是行政相对人维护其合法权益的机制[13]。显然,这三种机制是按照这三种主要诉讼主体在诉讼中的地位及其目的所构置,而且在诉讼的各个阶段,通过不同的具体程序制度发挥着各自的功能。但反映到行政诉讼原告资格问题上,如何使这三种机制统合在一起并合理地设定原告资格的标准基点,还应当将行政诉讼的特殊性置于诉讼机制的基本原理中去定位。

说到底,行政诉讼也主要是用来解决行政管理领域内行政主体与行政相对人之间所发生的冲突即行政争议。按一般道理讲,行政主体作为一方当事人,所要维护的是由其代表的公共利益(客观上往往是直接维护具体行政职权及其行为),而行政相对人所要保护的是其自身合法权益。但是,近代行政法律制度是按照“法治”理念和“依法行政”原则所建立,在行政领域所发生的行政争议是一种法律争议,而这种法律争议又是在“依法行政”原则支配下来形成。因而,它已不像民事争议那样,是由争议的两方当事人站在各自的权益内容及状态基础上的一种“交锋”关系,而是针对行政机关行使行政职权和履行行政职责的法律要求,将对行政相对人的权益保护置于评判行政活动是否合法基础上的法律争议。也就是说,一方面,我们可以围绕着行政相对人合法权益的取得、存在及其内容等自身状况进行法律上的认定、评价,但另一方面,我们还应当将行政相对人的合法权益状况建立在行政职权的行使与行政职责的履行是否符合依法行政要求的背景下进行法律上的认定、评价。这样,我们可以请楚地看到,行政争议作为一种法律争议,所争执的是行政机关的具体行政行为是否符合依法行政原则,是对具体行政行为合法性的争执[14]。所谓对行政相对人合法权益的保护,已不再是孤立地去考查和理解行政相对人的法律权益,而是置于与具体行政行为的互动关系之中并对具体行政行为合法性的审查和判断。也就是说,从行政诉讼所适用的是行政领域中的利害冲突关系角度来看,行政诉讼原告作为冲突主体即当事人,还应当是利害关系人,依然符合和遵循了诉讼适用机制的基本原理和要求。然而,从行政法律争议的特殊性角度来看,按照依法行政原则及行政法律制度功能,这种利害关系的核心与内容就是行政机关具体行政行为的合法性或者符合依法行政内容和要求的问题(而非行政相对人行为及权益的合法性)。

按照行政诉讼的程序设定机制,尽管监督具体行政行为是否合法是其宗旨之一,但维护行政机关依法行政以及行政法律关系的安定性、行政公务的连续性也是行政诉讼法的功能之一。[15]依照诉讼成本与诉讼效益原则,对于与具体行政行为无利益冲突关系即法律上的利害关系的人,不能也无必要启动行政诉讼程序,否则,不仅导致诉讼权利滥用和诉讼资源浪费[16],也背离行政诉讼作为一种诉讼制度所应遵循的诉讼原理与机制。

综上分析,使我们知道,行政诉讼法的根本目的在于保护行政相对人的合法权益而赋予其原告资格,其主要是“救济法”,而监督行政机关依法行使职权的目的是以前一个目的为前提和基础的。也就是说,行政诉讼法是通过对利害关系人合法权益的法律救济过程来实现监督行政机关依法行政的。因此,行政诉讼原告应当与被诉行政行为之间存在法律上的利害关系。但是,由于依法行政原则的贯穿与实施,又使得行政诉讼特殊性就在于,在以利害关系确认了原告资格的前提下,其对原告权益的救济基点定位于对具体行政行为合法性的审查。因此,最高法院司法解释中将原告资格规定为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”,是基本正确的。至于有关法律上利害关系的具体理解与适用,需要进一步探付。

三、原告资格与法律上利害关系

将原告资格与被诉具体行政行为之间的联系性究竟是建立在主观认识上还是客观存在上,也一直颇有争议。有观点认为,根据行政诉讼法第2条及第41条规定,立法上确定的只要是公民、法人或者其他组织在主观上“认为具体行政行为侵犯其合法权益”即可,至于具体行政行为是否确实或实际侵犯了其合法权益,只有人民法院通过审理后才能最终确认。因而,人民法院在审查原告资格时,只能是形式审而不是实质审,即,只要起诉人能在形式上证明被诉具体行政行为与其合法权益之间因受到侵害而具有法律上的而不是事实上的因果关系,人民法院即应承认其原告资格,而不是像司法实践中那样,在审查起诉时常常对被诉具体行政行为与合法权益之间是否有事实上的因果关系等实质性问题进行审查,以事实审代替了法律审,从而否定了起诉人的原告资格[17]。还有学者提出了“法律上的利害关系还可以划分为主观利害与客观利害两种类型。究其实质,‘认为侵犯了合法权益’只是一种起诉人主观认定的法律利害关系”,进而批评最高法院的司法解释限制了起诉人的起诉权[18]。

