摘  要：尽管高校招生腐败由来已久，但是2009年曝光的招生腐败案件却令人触目惊心。本文依据高校招生工作的基本流程，分析了五种类型的招生腐败路线图，从中可见社会转型期权力与金钱在“高利害性考试”中的独特表现。可是，政府治理腐败的方式大都偏于具体问题，未能从宏观社会背景中寻求治理的系统方法。即使是正在制订中《国家考试法》与教育部出台的《国家教育考试违规处理办法》也只能考虑到考试舞弊问题，并没有涉及招生制度、大学制度等更深层面的问题，这就使得招生腐败治理难以取得突破。唯有通过较为全面的教育改革与行政制度改革才能有效遏制招生腐败，彰显教育公平，维护社会公正。

关键词：高校招生  腐败路线图  教育公平  社会公正  腐败治理

2009年被媒体曝光的高校招生腐败事件层出不穷，类型复杂，凸显这类高利害性考试已经成为教育领域腐败的中心。造成腐败的原因已经不能从教育圈子内部查找，社会转型期权力与金钱的霸道在“高考腐败”中若隐若现。而在治理层面，应对无孔不入的腐败政府则显得捉襟见肘。那么，高校招生腐败是怎样发生的？有哪些规律可循？以往的治理经历了怎样变迁？如何通过善治来“遏制腐败，彰显教育公平，以维护社会公正”成为当下政府与社会必须高度重视的问题。

一、高校招生五大腐败凸显“路线图”

（一）高校招生的工作流程

我国高校招生考试工作由政府统一管理。经过三十年的探索，目前已经形成一条完整的招生工作流程。根据各地教育考试院公布的主要招生工作指南，大致可以确定政府教育部门主导的高校招生工作包括三个阶段十二个步骤（参见图1）。

图1：普通高校招生考试工作的主要流程

第一，招生准备阶段包括四个步骤，即：1、制定本年度招生考试的基本方案与相关政策；2、高三应届生及社会考生报名；3、考生参加政府指定医院的体格健康检查；4、组织各学科高校专家秘密命题。

第二，高考阶段包括三个步骤，即：5、委托各地安排考场，组织考试，并在考试期间进行监管；6、分省组织各学科阅卷，并登分核实；7、依据年度招生计划与考试结果公布各批次分数线，以及考生个人分数。

第三，录取阶段包括五个步骤，即：8、组织考生填报志愿（应届毕业生委托各学校组织）；9、对最低录取控制分数线上的考生分文科和理科分别排序，根据高校确定的投档比例对考生志愿进行检索投档；10、确认录取后由大学根据考生报名时填写的信息发放录取通知书；11、拿到录取通知书的考生凭身份证或户口本到学校报到；12、高等学校在新生入学后要对考生进行资格复查。

与政府教育部门主导的招生相适应，高校与考生必须按照这个流程完成相应的工作。相比之下，高校的任务要少得多，主要是配合政府的工作完成自己在准备阶段和录取阶段的任务，高考阶段并没有高校什么事情。高校现在承担的最重要的任务是自主招生的工作，不过，大多数自主招生的学生只是得到相应的加分或者达线（本一或本二）资格，最终还是要参加高考要决定成败，所以，准确地说，自主招生只是“半自主招生”。而考生理所当然要按照这个流程完成各项任务，否则就无法完成高考（参见图2）。

图2：政府主导的招生流程中高校与考生的工作流程

（二）招生腐败的“结构图”

2009年媒体揭露的“五大”招生腐败案件是：浙江省航海模型加分案、重庆市民族生加分案、湖南省罗彩霞被顶替案、重庆市数百“高考移民”案与吉林省松原高考舞弊案。这些案件充分体现出整个招生工作的各个环节都有被腐败或犯罪突破的可能。如果将这些案件与招生流程一一对照，就可以看到一张招生腐败犯罪的类型结构图。

图3：高校招生流程各阶段的腐败犯罪类型结构

1、在第一阶段就精心策划的腐败犯罪包括两种类型：一种是利用“加分”政策，另一种是通过“移民”。普通高校招生相关加分政策涉及人员非常复杂，可分为鼓励性加分和照顾性加分两大类。鼓励性加分是指考生通过自身的努力，取得了某些方面的成就。如思想品德方面有突出事迹受到政府表彰者；全国中学生学科奥林匹克竞赛等六类获奖者；国家一级运动员和参加重大国际或国内体育比赛及获得国家二级运动员称号的考生。照顾性加分，是指考生的自然属性和国家相关照顾政策下的加分。如少数民族考生、归侨及归侨子女、华侨子女、台湾籍考生以及烈士子女；残疾军人或警察、因公牺牲军人或警察的子女；驻边疆国境或国家确定的边远地区中现役军人的子女。腐败者利用权势或者上述身份以获得加分。中国青年报揭露浙江航模加分的怪事，“三模三电”训练队成为有钱有权有势家庭子女组成的“高考加分俱乐部”，每个学生可以获得20分的加分。[1]

