魏治勋:地方法治指数评估的理论取向与技术方法

选择字号:   本文共阅读 3799 次 更新时间:2023-11-23 22:34

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魏治勋  

 

【摘要】法治建设的成效需要一种反思性机制对之予以科学评判,地方法治指数评估机制的出台因应了量化法治的时代需求。地方法治指数评估应当以法治发展的客观性、普遍性和完成状态为基本理念,以民主性和科学性为价值指引,坚持主观和客观相结合、过程与结果相结合,根据法治体系五要素、依法治国“十六字方针”和国家重要与地方特色典型指标等原则来设计法治评估指标。从法治发展的目标看,法治评估应当保持一定的时代性和前瞻性,在习近平法治思想的指导下,以法治建设的人民性为根本追求,担负起对法治建设事业实施社会性考核和方向性引导的时代重任,在知识合法性方面作出自我确证,使法治建设成为可测可控的理性事业。

【关键字】地方法治指数评估;评估理念;评估原则;指标设计;技术方法

 

对于一个志在建设现代法治秩序的民族国家而言,一套成熟的指导法治建设的理论与方法是一个必要条件。2013年11月12日,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立科学的法治建设指标体系”,为地方法治评估工作的全面开展指出了明确方向。习近平总书记在党的二十大报告中指出:“继续推进实践基础上的理论创新,首先要把握好新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论,坚持好、运用好贯穿其中的立场观点方法。” 可见,法治建设是一项依赖法律科学理论与方法的理性事业。因此,法治若要成为一项具有充分反思向度的理性事业,必须设置一个评估体系,这是所有国家的法治体系建设的自我监控和自我设限。通过法治指数的量化可以客观反映当地法治建设的状况,而地方法治指数是完善法治建设的助推器,推动社会治理方式不断创新。

一、地方法治指数评估的基本理念

地方法治指数评估的对象是法治自身,厘清“法治××(地方)”的定义是提高评估的针对性、现实性的基础和前提。法治的核心特质是公平正义,“法治××”即公平正义原则及其内容在某个地方实现的社会状态。这种状态具有三个特征:一是“客观性”,即必须是一种客观的社会存在;二是“普遍性”,即一种普通人可感知、可判断、可评价的存在;三是“完成时”,在此意义上,法治既不是未来关于法治的规划和目标,也不是即将实施的法治政策,而是某一特定时间点已经实现的法治状态。地方法治指数评估的核心要义便是对这种社会状态作出准确的描述性判断。

(一)法治状态的客观性

法治是一种“理念性”存在,现实社会的法治举措是人类构造的法治理念的对象化存在。就此而言,“法治指数本身并非单纯的数字,而是蕴含了一种社会法治发展理念、一个动态体系的系统性工程。” 明晰法治指数背后隐含的法治理念、机制和方法是推动法治完善发展的重要手段,而量化法治之所以可能,首先是因为法治状态的客观性。

人类制定的法律并非完美无瑕,有限的人类理性与无限的社会发展事实难免出现诸多矛盾和冲突,即便在法典编纂方面做了充分准备,近代西方概念法学勾画的具有完美形式特征的“法治国”图景也最终破灭。但这并不意味着法治不可捉摸,虽然在特定疑难案件和复杂案件中法官时常面临对规范前提和法律价值的解释和权衡问题,但在绝大多数普通案件中法律的规范、指引、教育、预测功能是确定的,这为法律和法治的确定性和可预测性提供了实践基础。“法律中的许多变化都是缓慢而又渐进发生的”, 法律规范与“社会命题”在长时间轴上具有一致性,法的确定性和稳定性是法律的基本要求,法律在生活世界中能够被人们认知,并指导其日常生活,经概念、逻辑、方法、制度等框定的法律规范具备合理性和融贯性,为法治的确定性和可预测性奠定了基础。尽管不同地域的法治原则和目标存在差异,但在具体的法律实践中面对的大多数问题是相似的,解决思路也是近似的、互可镜鉴的,这为不同国家和地区在法治议题上进行沟通和对话提供了可能。