笔者认为,从行政诉讼法第2条及第41条的文字规定来看,似乎原告资格的取得与起诉权的行使,就是一种以主观“认为”即可为成立条件的。然而,无论是从行政诉讼机制设定的因素角度来看,还是从行政诉讼法所规定的提起诉讼条件及行政诉讼审理程序的特点来看,原告资格的取得与起诉权的行使都应当具备一定的客观利害关系方可。原因就在于行政诉讼首先是作为解决行政领域冲突关系的“权力救济”设定的,而这种冲突关系自然应当是发生在具有一定利害关系的当事人之间。若不具有利害关系的存在,行政诉讼就失去了其适用上的事实条件。同时,从行政诉讼法第41条规定的起诉条件也可看出,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”,而这里的具体诉讼请求是建立在事实根据基础上的,是需要用事实根据作为支撑点的。因为从行政诉讼的特点来看,一旦进入诉讼程序,就意味着原告资格问题已经得到解决,人民法院也就将关于具体行政行为对原告合法权益是否构成“侵犯”的焦点放在了对具体行政行为“合法性”的审查和处理上,而有关具体行政行为是否合法的举证责任又在被告一方,原告方不为此承担有 “事实根据”存在的举证义务。因此,在这里,一方面要求起诉人提起诉讼时所应具有的“具体的诉讼请求”,应当是围绕着“其合法权益”的“具体的诉讼请求”,另一方面要求能够支撑起诉人提起诉讼时的“事实根据”,不仅仅是指具体行政行为在事实上的客观存在,而且还应当包括该具体行政行为与其合法权益之间具有一定的联系性在事实上的客观存在。只有这样,才能使起诉人提起诉讼时“认为侵犯其合法权益”的主观认识有了客观的“事实根据”。至于其诉讼请求在实体上能否成立或者得到满足而胜诉,取决于经过法院审理后对行政行为是否合法的评判,但正如前面所说,有关行政行为是否合法的 “事实根据”及其举证责任属于被告而非原告。据此,笔者认为,起诉人的“认为侵犯”应当是以存在客观利害关系的事实为依据的。反过来,如果原告仅靠主观上“认为侵犯”(即主观利害)而不以客观利害为基础,则能够又有什么事实条件取得启动行政诉讼程序及导引人民法院对具体行政行为合法性进行审查的资格,而我们又是如何将人民法院审理具体行政行为是否合法的过程及裁判结果与对原告合法权益的“侵犯”及其保护联接起来,以符合行政诉讼机制被启动、运用的条件和要求呢?

在上述看法中,第一种观点是将原告提起诉讼时的主观认识与其应当符合立案(即受理)条件的原告资格问题搅在一起,将取得原告资格条件的事实审与对具体行政行为是否合法而构成侵权的事实审混为一起。应当说,人民法院对原告资格的审查是一种形式审而非实质审,但这种形式审也是建立在一定的客观事实基础之上,并不是其所说的“不能事实审”。只不过这里的形式审是对一定法律上利害关系是否存在的事实审查,而不是对具体行政行为是否侵犯原告合法权益进行的事实上的实质审查。其实,当该种认识在分析到享有原告资格的行政相对人范围时,主张对直接行政相对人和间接行政相对人均应赋予其原告资格,已经在一种自觉与不自觉之中承认了客观法律利害关系的必要性。至于上述看法中的第二种观点,采取划分主观利害与客观利害,并将主观利害的认定建立在起诉人的起诉权上,将客观利害的认定建立在法院的受理权和原告资格取得上,是有一定道理的。但是,对于原告资格取得而言,只有主观利害和客观利害同时具备才能启动行政诉讼程序,在认识上应当是没有异议的。但就原告资格和诉讼机制来说,其强调起诉人具有起诉权但不一定能够取得原告资格和启动诉讼程序,其实际意义有多大,还值得进一步探讨。

关于最高法院司法解释第12条中规定的原告应当“与具体行政行为有法律上利害关系”,究竟作何理解和界定,特别是在司法实践中如何把握,确实存在一定的难度。有学者提出了对这种法律上的利害应从是直接的还是间接的、是切身的还是非切身的、是现实的还是可能的等不同角度来把握,并主张只有在法律上具有直接利害关系、切身利害关系、现实利害关系的,才能取得原告资格[19]。还有学者从直接行政相对人和间接相对人角度来把握,并主张凡直接行政相对人和间接行政相对人均应能够取得原告资格[20]。还有将其理解为“是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响”[21] 。也有学者从行政相对人与相关人、相当因果关系角度来界定和把握行政诉讼原告与具体行政行为之间所具有的法律上利害关系[22]

原告与具体行政行为之间具有法律上的利害关系,应以行政法与行政诉讼法的目的、功能及其基本立法精神为指导进行界定。一方面,法律上的利害关系必然是一种客观关系,没有了“客观利害”为基础,所谓“主观利害”是不能直接启动或者进入行政诉讼程序的;但另一方面,客观利害关系不是一种无节制的结果利害关系,而是应当受到法律规范调整与保护的利害关系。为此,应从以下几方面来理解与把握:?