高考移民利用的是不同省区录取的不平衡性。有权势者的考生从竞争异常激烈的地区迁出，一种是转到录取比例较高的直辖市，如北京、上海、重庆等地；另一种是转到教育质量相对较低的省份，如海南、广西等。中国青年报记者报到了重庆赛德、纯阳等学校面向外地招生的热火情形，报道指出这两所民办学校曾因违规办学和违规招生受到查处。但是它们依然得到重庆市万州区教育、公安、工商等多个部门的“配合”。[2]

2、第二阶段的腐败主要舞弊，由舞弊者串通监考人员实施舞弊，或者采用高科技手段舞弊。吉林松原舞弊案涉及面之广，人员之多，高考局面之混乱国内罕见。松原及各地高科技作弊基本上形成了专业流水线，成为一种“舞弊产业”。[3]

3、第三阶段的腐败包括“点招”和“顶替”两种。“点招”事实上叫“选择性计划”，即给大学招生开一个5％的计划名额，大部分是以“捐资助学”形式存在的，获得点招即使低于大学录取线也能进入大学学习。一所重点高校的老师介绍，学校每年在招生前都会吸纳一定数量的“当年校董”，校董缴纳一笔不菲的股金后，当年可以推荐一名直系亲属进该校读书。[4]罗彩霞顶替案则兼有被顶替和点招的双重性质，但也让人怀疑案件的真相究竟如何？

（三）五大招生腐败的“路线图”

根据三个阶段的划分与高校招生中的五类腐败案件细节，可以简略勾画出其运作的流程，从图4的流程示意图中可见，五种类型的腐败中有四种（加分、移民、点招和顶替）是在高考前后通过权力或金钱的运作来实现的，只有舞弊是发生在高考过程中的。因此，所谓“高考腐败”实际上主要是“招生腐败”。

图4：高校招生中五大腐败案件的流程示意图

“加分”腐败是“合法性”腐败，也是最便捷的。因为，这是在招生政策允许范围内的特惠政策。浙江省教育部门一位工作人员认为，“如果考生凭真本事达到田径、球类等项目标准的话，加分是理所当然的。关键是不少考生家长利用权势，可以通过“三模三电”项目获取高考加分。”[5]重庆查处的３１名享受聚居地少数民族加分造假问题，也是试图利用政策腐败。“移民”腐败争议最多，因为除了有权势的利用潜规则获利以外，绝大多数跟随父母在异地打工的孩子却不能在当地参加高考，这更加凸显了权力与金钱造成的不公正。“点招”腐败是最隐蔽，也是最优惠的，风险也不大，这是高校招生特权与权钱的内幕交换。“顶替”最复杂，风险也最大，因为，一旦暴露，被伤害者就会运用法律维权，而其它腐败的受害者不明确，所以，威胁的是整个高校招生制度与社会公平。

二、高校招生腐败治理的因素与策略

针对高校招生腐败案件，教育部曾多次发文，通过多种方式遏制腐败。然而，招生腐败的势头依然未减。早在2007年教育部官员与网民进行在线交流时曾表示：“‘阳光工程’实施两年来，可以用这样两句话来概括，分够了谁也不用找，分不够，找谁也没用。在这个问题上，我认为绝大多数的高校，包括各级招生部门，还是会秉公处理这些事情的。”两年过去了，招生腐败找到了绕过“阳光工程”的新途径，使“反腐”的任务更加艰巨。那么，为什么治理招生腐败那么艰难？

（一）十年前的高校扩招

从1977年恢复高考以来的30多年里，普通高校招生制度逐步建立起来。但是，中国大陆高校招生规模一直处于4-5%左右，大大低于发达中国家的80%。低于泰国的31-37%，低于菲律宾的20%。正是在十年前的1999年，国家决定高校扩招。

从1999年开始，中国高等教育有了跨越式发展。在短短五六年中，大学招生扩大了近3倍，“大众化教育”取代了“精英教育”。1998年，全国高校的招生人数为180万，1999年扩招比例高达47%，其后三年分别以25%、17%、10%的速度增长，到了2005年，高校招生人数已达到530万人。[6]