法治的客观性有两重意义。第一重意义是法治本身承载着国家发展的预期,反映了当地治理的真实状况,这是开展法治评估的前提和基础。法治的客观性体现在一系列实践治理指标上。例如,“司法裁判率”是各地司法系统纠纷解决能力的反映,“万人犯罪率”从犯罪学和预防学角度出发,是分析各地总体治理状况的重要指标,“政府官员腐败率”是考察各地行政官员廉洁性的重要手段,与“透明政府”建设紧密关联。通过此类重要的法治客观性指标,可以真切、准确地反映出某些地方的真实治理水平和秩序状态。第二重意义是建立在人们共识意义上的客观性,即法治是人们在认识论上达成的价值共识,为人们的交往行为和理性协商提供了可能。法治是当今世界各国普遍选择的治理目标模式,基于各国对法治的理念、价值和制度的一般性认可,彼此能够开展各种制度性交往和互鉴,中国可向其他法治国家学习先进的治理经验,同时“传统法治文化经积累、传承与再生产,被不断地提炼和更新,可以成为法治中国建设的重要资源”。 事实上,中国自身不少优良的制度文化传统正在逐渐获得其他国家和地区的认可,被西方学者赞誉为“东方经验”的调解制度就是很好的范例,现代“文官制度”同样发源于中国,这些优秀的制度文化遗产不但不是历史负担,反而是我们“弘扬社会主义法治精神,传承中华优秀传统法律文化” 的重要根基与自信之源。

(二)法治状态的普遍性

现代法治依托先进的理念、技术和方法,为破解各国乃至全球性治理难题贡献了总体方案,已然成为当今世界各国治理模式的普遍选择。一般而言,法治的普遍性表现在三个方面,即空间适用的广泛性、统一性,主体权利的平等性,以及治理状态的动态性。

第一,法治在不同国家和地区都有存在的正当性,跨越了不同文明和制度,得到了较为普遍一致的认同。从法律形态来看,世界上的法律主要分为大陆法系和英美法系。欧洲大陆制定的两部民法典引领和激发了其他国家和地区对法治的追求,《法国民法典》在捍卫自由平等秩序的同时,给法治后发国家带来了公平和正义的理念;《德国民法典》依托当时成熟的概念、学说和制度,使法典的结构和内容更加科学严谨。尽管普通法系国家没有制定法典的历史传统,但以判例法的形式和程序正义的理念开创了法治的另一种模式,深刻地塑造和影响了加拿大、印度、澳大利亚等国的法律制度。尽管两大法系在具体形态和思维方法方面存在较大差异,但蕴含的法治价值和理念是共通的。

第二,现代法治对公民基本权利的平等保障为法治的普遍接受性奠定了最广泛的社会基础。“法治不仅意味着它是一个法律规则的体系或书本上的法,而且更重要的在于这些规则应该在社会上实现,应该平等地实施。”法治必须是一个统一的规则体系,它意味着,“由上位法派生制定出更加具体的下位法,而下位法规范可以上溯到上位法根据。” 它为社会主体提供了平等、合理的行为准则和社会秩序,为亘古未休的关于公平和正义的纷争提供了最终的合理解决方案。

第三,法治意味着一种具有普遍性的不断进化的治理范式,为人类社会持久向善的秩序追求提供了现实可能,因而是一种值得不断为之奋斗的“理想图景”。中国历史上的法治形态为“半法治”,现代西方国家的法治形态为“全法治”。 古代的“半法治”虽有不少值得借鉴的地方,但不可能引领中国走向制度文明和现代化,而现代法治对中国实现民族复兴和“善治”理想具有构成性意义。不唯中国,法治作为“规则治理的事业”,既为所有国家的内部治理与国际治理提供了可接受的普遍范式,又因这种治理范式的进化论特质,为人类社会规则治理事业的不断进步预置了成长性基因。

(三)法治状态的特定完成时

法治评估现实可能性有两方面原因。一方面,法治发展状况在某个时间截面上具有可观察性,即尽管法治总是在发展,但在特定时间点上又非变动不居,而是一种“可获取性”的存在,可通过一定时间点上的各种法治指标的设置和相关数据的采集,体现这一时间截面的国家治理和社会发展状态,所以,“从存在可能性的视角,法治是可以被量化评估的,只是量化存在不同的程度。” 这种法治状态在某一时间截面上的可获取性就是“法治状态的特定完成时”,它不是指法治状态的事实完成性或在特定时点的静止性,而是指在某一时间点上法治状态的可描述性和数据的可获取性,是一种基于可获取的稳定数据的“假定静止”,为法治的可评估性提供了客观性的基础和前提。另一方面,法治评估成为可能还取决于评估方对表征特定时间点法治状况的各种治理数据的“获取能力”。法治状态的可获取性解决了法治评估的可能性问题,而对法治状态的“获取能力”是法治评估必须具备的基础性主观条件。这种主观条件一般包含三方面意涵:对法治状况的客观认识能力、对数据指标的设计能力,以及对获取与处理数据方法技术的掌握和运用能力。可见,设计、获取、处理和认识法治评估数据本身就是对评估主体能力的一个重要评价,是针对法治评估却又本质上内在于法治评估程序的关键要素。可见,进行法治评估具有必要性,但“法治评估也是一个成本耗费的过程”。