第一,法律上的利害关系应当是一种行政法上的利害关系[23]。所谓行政法上的利害关系,是一种受行政法调整与支配的权利义务关系。只所以将法律上利害关系理解为行政法上的利害关系,是因为与行政诉讼所对应的法律争议是行政争议,其所对应的法律部门及法律关系也只能是行政法和行政法律关系。我们无法想象也不能理解,就是如何运用行政诉讼去适用民商法去解决民商法律关系中所引起的民事争议。因此,只有将其定位于行政法上的利害关系,才是合乎逻辑的,也才能够在法学理论讲得通。但是,对行政法上利害关系的正确理解与把握,应当从行政法与行政诉讼法的功能与目的上去判断,也就是说,该利害关系所包含和体现出现来的权利义务内容及其结果,是被行政法所能够“辐射”和保护。比如说,从行政相对人角度看,尽管其所享有的是民事权益,但其权益处于与行政机关对行政职权的行使与作用过程中,或者其权益是行政职权行使和行政职责履行所应当考虑的内容或事实要素,则都应属于行政法上的利害关系。前者如行政机关在处理违章建筑的同时,也对当事人之间的租赁关系进行了处理,后者如行政机关在批准某人建房时,应当考虑相邻关系但未予以考虑,均构成了行政法上的利害关系。反过来,尽管行政机关所实施的行政行为会与公民、法人之间有一定的联系性,但由于其并不为行政法所能够“辐射”和保护(即不构成行政法的调整对象和范围),则也就不具有行政法上的利害关系。如张三积攒下来准备用于给李四还债的存款被行政机关没收,会导致或影响张三不能向李四清偿债务,但由于张三与李四之间的债权债务不属于行政法调整的范围,即行政机关的没收行为并没有处理或者改变、消灭他们之间的原债权债务关系,不是行政法“辐射”和保护的对象,就不具有行政法上的利害关系。?

第二,法律上的利害关系不以行政相对人为限。行政诉讼是以公民、法人或者其他组织的合法权益与具体行政行为之间的“侵犯”关系来赋予原告资格的,而不是以行政机关行使行政职权和履行行政职责的意图及其按照意图与公民、法人或者其他组织之间所形成的行政关系来赋予原告资格的。由于行政法学理论及行政执法与司法实践,一般都将行政相对人理解为是指行政机关的具体行政行为所指向的公民、法人或者其他组织,也就导致了将行政诉讼原告资格及其范围等同于行政相对人的误解。然而,在行政管理中,除行政相对人外,还有许多与具体行政行为之间存在着行政法上利害关系的第三人[24],如行政处罚案件中的受害人、行政许可中除申请人以外的与许可事项有重大利益关系的利害关系人或招标行为中的公平竞争人等(有学者将其称为“暗含的行政相对人”)[25]。因此,前面提到的有学者采取相对人与相关人的提法来涵盖能够取得原告资格的范围,具有一定的道理。?

第三,法律上的利害关系与原告的诉讼请求之间无必然联系。原告的诉讼请求可以帮助我们对其权益与被诉具体行政行之间利害关系是否存在进行认定,但原告诉讼请求是否成立不能成为裁定原告资格是否成立的必然理由和依据。尽管诉讼请求自原告提起诉讼时就已经提出,而且根据行政诉讼法第41条规定,有具体的诉讼请求是提起诉讼的法定条件之一,但针对提起诉讼的法定条件而言,诉讼请求只是一个主观条件而非客观条件,而且诉讼请求作为诉的构成要素之一,是向法院提出并通过法院对案件的审理活动才有可能得支持和满足的一种诉讼要求。诉讼请求的提出是建立在起诉人与被诉具体行政行为具有法律上利害关系是否存在的基础上。具有法律上的利害关系,即可取得原告资格和行使起诉权,以保障诉讼请求的提出并进入诉讼程序。但是原告资格的取得,并不等于诉讼请求就能成立并得到法院的支持。也就是说,客观上是否存在法律利害关系决定着能否取得原告资格和行使起诉权,而诉讼请求是否成立则决定着原告最后能否获得胜诉;客观利害关系是否存在属于程序问题,适用裁定,而诉讼请求能否成立并得到支持属于实体问题,适用判决。?

第四,法律上利害关系的确定,还受制于原告合法权益状况。对此,将在下文作进一步分析。?

四、原告资格与合法权益

根据行政诉讼法第2条及第41条规定的“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”,可以说,是否拥有合法权益及合法权益是否受到“侵犯”,是决定原告资格的条件之一。但行政诉讼法第11条却又规定了“人身权、财产权”是否受到侵犯是人民法院受案范围的标准之一。若按照前者理解,则合法权益属于起诉人取得原告资格与行使起诉权的条件,并将最终决定原告胜诉权;若按后者理解,则合法权益属于人民法院的主管范围问题,决定人民法院是否予以受理。就人民法院主管范围而言,主要涉及到行政权与司法权的关系,即司法权能够监督和审查的行政权及行政活动范围有多大,转化到行政争议案件上,就是受案范围问题。而就原告资格而言,由于强调的是其合法权益与具体行政行为之间的法律利害关系,显而易见,合法权益应属于确定和判断利害关系的基础和内容。应当说,权益内容不应属于受案范围问题。但基于国情及行政诉讼制度在我国刚刚起步等因素,行政诉讼法对受案范围的设定,一方面以以具体行政行为作为确定受案范围的主要标准,但另一方面又考虑到行政诉讼是解决行政争议与审理行政案件的司法活动,还是不由自主地将原告方的权益内容作为确定行政争议案件的因素之一,形成了受案范围的另一标准。然而,随着我国加入两个国际人权公约和《行政复议法》的发布与实施,在最高法院司法解释中,人身权、财产权概念已被“合法权益”所替换,从而也就失去了其作为受理范围标准的作用和意义。?

