摘  要：2008年，教育部与各地方教育行政机构对普通高校招生考试制度进行了适度改革。教育部在明确教育行政部门职责、剥夺学生考试权的法律依据以及招生政策与程序的公开性方面有了显著改进。各省教育行政部门则在新高考方案出台程序、政府依法规范学校和招生中的平行志愿等方面进行了卓有成效的改革。这些方面不失为今年高考制度改革的亮点，有利于高考制度改革向公开、公平与公正的目标迈进。

关键词：高校招生制度、新高考方案、阳光高考、平行志愿、考生权利

2008年1月29日，教育部发布《2008年普通高等学校招生工作规定》（下文简称《规定》）[2]，这是近六年来最早的一次。该《规定》吸取了各方建议，对招生制度作了一定的改善，开启了本年度的高考制度改革。“新高考方案”的制定应该采用何种方式？在绝大多数地区采用座谈会的同时，安徽省探索采用了听证会的方式。在“新高考方案”与“新课程实施素质教育”的尖锐矛盾中，山东省以省政府的名义采取规范教育行为，强力推进素质教育的举措，勇敢地承担起了地方政府的职责。随着各省高考招生政策的出台，“平行志愿”在部分省区的平稳实施成为各界关注的中心，也是本年度最引人注目的改革亮点。

一、教育部普通高校招生工作的改进

    对比2007年与2008年的两个《规定》，发现2008年的《规定》有十一处比较明显的变化。这些变化涉及到高考改革与实施中的政府责任、学生权利、考试的安全与保密、考生资格认定、评卷过程的科学管理，以及高校录取过程公开透明的问题。以下将这些问题归结为三个方面：

（一）政府职责从“笼统”到“具体”

2008年《规定》分别在第3、14、20、23条中，增加了各省级招生委员会应当承担的任务，明确了相应的职责。如第3条要求各省级招生考试机构担负起考生报名资格审查工作的职责；第14条加强相应考试试题、答案及评分参考（包含副题及其答案及评分参考）在启封并使用完毕前的保密工作；第20条要求各省级招生委员会要采取切实措施，加强评卷管理，确保评卷过程安全、结果准确。

考生资格、考试保密和评卷过程都曾在过去几年高考中出现过问题。如“考生资格”涉及“高考移民”、“加分资格违规”。“考试保密”涉及“泄题”、“舞弊”等问题。2007年北京市高考语文考试时间刚进行到一半，部分知名网站已赫然出现包括北京在内的多个省市的高考语文作文题。这一现象为可能出现的“舞弊”提供了可乘之机。因此，今年的《规定》对保密问题作了详细说明。 2007年6月26日，安徽省考试院通过电视台发出紧急通知，安徽省高考文科综合成绩出现统计错误，日前发出的高考成绩单紧急换发，文科录取分数线重新划定，并同时向全省高考学生和他们的家长表示歉意。这一事件为“高考评卷”的公正性敲响了警钟，因此，今年的《规定》特别增加了评卷过程的要求，以保证高考尽可能在公平、公正轨道上正常运行。

（二）考生资格与行为从“道德判断”到“依法判断”

在过去几年的《高校招生工作规定》中，对考生资格都有思想政治品德考核方面的规定。如2007年的《规定》指出“考生所在学校或单位（没有工作单位的考生由乡镇、街道办事处）应对考生的政治态度、思想品德作出全面鉴定。鉴定内容应完整、准确地反映在考生报名登记表或省级招办另设的专门附加表中。对受过刑事处罚、治安管理行政处罚或违纪处分的考生，要提供所犯错误的事实、处理意见和本人对错误的认识及改正错误的现实表现等翔实材料，并对其真实性负责。”