因此,基于科学一般原理和评估成本的考虑,法治评估的核心和关键应当聚焦某个重要时间点上“已经完成”的法治建设情况,一定控制范围的法治“完成时”截面才是法治评估的恰当样本。

二、地方法治指数评估的基本原则

法治指数评估应当具备高度的科学性和严谨性。纵观我国当下法治指数评估的具体实践,法治指数的设计往往具有较多的随意性和主观性,严重影响了法治指数评估的科学性,其中的根本原因在于没有认真对待法治指数评估的基本原则。基于此,有必要重申法治指数评估的基本原则。

(一)地方法治指数评估的人民性原则

人民是法治建设最广泛的参与者、最大的受益者和最终的评判者,他们的获得感、感知度、满意度是衡量法治建设水平的根本标准。习近平总书记指出:“人民性是马克思主义的本质属性,党的理论是来自人民、为了人民、造福人民的理论,人民的创造性实践是理论创新的不竭源泉。一切脱离人民的理论都是苍白无力的,一切不为人民造福的理论都是没有生命力的。” 为此,必须坚持人民至上,这是我国宪法和法律权利保障的核心,也是我国现实国情的基本反映,更是党“全心全意为人民服务”的宗旨的体现。因而,人民性原则是地方法治指数评估的首要原则,这一原则提示我们:法治指数评估一方面要反映广大人民的法治需求和法治愿望,另一方面要重视广大人民的主观感受。

中国共产党始终把人民利益放在首位,把实现好和保障好人民利益作为党领导的各项事业的根本目标。新中国成立以来,公民的各项基本权利和自由都得到较好的保障,法治设计的初衷即为保障平等主体的权利和义务,法治秩序的形成自然离不开人民的参与。因此,人民性必须成为法治评估的基本原则之一,不论是评估理念的确立,还是评估指标的设计都应当以此原则为指导,使之“在推动我国法治建设等方面具有重大理论和实践价值”。

西方国家和地区的一些法治评估模式不符合我国国情,不能直接运用于我国的法治评估实践。例如,由世界正义工程(WJP)发布的世界法治指数,尽管专门设置了基本权利、开放政府等一级指标,体现了对民众权利的尊重和保护,但缺陷较为明显,出现的问题在于“采用有限的‘普通人口抽查’及个别‘样本选定’的考核方式”, 忽视了对地域和人口的普遍调查和全面测评,“不足以反映一国法治的整体状况,尤其是像中国这样一个东西部差异较大的国家。” 西方国家和组织的法治评估设计的根本问题就是人民性的不足,在选取样本和设计指标时仅考虑部分人的利益和情况,对偏远落后地区的具体情况明显关注不足。因而其法治评估模式即便对于我国具有一定的借鉴性,但中西方价值立场的差异亦是不容忽视的。概言之,法治指数评估必须保持高度的人民性,评估的覆盖面和过程都要反映全体人民的法治需求和法治感受。

(二)地方法治指数评估的民主性、科学性原则

作为一种不断发展演进的技术操作机制,法治指数评估正经历从“权力运行模型”到“权利保障模型”的整体转型,这是当今时代法治建设民主性特征不断强化的必然结果。从法治指数评估的技术属性来看,不断追求科学化、规范化是法治指数评估的应有之义。由此,民主性和科学性应当成为法治指数评估行动准则的“双璧”。

在我国,民主政治是我国国家属性的真切反映,全过程人民民主则是当下开展中国特色社会主义法治建设发展出的民主政治全新形态。习近平总书记指出:“人民民主是一种全过程的民主”,“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性,是最广泛、最真实、最管用的民主。必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。不同于以往的民主政治实践,全过程人民民主关注重心为民主的实现环节,即在坚持民主政治方向的基础上,重点破除民主制度在实施过程中出现的问题和障碍。不同于西方形式化的代议制民主,我国的民主更加重视实体和程序相结合、普遍正义和一般正义相融通,重视在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督全过程高质量推进人民民主进程。全过程人民民主因其对民主政治的深刻认识而被法治指数评估吸纳,构成了指引地方法治评估的重要指导性原则。在法治评估过程中,举凡评估方案的设计、评估指标的设置、评估过程的展开,人民的参与、意见、感受都是不可缺少的关键因素,人民才是法治评估的真正能动力量和作出评估结论的最重要主体,概因“法治体系的实施在能够普遍地保障广大公民的基本权利和利益的同时,也能够为集体权利的日益增长提供稳定而持续的制度架构”。