由于原告资格是建立在其合法权益与具体行政行为具有法律利害关系的基础上,因而合法权益对原告资格的确定就有着直接的决定作用。若没有一定权益的存在,也就失去了确定利害关系的依据和连接点。就此来看,原告权益状况将对原告资格起着一定的条件限制作用,主要表现在原告应享有受司法保护的权益。一般而言,由于对原告受侵犯权益的保护范围已经从人身权、财产权扩大到了合法权益,使得原告受司法保护的权益扩展到了法律上的最大领域,似乎也已不存在不受司法保护的权益。但事实上,由于两方面因素的存在,使得这种条件限制仍然存在。首先,原告必须是基于公民、法人或者其他组织的法律地位和身体所享有的合法权益。例如从自然人存在于社会中的主体身份和可能参与的法律关系性质来看,其能够以普通公民的法律地位和身份享受权益与承担义务,也有可能以国家工作人员的法律地位和身份享有相应的职务权利及负有相应的职责。但就行政诉讼而言,是针对行政机关基于行政职能在干预市场或者干涉社会生活过程中所产生的纠纷的司法救济,属于外部管理领域中的权利义务关系带来的问题,对于行政机关基于隶属关系而产生的内部纠纷是不予介入的。因此,行政诉讼原告也应当是以基于普通公民的法律地位和身份享受的权益与承担义务即合法权益受到侵犯而取得起诉资格。[26]同理,国家机关能够以职能主体地位和身份行使职权和履行职责,也能够以机关法人的法律地位和身份享有一定的权利和承担义务。但是,由于行政诉讼法规定“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”,因而,对那些基于国家职能主体地位和身份所享有的合法权益(即相应的职权职责),不属于行政诉讼法保护的权益内容。如上级行政机关改变下级行政机关的管辖权或者压缩机关工作人员编制及减少行政经费等,即使下级行政机关认为其职权职责受到侵犯,也不可能获得原告资格。当然,也许有人会认为这是受案范围而非原告资格问题。但笔者认为,由于权益的内容及其事实状况是起诉人在取得原告资格和行使起诉权时,其自身所应具备和符合的条件,因而起诉人的权益状况应当属于原告资格及其诉讼请求范畴中的问题,而非受案范围中的问题。其次,由于各国法律制度产生的背景及法治发展阶段的差异,使得某些在其他国作为法律权益予以认可和保护的现象,可能在本国还未能视为或者确认为法律上的权益予以司法保护。比如有学者在比较研究中美国两国法律对环境行政诉讼中提起诉讼权利的保障问题时,曾举例说在美国有人因为行政机关批准在某森林区域建造公园的行政决定损害了其对风景地区的美学欣赏价值权利而获得原告资格[27]。但在我国,至少就目前法治发展水平及法律制度规定的现状来看,尚没有主体能够以美学欣赏价值权利受到侵犯而请求司法保护,因而也不能以此作为认定其与具体行政行为有法律上利害关系的权益事实。?