不过，思想政治品德的考核比较困难，因此，历年都有两条具体的“警戒线”，即“有下列情形之一者，属于思想政治品德考核不合格：（1）有反对四项基本原则和改革开放的言行或参加邪教组织的；（2）道德品质恶劣，经教育仍不思悔改的。”今年的《规定》对此作了修改，“警戒线”的具体内容是：“（1）反对宪法所确定的基本原则的或参加邪教组织的；（2）违反治安管理规定受到处罚，性质恶劣的。”要剥夺一个学生的考试权，必须有合法的理由。“道德品质恶劣”是一个很难界定的概念，容易被人歪曲利用。因此，这一修改的重要意义是：开始由道德判断向法律判断转变。

另外，2008年9月25日，教育部发布的《国家教育考试违规处理办法》，将考生可能发生的违规行为具体分成“违纪”9种和“作弊”14种，将监考等考试工作人员可能发生的违规行具体为分成“违纪”9种和“作弊”10种。处理办法规定，考生违纪取消其该科成绩；考生作弊其当次报名参加的各科成绩无效[3]。《国家教育考试违规处理办法》统一了各项国家教育考试的违规处理办法，在《考试法》尚未出台的情况下，成为依法治考的临时性、替代性的依据。

（三）招生录取从“暗箱操作”到“阳光工程”

随着各地招生权力的扩大，对招生过程中可能出现的违规、违法行为需要相应的举措加以限制。为此，《规定》大力推进“阳光高考”，对招生简章、招生计划、录取过程进行全程监督，使招生过程在“阳光”下运行。

第一，对招生简章的规定。要求高等学校须于4月1日前将本校招生章程上传至“阳光高考”招生信息发布及管理平台；各省级教育行政部门、有关部门（单位）教育司（局）须于4月15日前完成对所属高等学校招生章程的审核、备案工作。经核准备案的招生章程方可正式向社会公布，并不得擅自更改。各省招生委员会和教育部相应司局应当对各高校的招生简章进行审核，以保证学校招生章程及有关宣传材料的真实性。这一规定增强了对学校发布招生章程的监督力度，确保高校发布招生章程工作更加真实、合理、规范，从而保护了考生的合法权益。

第二，对招生计划的规定。“各高等学校的统一考试录取招生计划均须经教育部汇总分送，由各省（区、市）负责向社会公布，未经教育部分送和有关省（区、市）公布的计划一律不得安排招生。”这一要求对杜绝高校擅自增设招生专业，违规招生将起到阻遏作用。

第三，对录取过程的规定。对有关生源所在省级招办应于4月25日前在“阳光高考”平台上审核确认后下载数据并办理录取审批手续，4月30日前将保送生录取名册寄至相关高校。高等学校录取新生要按照生源所在省（区、市）所规定程序，按时完成调档、阅档、退档、审核等各环节工作，保证考生电子档案的正常周转和录取工作的顺利进行。这对保送生和普通考生的录取过程起到了有效的监督作用。

综上所述，尽管今年《规定》有了明显的进步，但是，作为影响千万学子与其家庭，同时关系国家未来的高校招生考试应该有一套科学、完整的程序，不能每年修改，而应该尽快通过人大立法规范整个程序，历年高考出现的种种问题都在呼喊《考试法》的尽快出台。

二、各地“新高考方案”的制定与实施

推进新课程的省份需要制定新的高考方案，而新高考方案必然带来新的矛盾与问题，其中比较突出的有两个：第一，新方案如何出台？高等院校、普通高中、教育行政机构、考生及其父母等等群体，各自利益不同，思路自然也不一样。如何兼顾各方利益，在程序公正的基础上实现公平？成为大家瞩目的关键。第二，新方案如何与新课程接轨？新课程以促进学生的发展为宗旨，而传统高考导致应试教育愈演愈烈，各地中小学为了提高升学率，忽视师生的身心健康，不断突破师生在校时间底线，停止了考试以外的所有科目教育与学校活动，造成了严重危害师生权利的后果。[4]因此，人们渴望在新高考方案实施的同时，政府能够承担起维持正常教育秩序的职责，切实改变应试教育的弊端。

（一）从“座谈会”到“听证会”