法治指数评估的科学性是评估活动合理性和成效性的根本依赖。就此而言,评估的科学性意味着:首先,法治评估的整体规划和顶层设计需要科学的思维方法指导,评估方案的目标、原则、指标、程序、数据采集方法、数据处理技术、专家团队建设等要素安排要符合科学性要求,既要体现法治发展的规律、符合法治体系的结构构成、顺应评估的合理程序,又要避免冲突、混乱等不和谐的现象,做到以科学思维与方法规束评估全局秩序。其次,在法治评估的具体内容上科学合理配比评估全局与侧重点、关键点。法治评估全局要求结构健全、整体和谐,同时突出重点,差异化对待不同的评估指标,在照顾指标全面性的同时兼顾特殊性,设置体现区域或行业特色的指标,按照其重要性排序赋予不同的权重和分值。再次,遵循评估指标体系的一般专业规范,尤其注重代表性和可操作性。目前法治指数评估领域中普遍存在评估指标贪多求全、缺乏可操作性和代表性的问题。法治指数评估体系的设计应该严格遵循专业规范,按照“数据可采集、指标可计算、方法可比对、结果可解释”的要求,在坚持全面性、系统性、互斥性、穷尽性等原则的基础上注重可操作性与代表性。可操作性指所有指标均可获取、可量化;代表性指坚持“抓大放小”原则,选取的都是最能够反映法治现状的关键指标。最后,根据法治发展状况对评估方案进行合理的动态调整。法治评估方案既非一蹴而就,亦非一成不变,要通过开展调研活动,结合社会人群、社会团体和专家队伍的体认和建议,不断促成评估方案的合理化,这一过程可能会一直持续到评估结束,与科学性的评估追求共始终。因之,在指数设计和具体评分时要进行合理的差异化处理,平衡不同地区的经济发展差距与法治秩序的关系,力求实现法治评估的科学性。

(三)地方法治指数评估的主客观相结合原则

法治本身是难以用语言精确描述的价值性存在,再加上不同人群的价值立场和理解能力的差异,加大了达成整体协同认知的难度。但有一点是肯定的,即“法治的内在价值并不取决于实施法治所需要的道德基础或者规范性关系,也不取决于其与某种道德价值存在的必然关联,而是在于为人们的行动提供有效的指引,从而保障了人们日常生活中的可预期性”。 因而法治依然是可认识、可讨论的,具有一定的确定性。 但考虑到法治自身的复杂性和多样性,以及法治评估难免存在的价值立场分立,必须对法治评估的主观指标和客观指标及其在评估中的地位和意义予以充分考量和测度。

客观指标和主观指标存在明显差异,两者从不同侧面反映了法治指数评估体系的内容。在开展定性分析和定量分析的法治评估活动中,客观指标和主观指标都必须认真对待。尽管在法治评估过程中存在客观指标和主观指标的分野,但实质上两者存在紧密的内在关联,“法治客观指标主要揭示法治客观状况的综合结果;法治主观指标主要揭示人们对法治客观状况的感受与评价”。 两者都是法治客观状况的反映,在相当程度上可以相互检验,只不过表现方式和表达渠道有所差异。因而,在开展法治评估活动时要兼顾主观性评价和客观性评价,不能过分地追求评估方式的单一化。

不容否认,在法治评估实践中一直存在对科学认知的偏见,“人们往往片面地认为,客观性是科学性的基础,甚至等同于科学性,科学评估即客观评估。如果包含着主观因素,那么就是非科学评估,最起码有损科学评估,所以,评估要去除主观因素。” 必须指出,科学性和客观性本身都是难以确定的专业概念,出于评估便利的考虑,部分人士简单地认为科学性基本上可以等同于客观性,只有看得见、摸得着的量化指标才是最可靠的。这种思维倾向严重偏离了法治指数评估的科学性要求,绝对地采用客观指标势必会导致评估的机械化和畸形化,混淆和忽视不同学科的差异。很明显,法学无法将科学性与主观思维和价值倾向完全割裂,客观性也可以是社会主体主观共识意义上的认知一致性。基于此,一些主观性的价值观念、信仰、理念、心理、态度恰恰是法治的必要组成部分,不但不应排除在法治构成要件之外,反而是法治的客观性和科学性必须重点考虑的因素。因此,法治评估的设计应当平衡客观指标和主观指标的比重,既不能过于追求客观指标,也不能片面依赖主观指标。