在原告资格审查与确定中,除了要考虑上述对原告资格在合法权益上的抑制因素外,更应注意合法权益方面对原告资格的维护与保障因素:其一,对于原告资格而言,所谓合法权益只是一个形式要件而非实质要件,只要具体行政行为与原告权益有利害关系,即可赋予其原告资格,而不是要求原告权益必须是合法的权益。因为确认并赋予原告资格是对公民、法人和其他组织起诉权的保护。至于对原告权益进行合法性审查并确认是否予以保护是诉讼程序开始以后的事情,属于对其诉讼请求是否予以支持的实体判决问题。原告对诉权的行使是为了保护其在行政法律关系中的合法权益,而原告对起诉权的行使和原告资格的取得是为了保护诉权的真正行使。我们很难想象,某个具体行政行为属于可诉案件,但与该具体行政行为具有法律上的利害关系的行政相对人或者相关人,却因以其权益不合法为由而不能取得原告资格和起诉权。原告资格和起诉权作为启动诉讼程序的保障,只是一种程序性的救济权利,只要存在法律上的利害关系,其本身就是合法的和受法律保护的。因此,那种“如果其认为受到侵害的权益明显属于非法利益则不具有原告主体资格”的观点是不正确的[28]。其二,合法权益包括实体权益与程序权益,公法权益与私法权益。尽管经过多年来的努力,我国社会及法律制度中“重实体、轻程序”观念及现象已得到较大改观,但由于行政诉讼法将司法保护的合法权益在“受案范围”中只限定为“人身权、财产权”的缘故,受其影响,在实践中很容易形成对原告以实体权益带来的诉讼主体资格予以保护,而对其以程序权益带来的原告资格不予保护。例如,对于公民向行政机关行使检举、揭发、控告权,由于被检举、揭发、控告案件往往都是关系公共或国家利益,与检举、揭发、控告人的自身利益无法律上的利害关系,因而即使其不服,也无法取得原告资格及提起行政诉讼。但是,国务院发布的《信访条例》规定,行政机关对检举、揭发、控告的事情,应自收到检举、揭发、控告信后的30日内,向检举、揭发、控告人回复对所检举、揭发、控告事件的调查与处理结果(包括是否立案情况)。据此规定,检举、揭发、控告人就取得了知悉处理结果的程序权利,如果行政机关在规定期限内不予回复处理情况,则检举、揭发、控告人应当能够取得原告资格和提起诉讼的权利。同时,我们也不能够因为上述行政诉讼法在受案范围中将合法权益只限定为“人身权、财产权”,就误认为只能在私法权益的有限范围内去理解和判断原告资格和起诉权。依照合法权益范围来看,公民、法人或其他组织同样也可以基于公法权益与具体行政行为之间的法律利害关系而获得原告资格和起诉权。《中华人民共和国行政许可法》第40条规定“公众有权查阅”行政机关应当公开的“准予行政许可决定”、第61条规定“公众有权查阅行政机关监督检查记录”,这就是以“查阅权”形式对公民“知情权”的具体法律确认与保护。再例如参与权(批评、建议、控告与检举的权利、知情权、协助公务权、听证权)、受平等对待权、受益权(基本生活保障权、特殊群体福利优待保障权等)、政治权利等公法权益。其三,运用正当权益观念来理解合法权益的内容和范围,即合法权益应当包括法律上的权利和利益。按照信赖保护原则,对于法律、法规、规章及行政机关规范性文件乃至行政决定所赋予、确认给公民、法人和其他组织的权利和利益,以及按照正当权益观念推理出来的利益,只要按照法律规范或政府机关的有关规定、决定,赋予或允许公民、法人或者其他组织从事某种活动或者行使某项权利,就应承认其基于此种活动或权利所取得的利益。同时,对于没有法律规范予以禁止或者进行了特定限制要求的生活方式和社会活动,若受到具体行政行为具有法律上利害关系的影响,也就应当确认其能够取得行政诉讼原告资格和行使起诉权。那种将“权益”等同于“权利”,从而限制了公民、法人或其他组织原告资格的观点和做法[29],应当是对行政诉讼立法精神的一种误解。

五、影响原告资格的相关因素

通过上述分析,可以说,行政诉讼机制、法律上利害关系和合法权益是行政诉讼原告资格的决定因素。除此之外,符合受案范围、有具体的诉讼请求和明确的被告及没有超过诉讼时效,都是对原告资格有影响的因素,但不属于确定行政诉讼原告资格的要件[30]。

受案范围所解决的是人民法院对行政争议案件的主管范围,实质是对司法审查范围的界定,取决于国家权力结构和职能分工体制的法律设定,最终表现为人民法院的司法权能够对行政机关的那些行政权及行政活动通过司法审查和裁判争议的方式实施监督。当然,受案范围必然影响和限制着公民、法人和其他组织向人民法院提起诉讼的可能性,影响到其在什么情形下才可能获取向法院起诉的权利和资格。但是,原告资格是基于起诉人自身所应具备和应当符合的条件,决定其能否对行政案件行使起诉权。对于受案范围而言,是属于原告自身条件以外的因素,是从司法权与行政权关系的角度,确定对行政机关的哪些行为能够通过司法审查方式予以审理和裁判,而非确定原告资格的要件。