广东、山东、宁夏、海南与江苏都按照传统的方式制定了新的高考方案。这一方式的特点是：以领导与专家为核心，通过调研与座谈，制定方案。由于我国社会正处于转型时期，高考制度改革所需要的各种前提条件（如法治、诚信等）并不具备，加上实施大规模考试的专业人员缺乏，目前制定的方案都是“实验性”的，需要在实践中总结经验教训，从而不断完善。但是，高考又是一种高利害性考试，不仅每年有千万人与之利害相关，而且高等院校、研究机构、工矿企业等等部门都与之有着直接或间接的利害关系，所以，制定高考政策已经不再是教育部门内部的事情，而是关系到各方利益。

今年，在制定新高考方案的方式程序上有了一个新的突破，这就是安徽省采用听证会的方式，集思广益，得到各界称赞。安徽省教育厅副厅长李和平在接受媒体采访时说，安徽高考方案从酝酿到制定，前后经历了近两年的时间，由省教育科学院牵头，汇集了教育专家、学校、教育招生主管部门等各方面的代表参与。在广泛调研的基础上进行了多次探讨，方案的版本从最初的11套减到7套再减到3套，最终向教育部汇报时提交了两套方案。在听取了教育部的意见后，今年1月，安徽省教育厅将两套方案的优点进行整合，再次制定了一套新方案，最终形成此次听证的方案。安徽的这次听证会是迄今为止新课程实施省份针对高考召开的首个听证会。李和平说，听证会的举行是贯彻政务公开的工作要求，18位听证代表全部通过社会报名、抽签决定，来自社会各个阶层，实现了政府决策公众参与。“我们最担心的是听证会上会出现全部否定的声音，但是没有。听证代表们对方案的思路和框架都表示了认可，也提出了一些更为细化的意见来完善它。”[5]

由此，各省新高考方案的出台开启了“听证会”时代，它意味着政府教育行政机构向着公开透明的方向转变，真正发挥平衡各方利益群体的公共职能，为国内其他20多个省区提供了良好的范例。

（二）从“政府缺位”到“政府担责”

2007年12月20日，山东省政府为了规范中小学办学行为，减轻中小学生过重的课业负担，促进学生全面健康和谐发展和教师的专业发展，提升基础教育办学水平和质量，根据国家的法律法规和有关规定，拟定了《山东省普通中小学管理基本规范（试行）》[6]，对违反《规范》的各种行为，要根据情节轻重分别给予学校通报批评、责令整改、撤消先进称号、取消评优资格等处罚。对出现多个学校多次违反《规范》行为的县（市、区）、乡镇，要撤消其上级教育行政部门已经颁发的各种荣誉称号，已经被评估认定为教育工作示范县（市、区）的，建议省政府撤销其称号。对因违反《规范》造成严重影响或重大损失的，要追究学校负责人或直接责任人的责任，教育行政部门可根据干部人事管理权限对相关责任人或建议对相关责任人给予相应处分。

《规范》推行一年，山东省教育厅开出几十张教育“罚单”，30多名校长、副校长被处分，30多所学校被处罚，显示了教育部门的改革决心。这对进入高考的中小学校规范办学行为起到了“裁判”应起的作用。山东省的这一案例获得了本年度“地方政府教育创新奖”。创新奖评审专家认为，山东省推行素质教育的最大价值在于，政府通过强有力的政策措施，充分实现了政府举办教育的作为，贯彻了依法办教的理念，同时，作为对应试教育的改革，山东素质教育的改革探索为其他地方提供了宝贵的经验。

安徽、山东两省在高考政策制定与规范办学方面走在了全国的前列，尽管他们的探索有值得改进之处，但是，对于各省政府来说，改变政策出台的传统方式，纠正在素质教育方面的不作为态度，是当务之急。

三、各地实施“平行志愿”的意义

2008年2月，教育部表示，今年高考将推广平行志愿的投档录取方式。所谓“平行志愿”就是在每个录取批次的学校中，考生可填报若干个平行的学校，然后按“分数优先、遵循志愿”的原则进行投档录取，改变过去志愿优先的录取原则。