亚洲开发银行经济学家汤敏向中央建议“扩招”的理由被概括为“拉动内需、刺激消费、促进经济增长、缓解就业压力”，全部是以经济发展为大学招生制度改革的目标，价值取向并非来自教育本身。大学招生在迅速发展的同时，各种腐败问题也不断暴露出来。武汉大学前校长刘道玉认为，大学扩招高歌猛进和教育产业化给高校腐败制造了“机会”。[7]而缓解就业压力的目标更是一个尽人皆知的烟幕。客观地说，大学扩招是社会经济发展的必然结果，这并不是出现腐败的必然原因，充其量是为招生腐败提供了机会。只是在确定扩招政策时，未能对此政策产生的各种后果进行论证及听证，因而，未能制定出一个兼顾各方的完整的行动方案。

（二）法律制度的缺失

2009年由于各类招生腐败与不公正的问题日益突出，要求建立更加完善的高校招生考试制度的呼声不断增多。法学家张千帆公开质疑高校招生制度，认为现行高校招生制度违反宪法平等。“因为宪法第33条规定‘公民在法律面前一律平等’，而这里的平等不只是指法律不能歧视公民，而是在广义上国家的任何公权力机构不得对公民给予没有正当理由的区别对待。……像北大、复旦、南大、浙大这样的公立大学也不得歧视来自全国各地的考生，否则就违反了宪法第33条规定的平等原则。接受高等教育的机会是影响人一生的重要权利，而高校招生方案本身就是对考生权利产生直接和明显影响的有约束力的公权力行为，显然有义务符合宪法平等原则。” [8]

《国家教育考试法》于2002年起草，至今已有七八年了，可是这部法律至今未能颁布。教育部为了遏制考试舞弊，早在2004年5月19日发布了《国家教育考试违规处理办法》，[9]将考生可能发生的违规行为具体分成“违纪”9种和“作弊”14种，将监考等考试工作人员可能发生的违规行具体为分成“违纪”9种和“作弊”10种。这一法规统一了各项国家教育考试的违规处理办法，成为新形势下从严治考、依法治考的有效依据。然而，这个法规的目标与过去呼吁立法的主要目的都是惩治考试作弊。可是，随着招生腐败不断曝光，只治理考试舞弊而不规范国家各类招生机构的行为，腐败依然可以大行其道。因此，考试立法的范围不能太过狭窄。

张千帆指出的公民平等权问题，叶传龙提出的维护考生查分权益问题，[10]还有“加分”、“移民”等等问题，都显示出高考腐败实际上是招生腐败，这就需要重新思考招生考试立法的基础。从这个意义上看，国家要制定的应该是“中国各类招生与考试法”，而不只是“教育考试法”。

（三）社会转型期的权力寻租与不作为

社会转型期的腐败是权力腐败，其本质是少数公共权力主体以权谋私并危害公共利益的行为。转型社会的一个主要特征即新旧体制的长期并存和国家干预与管制的广泛性，这就使得公权力在管制和自由的市场博弈过程中具有独特的价值，权力寻租的过程就是权钱交易的过程，寻租活动的高涨将会刺激设租活动的发展，从而使腐败活动陷入一个恶性循环之中难以自拔。[11]高校招生考试本身具有高利害性，在政府主导下很容易发生寻租现象。政府既是招生考试法规的制定者，又是招生考试的执行者，同时也是违规的查处者。在腐败问题严重的时期，如果没有法律规范和有效监督，各种腐败必然滋生。

本年度的很多招生腐败发生在高考之前。为了得到民族生的加分，重庆市地方官员到当地派出所篡改身份获得加分，当地政府查出31名虚假少数民族考生名单。浙江省绍兴一中2009年参加航海模型加分测试的19名考生中，13名考生的家长是当地权贵，其余6名都是教师子女，由此显示出权力寻租并非个案。

吉林省松原舞弊案体现了社会转型期权力运行的另一个特点：不作为。据报道，监考巡视员告诉记者，客观地说，并不是每个地方都“作弊成风”，在巡视中他也曾看到过一些地方的考试秩序井然有序。两相对比，他觉得，“这主要取决于当地有关部门的监管”。[12]公权力如果不作为，考试秩序必然无法监控，违规者反而得利。因此，招生考试需要公权力的有效运行，但是，必须在法律的规约之下。