诉讼请求是当事人通过诉讼向行政机关提出的在行政法律关系中的实体权利要求以及向法院提出的以何种判决方式实现权利内容的要求。诉讼请求自起诉时提出,直到诉讼结束时才能得到确定和解决。也就是说,诉讼请求就是当事人通过诉讼所要达到的具体目的,并以具体目的的实现来达到保护其合法权益的根本目的。诉讼请求反映了当事人的具体权益内容,对原告资格中的合法权益条件起着一定的基础和确定作用,因而也影响着原告资格。甚至在某种情形下,原告的诉讼请求与确定原告资格的合法权益会发生交叉、重复和不可分离的状况,诉讼请求的成立,既决定了原告最终的胜诉,也意味着其取得原告资格的合法权益事实的存在;反之,原告诉讼请求的不成立,既会导致其不能胜诉,也决定着其不能取得原告资格。例如,行政机关错误地将张三财产当作为李四的物品予以没收,张三不服提起诉讼。张三取得原告资格就是依据其对该财产拥有合法所有权的事实,法院的最后审理结果也正是根据此事实所证明的权益状况,判定行政机关具体行政行为认定事实错误而作出撤销判决。反过来,如果张三不能证明其对该财产拥有合法所有权的事实,不仅不能胜诉,甚至连获得原告资格所应具备的法律利害关系的事实是否存在都无法证明,显然也就难以取得原告资格。然而,在更多情况下,原告诉讼请求与原告资格的取得之间没有必然联系,原告诉讼请求得不到支持和满足,并不影响其原告资格的取得。如起诉人依据相邻权事实取得了对行政机关“建设许可证”的原告资格,但不等于行政机关的颁发建设许可证的行为就是违法的。尤其是在当前注重保护当事人诉权和扩大原告资格的趋势下,原告诉讼请求与原告资格的取得之间没有必然联系的状况将更加明显。例如,刘某个人经办的小煤矿与八尺沟煤矿合并共同重新取得一个采矿许可证。后经双方协议并经公证处公证,由八尺沟煤矿付给刘某35万元,刘某退出该煤矿,双方随之实际履行。但当八尺沟煤矿申请重新变更采矿许可证时,刘某以各种理由或者借口不予配合,致使八尺沟煤矿迟迟不能申请办理变更采矿许可证。无奈之下,八尺沟煤矿就摹仿刘某签名并办理了采矿证的变更手续。刘某得知后便向人民法院提起行政诉讼。本案中,鉴于刘某在前一个许可证中的地位,应当赋予其对后一个许可证依法享有原告资格。但当人民法院经过实体审查后,就可发现刘某因已在该企业退伙而失去实体上的请求权,因而就应当被依法驳回其诉讼请求。因此,诉讼请求对原告资格也有一定的影响,但它不是原告资格取得的决定性因素和要件。

起诉期限是指公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院行使起诉权的有效期间。一旦超过有效期间,人民法院将不再受理当事人对该具体行政行为不服而提起的诉讼。起诉期限制度存在的主要基础是“法安说”理论和行政行为效力中的确定力要素(即针对行政相对人所具有的不可争力)。超过起诉期限会导致不能启动诉讼程序的后果,但起诉期限是以原告资格为前提的。只有当起诉人取得原告资格的情况下,才会因超过起诉期间而失去提起诉讼的权利。反过来,如果起诉人不具备原告资格,则只需此点为依据就不能启动诉讼程序,因而也就无需审查其起诉期限问题。显而易见,起诉期限也不是取得原告资格的决定性因素和要件。

经过上述比较分析,可以说,行政诉讼法第41条规定的提起诉讼的条件,实际上是指能够正式启动行政诉讼程序的立案(即受理)条件,而原告资格只是其中的条件之一。也就说,起诉人若不具备原告资格,则会导致人民法院不予立案(受理)的情形,行政诉讼程序也就将无法启动。但反过来,致使人民法院不予立案(受理),不仅仅是原告资格一个因素。即使在原告资格具备情况下,也可能会因为其它因素(如超过起诉期限、不符合受案范围等),导致人民法院同样不予立案。由于提起诉讼(即起诉)是原告的行为,并且以此为前提和基础,人民法院才会具有相应的立案与不立案(受理与不受理)行为。显然,行政诉讼法第41条中,错将提起诉讼(起诉)行为等同于立案(受理)行为,因而致使人们将立案条件(即所谓提起诉讼条件)当作原告资格要件来理解。其危害之处,就在于无意中扩大了原告资格的限制条件,却忽视了对原告资格的必要保护。?

六、原告资格与公益诉讼

所谓公益诉讼是指当行政主体的行政行为因违法侵害了公共利益时,法律允许无直接法律上利害关系的私人或者国家公诉机关,以维护公共利益为目的,以监督行政机关依法行政为手段,向人民法院提起行政诉讼或者司法审查的法律制度。其中由无直接利害关系的私人提起的诉讼也被称为民众诉讼,由公诉机关提起诉讼则被称为行政公诉[31]。目前,针对行政机关的行政行为违法侵害公共利益现象的大量出现,越来越多的呼声要求建立和实施行政公诉制度,甚至直接扩大原告资格的范围,或者取消原告资格限制[32]