（一）各地实施“平行志愿”的概况

从2002年开始，湖南高考实行“平行志愿”的录取方式改革，当年在第二批次的录取中试行，2003年全面推开。今年已迎来第六个年头。《中国教育报》记者采访湖南省教育考试院普通高校招生处处长刘国清时，他说：“以前的录取方式是志愿顺序决定录取结果，现在的方式是分数高低决定录取结果，这是两种不同的思维方式产生的两种志愿设计模式。”[7]

“平行志愿”使考生的出档机会增多，志愿的命中率明显提高，大大提高了考生的直接志愿满足率。2007年湖南第一批文理科首次投档，按计划和投档比例应投24741人，实际出档23172人，出档率达93.7%。湖南教育考试院负责人认为，去年一、二批录取过程中，排序第二至第五的志愿共录取30069人，占录取总数的43.7%，也就是说，有相当一部分考生是因为志愿结构的调整而获得了投档录取的机会。

江苏省从2005年开始实施平行志愿，由于今年是新课程改后的第一次高考，所以，平行志愿的实施要经历新的考试方案的检验。结果普通类本科第一批征求平行志愿填报，全省共有3046名考生填报，使他们获得了上本一院校的机会。

上海市在高校招生录取时作出“三不改”规定，即实行平行志愿后，考生的志愿表一经确认上报市教育考试院后一律不得更改；实行平行志愿投档后，不允许已录取的考生材料再退档改投其他学校，即“平行志愿”录取后，停止档案流动，招生院校必须在规定时间内上报已录取的考生名单，未在规定时间办理退档手续的，按教育部的规定一律视为已被录取；考生两次填报志愿后，均须将考生填报信息备份存档，教育行政部门和招生考试机构均不得更改，保障公平。

今年北京高招录取本科三个批次志愿设置上，第一志愿设置不变；第二志愿三所学校实行“平行志愿”，录取时按考生分数高低进行录取；同时取消过去的第三志愿。市高招办负责人表示，实施部分平行志愿录取，将有利于保护一志愿高分落榜的考生。

按时间填报顺序分类，平行志愿又可分为考前平行志愿、考后估分平行志愿和考后出分平行志愿三种。湖南、江苏、浙江所采用的模式就是“考后出分平行志愿”。即高考后，考生知晓分数和知晓排名的基础上，填报高考平行志愿。从三省的实践来看，考生填报志愿轻松，大大降低了志愿填报的社会成本，尤其是缓解了整个社会对高考志愿填报的巨大心理压力。而其余各省实施的“平行志愿”办法尚未真正起到作用。

（二）从“机会主义”到“公平公正”

“考得好，不如报得巧”这是传统录取方式的写照。这一方式背后的价值基础实际上就是“机会主义”。高考遵循的是公平公正的原则，即能力强、分数高的考生应当优先录取。“机会主义”使相对低分的学生进入好的院校，而高分学生不仅不能进入好的学校，还有 “落榜”可能，即上不到本二以上的本科院校。

“平行志愿”方案的实施改变了不合理的招生制度，凸现了地方政府推进高考体制改革的决心与行动。以湖南省为例，今年该省平行志愿改革取消了二、三志愿，全部改为平行志愿，即考生第一志愿由原来的一个改为三个或五个。此外，当第一志愿院校录不满额时，省教育考试院通过各种渠道向社会公布院校招生缺额，并组织征求上线未录取考生的志愿。投档时，按分数优先原则（分数相同时依次按语文、数学、外语成绩高的优先），首先将同一科类同一批次录取控制分数线上的未录取考生按成绩从高分到低分排序，再按考生填报的学校志愿的物理顺序出档，由院校按有关规则择优录取。这一方案的实施是高考录取不再出现“操作空间”，有效阻遏了腐败行为，凸现了政府推崇“公平公正”的价值理念。

（三）从“维护高校本位”到“保障考生权利”