(四)地方法治指数评估的过程与结果并重原则

法治指数评估具有自身的内在规律和特殊性。对法治指数评估的基本要求不能局限于对法治建设过程中实施的目标规划、政策任务、工作部署的落实情况,应该更加注重以良法善治、人民满意的效果追求为导向,对法治建设的实效和结果予以高度关注。

中国特色社会主义法治建设具有鲜明特色,其中“党委和政府主导”在推进法治建设实践中发挥着无可替代的重要作用。在组织架构上,建立健全党领导法治工作的体制机制,依法治国、依法治省、依法治市、依法治县四级委员会全面设立,实现集中领导、高效决策、统一部署、统筹推进;在顶层设计上,通过制定“一规划两纲要”(《法治中国建设规划(2020-2025年)》《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》)对法治中国建设进行系统谋划、整体部署;在具体落实上,上级机关按照规划纲要的总体向下级机关下达指标、分解任务,各级党委和政府依照“时间表”和“路线图”逐步推进。

从评估的角度来看,任何政策的设计目标与最终结果必然存在差异,不能简单地将二者画等号。当前国内大多数地方法治指数评估存在“重过程轻结果”的倾向,过于注重党委和政府内部的层级考核,聚焦于对法治建设过程中实施的目标、规划、政策、任务的落实情况,对法治建设的实效重视程度不足,难以真实、全面地衡量法治水平,存在以形式主义过程遮蔽法治目标和实效追求的不良倾向。基于此,科学合理的地方法治指数评估不仅应当关注法治建设“做了什么”“怎么做”,更要关注“做得怎么样”,重点评估法治建设的实效和结果,最大程度提高评估结果的全面性、真实性。

三、地方法治指数评估的内容指标设计

法治评估是一项精细化考评活动,不论在基本理念还是在具体内容设计上,均应当保持高度的精确性和科学性。对于站在时代发展最前沿的地方法治指数评估实践而言,在内容设计上既要充分汲取中外历史上法治评估实践的有益经验,又要结合本国和本地域的特色,这样的评估设计和评估方案才是“因地制宜”、富有成效的。地方法治指数评估指标内容的设计主要包括如下三个方面。

(一)以法治体系五大要素建设情况为指标设计内容的基本来源

党的十八届四中全会提出了坚持走中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的依法治国总目标。中国特色社会主义法治体系由五大要素构成,即法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系及党内法规体系,既功能分化又结构耦合,是法治体系的具体表现形式, 其中包含的规范性要求是法治指数评估设计应当遵循的重要准则。

首先,根据“完备的法律规范体系”目标设计地方立法体系指标。2011年,《全国人民代表大会常务委员会工作报告》指出:“以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”。这意味着,中国国家治理的各个方面实现了有法可依,党的十五大提出的“到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”的立法工作目标如期完成。基于此,党的十八大在法律体系建设方面发生了一个重要转折,即“加强重点领域立法”,积极主动适应经济社会发展的现实需要。“中国特色社会主义法律体系已经形成”这一表述更多满足了数量上的法律供给,党的十八届四中全会在此基础上提出要形成“完备的法律规范体系”,进一步坐实了“有法可依”的要求。党的十九大开始把立法的重心转移到“立法质量”方面,提出坚持“推进科学立法、民主立法、依法立法”的基本方针,促成良法的制定和颁布。党的十九届四中全会要求“不断提高立法质量和效率”,在法律体系的全面性、体系性和良善性的基础上,增加了效率性的要素。党的二十大进一步强调“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。“完备的法律规范体系”不仅意味着各个部门的法律法规要健全完备,在重要领域不能有立法的缺失和遗漏,更重要的是立法要讲求质量和效率,提升宪法统率的法律体系的整体协调性。 上述要求对地方立法同样适用,依托这一系列规范性要求,地方立法对省级的地方性法规、规章和设区的市制定的地方性法规、规章,可从完备性、体系性、良善性和效率性等方面设立质量与数量指标,不啻为促进和改善地方立法质量与地方治理水平的有效途径。