要在我国建立和实施行政公益诉讼制度,必须要对现行行政诉讼法律制度的两个问题有所突破。其一,有关行政诉讼法的立法目的问题。尽管《行政诉讼法》第1条的规定中包含了三项具体目的:保证人民法院正确、及时审理行政案件;保护公民、法人和其他组织的合法权益;维护和监督行政机关依法行使行政职权。但当与有关提起诉讼的原告资格条件和诉讼程序启动方式等相关规定结合在一起时,我们可以明显地看到,“保护公民、法人和其他组织的合法权益”在整个行政诉讼法的立法目的体系中处于基础、核心地位。在此前提下,行政诉讼制度实际上已经是一个“主观为自己、客观为他人”的诉讼机制,也就是说,从原告提起诉讼的资格条件和启动诉讼程序的方式角度看,都是(也只能是)在主观上为了自己合法权益而发动了一场诉讼,但就人民法院审理行政案件的原则、判决方式与条件适用、被告负举证责任角度看,既通过审查具体行政行为合法性的方式实现了对原告合法权益的保护,客观上又起到了对行政机关具体行政行为是否符合依法行政原则及其要求问题的监督和维护作用,因而是一种以保护原告合法权益的主观诉讼为前导、以审查行政行为是否合法的客观诉讼为结果的诉讼模式,但在总体上是以主观诉讼为主导、客观诉讼受制于主观诉讼的诉讼机制。然而,要建立公益诉讼制度,就必须将 “保护公民、法人和其他组织合法权益” 与“监督行政机关依法行使职权”的立法目的放在并列地位,特别是在有关启动诉讼程序机制设置方面,两项立法目的都应得到相应地体现。其二,有关行政诉讼的功能与机制问题。由于诉讼机制是建立在解决社会冲突关系基础之上,其必然在诉讼主体(除人民法院)中包含和渗透了利害(益)关系人的因素要求,这也正是诉讼法学理论中经常使用“当事人”概念的缘故(好在行政诉讼法中用了“诉讼参加人”)。如果要建立公益诉讼制度,让许多无法律上利害(益)关系人取得诉讼主体地位或者当事人资格参加到行政诉讼中来,则必然要对诉讼功能及其机制加以改变,即,行政诉讼不再仅仅是解决利害冲突关系和裁判争议的法律制度,而是还将直接担负着监督行政机关依法行政的功能和任务[33]。但是,若把监督行政机关依法行政作为行政诉讼法律制度的一项独立的功能并在此基础上进行行政诉讼机制的设置,则行政诉讼制度几乎就成了保障与实现《中华人民共和国宪法》第41条规定的有关公民批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权的法律制度,人民法院也几乎成为保障与实现公民上述权利的专门机构。照此下去,行政诉讼也就可能将背离其裁判与解决利害关系纠纷的基本功能,而不再属于一种真正意义上的诉讼制度了。?

经过上述分析,笔者认为,公益诉讼还毕竟是一种诉讼制度。因此,要建立行政公益诉讼制度,既要反映和体现监督行政机关依法行使职权的目的,还要遵循并符合诉讼制度所具有的基本功能和诉讼机制设置的基本原理。当其具体表现在行政诉讼原告资格方面时,不应当是简单地扩大原告资格范围,甚至无条件地放弃原告资格的条件限制,而是仍然按照解决法律上的利害冲突关系的要求,通过法律的专门或者特别规定,设定或者赋予某些特定组织或个人以代表公共利益的主体资格和法律地位,再与行政机关的具体行政行为形成法律上的利益及利害冲突关系,然后有权通过提起行政诉讼以寻求和启动司法审查程序,并以司法裁判方式达到监督之效果。具体而言,在诉讼机制下,首先可以赋予公诉机关提起行政公诉的资格,其次可以再赋予某些特定公共利益组织或者社团组织、群众自治组织以及某些具有特定法律地位和资格条件的自然人能够(必要时也规定其应当)提起行政诉讼的原告资格。

行政诉讼原告资格本身即意味着一种限制和条件要求,因而以公民、法人或者其他组织主观上“认为”具体行政行为侵犯其合法权益,就享有原告资格并可发动一场行政诉讼,既不符合行政诉讼法的立法精神,也与设置行政诉讼机制的原理相背离。然而,行政诉讼法的基础与核心就是通过诉权实现对公民、法人和其他组织合法权益的保护。因此,对行政诉讼原告资格的理解与界定,更应注重对公民、法人和其他组织的行政诉讼原告及其起诉权的保护,以保障其诉权的依法正常行使,最终通过审查具体行政行为是否合法以达到实现保护其合法权益的目的。

参考资料

1、(台)陈清秀:《行政诉讼法》,翰芦图书出版有限公司1999年版。?

2、柴发邦主编:《体制改革与完善诉讼制度》,中国人民公安大学出版社1991年版。?

3、张树义主编:《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》,中国政法大学出版社2000年版。?

4、最高人民法院行政审判庭:《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义,中国城市出版社2000年版。?

5、江必新:《中国行政诉讼制度之发展》,金城出版社2001年版。?

6、张步洪:《中国行政法学前沿问题报告》,中国法制出版社1999年版。?

7、王周户主编:《行政法学》,陕西人民教育出版社1992年版。?

8、罗豪才、应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1990年版。

9、杨小君主编:《行政诉讼法学》,陕西旅游出版社,2000年版。?

10、常怡主编:《民事诉讼法学》(修订版),中国政法大学出版社1996年版。?

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本文系司法部科研项目《行政诉讼原告法律问题研究》阶段性成果,项目编号为:03SFB039。-该文发表于《西北法律评论》第一期(2006年)。

[①] 常怡主编:《民事诉讼法学》(修订版),中国政法大学出版社,1996年第1次修订版,第91页。

[②] 吴海龙:《原告的诉讼资格请求无理,并不等于被告的具体行政行为合法》,《人民司法》1999年第2期

[③] 所谓主观说与客观说,是笔者根据两种理论观点的主要内容与特点所进行的归纳与概括。

[④]参见武步云主编:《中华人民共和国行政诉讼法讲座》,陕西人民出版社1990年第1版,第4页。

[⑤]参见拙文:《浅议行政诉讼原告资格》,《法律科学》1991年第3期

[⑥]参见周汉华:《论行政诉讼原告资格审查》,《中国法学》1991年第6期。

[⑦]参见拙文:《行政诉讼原告资格论》,《法律科学》1994年增刊。

[⑧]杨寅:《行政诉讼原告资格新说》,《法学》2002年第5期。

[⑨]柴发邦主编:《体制改革与完善诉讼制度》,中国人民公安大学出版社1991年第1版,第3页。

[⑩]参见同上,第28页。

[11]“私力救济”力所不及只是导致向“公力救济”的因素之一。除此之外,还有冲突不能得到解决将危及到社会秩序乃至统治秩序,也是产生“公力救济”的又一根源。参见柴发邦主编:《体制改革与完善诉讼制度》,中国人民公安大学出版社1991年第1版,第25页。