（四）腐败治理的理念与方式

治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[13]高校招生腐败不仅是非程序政治、非阳光政治的附产品，而且还涉及各种通过制定招生加分政策，为特殊群体牟利等问题。换句话说，这就是利用职权公开腐败。教育部在两年前构筑“阳光工程”，对招生腐败起到了一定的遏制作用。然而，高校招生不只是教育部门的事，它牵动着社会各个部门领域。这其实就注定着，高考的运行必须受社会整体生态影响。比如权力生态、道德生态、法治生态等等。高考很容易成为集中各种社会问题的一个重要落点。实际上高校招生腐败是社会综合治理困境的一种重要表征。[14]

有学者认为，目前中国的腐败是制度性的腐败，公权力乱用的腐败，权力资本化的腐败，等等。[15]在这种社会转型的特殊背景中，治理招生腐败需要更多的政治智慧。从2009年发生的高校招生腐败案件看，这类腐败案件有四个特点：第一，腐败利用合法性政策，在权力的运作下更加隐蔽；第二，权势阶层拥有多种方式为子女赢得高考的优先地位，孩子的竞争蜕变为家长的竞争，加重教育不公平；第三，部分地区社会秩序混乱严重危及高校招生考试秩序；第四，各地腐败的情况不平衡，从媒体报道来看，有的地区风平浪静，秩序良好；而有的地区则形势严峻。

权力腐败如果不能及时阻遏，原本的个体腐败就会发展为群体腐败，再由群体腐败会发展到区域性腐败、系统腐败、地方腐败，最终成为制度性、结构性腐败。按照权力腐败演变示意图（参见图5），[16]我国不同地区的高校招生腐败大多数处于个体腐败、群体腐败的状态，结构性腐败只在极少数地区出现。不过，群体腐败的状况已经发展到D2（部门间群体腐败），而高考移民问题则说明区域间腐败也已经产生。如果再不采取有效防范与遏制措施，这一类腐败就会进一步蔓延。

图5：权力腐败的演变示意图

总之，高校招生考试的腐败治理不仅需要更加全面的《国家教育招生考试法》，而且还需要对政府的招生考试制度与大学制度进行深刻反省。政府在此问题上最好的举措将招生考试权有步骤地交还给大学，政府扮演好一个监督者的角色。而大学必须去除行政化，实现教授治校。以此便可彰显教育公平，使人才选拔与社会公正的两个价值：即效率与公平得以实现。

* 王  雄：任教江苏省扬州中学，中国教育调查网创办人。何忠洲，《南方周末》记者。本文发表于《中国教育发展报告》（教育蓝皮书2010）社会科学文献出版社，2010年2月版。

[1] 李剑平：《浙江高考航模加分者被指多来自权势家庭》《中国青年报》，2009年5月15日。

[2] 张国、王俊秀：《重庆两学校每年招数百高考移民多个部门“配合”》《中国青年报》，2009年7月30日。

[3] 王俊秀、张国：《吉林松原：严查之下高考舞弊仍禁而未绝》《中国青年报》2009年6月10日。

[4] 钱红艳：《聚焦高校“点招”》《南京日报》2009年3月31日。

[5] 李剑平：《浙江高考航模加分者被指多来自权势家庭》《中国青年报.》，2009年5月19日

[6] 张  国：《1999年高校扩招：大众教育代替精英教育》，新华网2009年9月0日。

[7] 左志英：《扩招和教育产业化给高校腐败制造“机会”》，《南方都市报》，2009年10月21日。

[8] 张千帆：《我们需要什么样的高校招生制度》《南方都市报》2009年7月27日http://edu.qq.com/a/20090729/000059.htm

[9] 国家教育考试违规处理办法（2004年5月19日教育部令第18号发布），教育部网站：http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/14/info5914.htm

[10] 叶传龙：《拒绝查卷倒逼<考试法>尽快出台》中国法院网，2009年7月2日，http://www.chinacourt.org/html/article/200907/02/363636.shtml

[11] 何增科：《探寻中国转型期政治腐败的成因及其治理对策——二十年历程的回顾》原文发表于中国政府创新网，现发布于中国选举与治理网：http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=105419

[12] 《不作弊就吃亏》《法制日报》2009年6月17日

[13] 俞可平：《治理与善治》《权利政治与公益政治》北京，社会科学文献出版社，2003年4月版，第133页。

[14] 单士兵：《松原高考舞弊为何走向产业化与黑恶化》《西安晚报》2009年6月11日。

[15] 胡星斗：《中国腐败的治理》，中国选举与治理网：http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=116472

[16] 许卫华、王礼鑫：《论我国社会中权力腐败的形成与演变》，中国选举与治理网：http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=91691