其次,依照“高效的法治实施体系”要求配置地方法治实施体系指标。“高效的法治实施体系”是指畅通法治运行和实施的各项机制和各个环节,保证法律有效和公正实施。 党的十八大报告对“法治实施体系”提出了总体要求,依法行政、严格规范公正文明执法、确保司法机关依法独立公正行使审判职权是其中的核心内容。党的十八届三中全会进一步将法治建设的焦点投向司法改革、行政体制改革和健全司法权力运行机制建设等方面,已经非常接近“法治实施体系”建设的内涵;党的十八届四中全会正式提出要形成“高效的法治实施体系”,以“法治政府”“司法管理体制和司法权力运行机制”“完备的法律服务体系”为推进方向进行了重点部署;党的十九大提出要“建设人民满意的服务型政府”“严格规范公正文明执法”“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制”,在严格执法和公正司法方面提出了更高的要求。党的十九届四中全会提出“健全保证宪法全面实施的体制机制”“健全社会公平正义法治保障制度”“加强对法律实施的监督”,特别是宪法实施和合宪性审查进入全新阶段,极大地加强了法治实施体系运作的力度和效果。党的二十大报告指出“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”,提出“转变政府职能”“深化行政执法体制改革,全面推进严格规范公正文明执法,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度,完善行政执法程序,健全行政裁量基准。”对全面推进执法体系的改革和职能转变提出了目标任务和总体要求。党的十八大以来历届党的代表大会、全会对法治实施体系的目标设计蕴含了法治实施体系建设的规范性要求:对政府的要求是“服务型政府”,对执法的要求是“严格执法”,对司法机关的要求是“公正司法”“全面落实司法责任制”。因而,在对地方法治实施体系的评估指标设计上,可在省、市、县范围内就服务型政府建设和严格执法情况、公正司法和责任制落实情况设置相关指标,通过考评和分析地方各级政府和人民法院、人民检察院的法治实施状况,为地方法治建设提供可参考的标准和依据。

再次,基于“严密的法治监督体系”要求构建地方法治监督体系指标。党的十八大提出“健全权力运行制约和监督体系”,“党必须在宪法和法律范围内活动”,“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”,明确要以权力制约权力、以制度限制权力。党的十八届三中全会提出要形成“科学有效的权力制约和协调机制”,推动制约机制的优化和升级。党的十八届四中全会提出要形成“严密的法治监督体系”,“健全宪法实施和监督机制”成为法治监督体系建设的焦点,这一监督体系同时覆盖法律监督和党内监督,形成了严密的分工协作的监督系统。党的十九大报告提出要“健全党和国家监督体系”“加强宪法实施和监督”,大力推进监察监督,“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。党的十九届四中全会提出要形成“决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”,发挥制度对权力运行的全过程监督。党的二十大报告在法治体系的多个领域提出了强化法治监督的要求——“加强宪法实施和监督”,“强化行政执法监督机制和能力建设,严格落实行政执法责任制和责任追究制度”,“强化对司法活动的制约监督,促进司法公正。加强检察机关法律监督工作”,分别涉及宪法监督、执法监督、司法监督、检察监督等领域。可见,“严密的法治监督体系是加强对权力运行制约和监督的必然要求”, 构建起针对权力运行的制度密网,保证权力在宪法和法律规定的范围内有序运行已然成为法治体系建设的重点。从地方法治监督指标设计来看,应当从省、市、县三级法治监督体系的构建入手,设置党委监督、人大监督、监察监督、司法监督、行政监督、舆论监督、社会监督等方面的具体指标,全方位对地方法治监督体系进行合理测度和评价。