[12]柴发邦主编:《体制改革与完善诉讼制度》,中国人民公安大学出版社1991年第1版,第72页。

[13]柴发邦主编:《体制改革与完善诉讼制度》,中国人民公安大学出版社1991年第1版,第72页。

[14]吴海龙:《原告的诉讼请求无理,并不等于被告的具体行政行为合法》,《人民司法》1999年第2期。

[15] 行政诉讼之所以被称为司法审查或者司法复审,就是以行政行为作为法律上的一种公权力行为为前提,一般情况下承认并尊重其属于先行决定而具有的法律效力和法律地位,然后在产生争议并引起诉讼情况下,由司法权按照依法行政的内容和要求,对行政行为的合法性及其已具有的法律效力进行再次审查,作出肯定或者否定的司法评判结论及相应处理。

[16]也有人认为,鉴于我国目前行政诉讼起诉阶段的实际问题是老百姓不愿告、不敢告和不会告,导致法院受理行政案件的数量也远没有超过警戒线,使得法院大量的行政审判人员无案可受、无案可审才是真正的资源浪费。笔者认为这是两个完全不同的问题。我们所说的诉讼成本与诉讼效益,是指原告起诉行为与被告应诉行为及法院审理行为过程同其所要解决的行政争议之间的效益而言,并非法院机构设置与存在的成本。同时,将那些因其他各种因素使得老百姓较少提起诉讼的状况,试图通过扩大原告资格(甚至扩大到无利害关系人)来解决此类问题,属于非“对症下药”,混淆了两者之间的不同属性问题。参见杨寅:《行政诉讼原告资格新说》,《法学》2002年第5期。

[17] 夏锦文、高新华:《我国行政诉讼原告资格的演进》,《法商研究》2001年第1期。

[18]杨寅:《行政诉讼原告资格新说》,《法学》2002年第5期。

[19]杨寅:《行政诉讼原告资格新说》,《法学》2002年第5期。

[20]夏锦文、高新华:《我国行政诉讼原告资格的演进》,《法商研究》2001年第1期。

[21]最高人民法院行政审判庭:《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义,中国城市出版社2000年第1版,第26页。

[22]张树义主编:《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》,中国政法大学出版社2000年第1版,第81—89页。

[23]最高人民法院行政审判庭:《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义,中国城市出版社2000年第1版,第86页。

[24]目前我国行政法学中尚无行政法律关系第三人的概念,而这里的第三人也并非从一个严格的法律概念上去使用,只是为了表述范围上的便利,则将行政相对人以外的行政法上的利害关系都概括称为第三人。

[24]罗豪才、应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1990年第1版,第46页。

[26]按照德国较早期行政法学理论中的特别权力关系理论,公务员与行政机关之间关系具有不平等性、不受“法律保留原则”之支配、不得提起诉讼等特点。但现在特别权力关系理论因法治与人权保护观念的发展而不断受到批判和检讨,尤其是在公务员权益同公民权益发生交叉与竞合的情况下,提出以行政机关相关行为产生某种足以影响公民个人法律地位或者宪法上之权利义务,即可受“法律保留原则”约束和提起诉讼。参见:吴庚《行政法之理论与实务》台湾三民书局2000年版,第204-224页;陈新民《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社2002年版,第63-71页。

[27]刘平伦、章玲:《中美两国法律对环境行政诉讼权保障的比较研究》,《法学评论》1997年第6期。

[28]最高人民法院行政审判庭:《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义,中国城市出版社2000年第1版,第86页。

[29]罗豪才、应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1990年第1版,第148页。

[30]有学者认为受案范围、诉讼请求与明确的被告、诉讼时效与具有法律上利害关系是确定行政诉讼原告资格的四项要件。参见杨寅:《行政诉讼原告资格新说》,《法学》2002年第5期。

[31]杨寅:《行政诉讼原告资格新说》,《法学》2002年第5期。

[32]参见:熊菁华、刘克强:《论我国行政诉讼检察监督的加强与完善》,《行政法学研究》1997年第4期;钱伯华:《论行政公诉制度》,《法学》1998年第4期;杨立新、张步洪:《行政公诉制度初探》,1999年全国行政法学年会提交论文。

[33] 在笔者看来,在以保护原告合法权益为目的以及设立的相应行政诉讼机制与程序启动模式下,其直接功能和任务就是解决与裁决行政争议,而所谓对行政机关的监督作用只能是一种客观的间接功能与任务。

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