实施“平行志愿”也遭到不少地方政府官员和专家的反对，其中，有人认为，重点高校通过“平行志愿”更能录取到分数高的学生，而一般高校，本来可以“捡漏”录取到滑档的高分考生，新的录取方式下可能没这种机会了。但是，从湖南省连续六年的实践来看，这种担忧很快消退。

湖南省教育考试院普通高校招生处处长刘国清向媒体介绍，在2003年湖南刚开始推行“平行志愿”录取方式时，存在这种担忧的高校也不少。特别是许多二、三类的普通高校担心降低自己学校的生源质量。后来，有这种担忧的高校减少，甚至消失了。最关键的是，他们看到了这种录取方式给他们带来的实效。侥幸“捡漏”对一些普通高校虽可以装点门面，但害处也不少，一方面高分学生常常不报到，造成学校资源的浪费；再者以往学校生源质量差别较大，不利于安排教学。而新的录取方式下，起作用的志愿增加了3到5倍，考生受益的同时，高校的录取机会也相应增加，避免再出现断档情况。高校也不需要一再降分补录，使这些高校的录取分数线大大提高，虽然再不能“捡漏”侥幸得到高分考生，但学校的整体生源质量提升了。[8]

随着更多的省份开始实施“平行志愿”方案，过去以高校为本位的招生制度开始发生重要转变，“考生权利”开始得到各地招生考试部门的重视。2007年8月北京理工大学杨东平教授发表《高考填志愿改革：多给考生选择高校的权利》一文，他提出“平行志愿、同步录取、自主选择”是世界上许多国家通行的招生模式。我们完全可以结合国情，加以完善和细化，并通过试点建立相应的配套措施。[9]

2008年的改革还是有限的，还有不少省份找出很多理由反对实施平行志愿。实际上，平行志愿不过是高考制度改革向着公开、公平与公正的道路上迈进的一步，这个方式具有过渡性。熊秉琦认为：按平行志愿录取，虽然学生多了对同一层次高校的选择机会，减少了志愿填报焦虑以及高分落榜的可能，但还不能在拿到多所学校录取通知书后，再对学校和专业进行选择，这也就使学生的选择权受限，也由此降低了高校之间的竞争。他设想，应进一步实行平行志愿填报、多次录取，变一次投档为多次投档，一次录取为多次录取，学生可以获得多所学校录取通知书。这样，通过学生与学校的“双向选择”，会让学生选择到适合自己发展的学校和专业，也让高校能选择到适合自己培养目标的学生，并促使高校在学生的选择中，增强竞争意识、提高办学质量。[10]

[1] 作者为江苏省扬州中学高级教师。本报告发表于《中国教育发展报告》（2009），社会科学文献出版社2009年3月版。

[2] 教育部：《关于做好2008年普通高等学校招生工作的通知》[教学〔2008〕3号]，新华网2008年01月30日，网址为：http://news.xinhuanet.com/politics/2008-01/30/content_7523937.htm

[3] 教育部：《国家教育考试违规处理办法》，中国教育与科研计算机网，政策法规栏目http://www.edu.cn/20040521/3106122.shtml

[4] 参见山东省教育厅：《山东省中小学素质教育调查：六问题不容忽视》，《2007年教育蓝皮书：深入推进教育公平》社会科学文献出版社，2008年3月第1版，第372页。

[5] 参见《安徽举行新高考方案听证会》，刊登于《京华时报》2008年3月5日。

[6] 山东省教育厅：关于印发《山东省普通中小学管理基本规范（试行）》的通知》鲁教基字〔2007〕20号。

[7]《湖南实施高考“平行志愿”五年调查》《中国教育报》2008年2月24日第2版。

[8]《湖南实施高考“平行志愿”五年调查》《中国教育报》2008年2月25日。

[9] 杨东平：《高考填志愿改革：多给考生选择高校的权利》《人民日报》2007年8月15日。

[10] 熊秉琦：《平行志愿改革的问题与出路》未刊行稿。