复次,按照“有力的法治保障体系”理念确定地方法治保障体系指标。党的十八大提出要加强党的领导,强化中国共产党在法治建设中的核心领导力量,把制度建设摆在突出位置,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权,保障人民享有更多更切实的民主权利。党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度”,“维护宪法法律权威,深化行政执法体制改革,确保依法独立公正行使审判权检察权,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度”,推动国家治理能力的内在提升。党的十八届四中全会提出要形成“有力的法治保障体系”,“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障”,通过完善党对法治的领导、加快建设法治政府、保证公正司法、增强全民法治观念、加强法治工作队伍建设等举措推进法治保障体系建设。党的十九大在此基础上提出“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治”,要求“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制”,通过“加大全民普法力度”“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法”等措施,保障法治体系的良好运行。党的十九届四中全会提出要“健全保证宪法全面实施的体制机制”,“健全社会公平正义法治保障制度”,“深化司法体制综合配套改革,完善审判制度、检察制度,全面落实司法责任制,完善律师制度,加强对司法活动的监督,确保司法公正高效权威”,为法治体系提供强大的制度与机制保障,其目标在于建成“有力的法治保障体系”,“要求在法律制定、实施和监督的全过程形成结构完整、机制健全、资源充分、富于成效的保障要素系统。” 党的二十大对法治保障体系建设更加重视,提出“完善和加强备案审查制度。坚持科学决策、民主决策、依法决策,全面落实重大决策程序制度”,“严格落实行政执法责任制和责任追究制度”,“规范司法权力运行,健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制”,“发挥领导干部示范带头作用,努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风”,分别从立法审查与决策程序、执法责任制、司法权配合与制约制度机制及领导干部示范的守法机制等方面全方位阐明了法治保障体系的科学内涵。总体来看,“有力的法治保障体系”包含党的领导保障、政治组织保障、人才队伍保障、体制机制保障及思想文化建设保障等方面内容,具体到地方法治指数设计,可针对以上五个方面的保障机制设置具体指标,用以分析和评判地方法治保障体系建设的能力和整体运作水平。

最后,遵循“完善的党内法规体系”要求增设地方党内法规制度体系建设法治指数评估指标。党内法规与国家法律共同构成当代中国法治体系的规范基础,“作为中国特色社会主义法治体系的有机构成部分,党内法规肩负着与宪法法律一起共同构造法治中国‘良法’基础的历史重任。” 党的十八大要求“严明党的纪律,自觉维护党的集中统一”,“各级党组织和广大党员、干部特别是主要领导干部一定要自觉遵守党章,自觉按照党的组织原则和党内政治生活准则办事,任何人都不能凌驾于组织之上”,依规治党、强化党内法规约束被提上法治建设日程。党的十八届四中全会提出,依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”,为此必须形成包括“完善的党内法规体系”在内的法治体系,“既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。”党的十九大强调“增强依法执政本领,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导”。党的十九届四中全会提出“完善全面从严治党制度”,“深化党的建设制度改革,坚持依规治党”,强化党内法规对党员干部的约束和规范作用。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣布,我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”。完善的党内法规体系意味着各板块、各领域、各层级的配套党内法规已经比较完备,党内法规体系达到了内容科学、协调统一,为依规治党、依法治国提供了重要的规范基础。党的二十大将党内法规建设上升到“党的自我革命制度规范体系”的高度,提出“坚持制度治党、依规治党,以党章为根本,以民主集中制为核心,完善党内法规制度体系,增强党内法规权威性和执行力,形成坚持真理、修正错误,发现问题、纠正偏差的机制”,进一步提升了党内法规体系在法治体系建设中的作用和分量。从目前地方法治评估的情况来看,各地较少将党内法规制度建设与实施情况纳入法治评估的重要内容,但将党内法规制度建设纳入评估必将是一个大的趋势。因而,至少在省级、副省级和省会城市的法治评估中应尽快将党内法规体系建设与实施情况列为评估内容,设置某些重要的具体量化指标对党内法规制度建设、执行情况和党内规范性文件的备案审查情况进行考察评定。

(二)以“十六字方针”为地方法治指数评估的重要依据

新中国成立以来,法治建设经历了颇不寻常的发展历程,党的十一届三中全会以后,中国共产党对法治的认识发生了深刻转变,并成为中国特色社会主义法治建设事业的主导性和推动性力量。 依法治国“十六字方针”可谓对改革开放以来法治建设的目标与成就的集中概括,“法治建设的历程就是落实两个‘十六字方针’的历程,改革开放以来法治建设的成就就是落实两个‘十六字方针’的结果。” 1978年党的十一届三中全会上确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的老“十六字方针”。经过改革开放以来三十多年的努力,中国特色社会主义法律体系基本形成,法治建设取得初步成就,但亟须向“全面依法治国”纵深推进,于是党的十八大提出了指导法治建设的新“十六字方针”——科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,对立法、执法、司法和守法四个领域的法治建设进行规范和指引。相比老“十六字方针”,“新‘十六字方针’有了新的发展和演进,分别对应不同的主体——立法机关、执法机关、司法机关和公民,提出更全面、更有针对性的要求,成为新时代法治建设的衡量标准。”新“十六字方针”是在老“十六字方针”基础上的继续适用和完善,“展现出价值性更强、品质更优、体系更完整的优势。”

两个“十六字方针”共同对我国的法治建设提出了明确的规范性要求,是我国地方法治指数评估应采用的重要评价标准。其中,“有法可依”重点考评地方立法的数量规模和完备性,是对立法评估的主要考核要求。“有法必依”指向地方法律实施的质量,既与地方立法质量这一前提性要素相关联,也是对地方司法和行政执法系统运作提出的规范性要求。“执法必严”针对地方可能出现的各种徇私枉法、执法不公等现象,通过地方执法中的严格程度可以检验地方法律实施的效果。“违法必究”涉及法律的权威性和强制性后果,可以测度地方法治的公信力和影响力。从改革开放之初至党的十八大,法治建设的主线围绕老“十六字方针”展开;党十八大以后,新“十六字方针”因应了法治建设的新情况、新变化:“科学立法”聚焦于地方立法的质量方面的要求,追求立法的精准化和良善性;“严格执法”对应以前的“执法必严”,着重考察法律在实施过程中的严肃性与严格性,也是分析官员的执法能力和积极性的重要依据;“公正司法”是对司法机关适用法律的态度和效果提出的高度要求,其与法律适用的公开性、廉洁性、公平性都存在密切勾连;“全民守法”是面向全体公民提出的要求,是检验民众法治意识和法律素质的重要基础性指标。新“十六字方针”的内涵在党的二十大报告中得到全面体现:“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,全面推进国家各方面工作法治化。”将新、老“十六字方针”针对性地运用于地方法治评估指标设计,可以对地方法治建设的立法质量、执法水平、司法效果、守法意识等多个方面做出量化测评。

(三)以国家重要和地方特色等典型指标为评估的内在构成

法治由不同要素构成,且受到历史文化和地域特征影响,决定了实践中的法治是多元的、多类型的,法治评估应当直面不同的实践,这是倡导法治评估类型化和特色化的重要原因。对于地方法治指数评估而言,国家重要指标和地方特色指标显然是两种应予贯彻的重要评估内容。

从法治评估的重要性来看,国家层次的普遍性和地方层次的特殊性都是法治评估应当关注的问题,两种不同的评估方式代表不同的分析维度和思维方法。从法治评估的内容来看,国家层面的法治评估立足国家法治发展的整体面貌,尝试对法治发展的一般规律和典型特征进行集中提炼;地方层面的法治评估更加关注对当地法治建设具有重要影响力的某些领域或某些方面的要素与特征。从法治评估的主导者来看,国家层面的评估多由学术机构和科研机构主导,例如,中国人民大学法治评估研究中心、中国政法大学法治政府研究院、司法文明协同创新中心等机构的法治评估模型都属此列;地方层面的评估多由各地政府主导,例如,山东、北京、江苏、浙江等都建构起了法治指数评估模型。总体而言,国家法治评估蕴含的普遍性原理和地方法治评估的关注重点都应当是法治指数设计的重要内容,都要在地方法治评估指数设计中得到体现。

在恪守法治评估的一般性和普遍性基本规律的同时,地方的特殊性和典型性不容忽视,尤其是各地不同的风俗习惯、法律传统、文化信仰等是开展法治评估应当关注的“地方性”内容。从我国法治评估实践来看,兼顾普遍性和特殊性的法治评估模式,受到了理论界和实务界人士的一致好评。 相较于国家层面通用的技术指标,地方法治指数评估指标具有相当程度的复杂性和多变性,如刑事案件的立案率和破案率、司法机关的审结率和调解率、犯罪学意义上的犯罪率等在地方法治实践中具有一定的灵活性,不同时期、不同地域的表现不尽相同。因此,地方法治评估应在国家层面评估原则基础上兼顾本地实际,对特定具体指标的变化和调整予以及时充分的关注,对诸如万人犯罪率、企业违法失信比重、司法审判效率等特色法治评估内容的采撷,将有助于提升评估的可靠性和适应性。

四、法治指数评估对法治发展方向的科学校准

作为法治建设的晴雨表,法治指数评估可以精准反映并矫正法治运行中的各种弊病和问题。在不断发展变化的法治实践面前,法治评估应当做好三方面工作:其一,以习近平法治思想为思维导引,助力法治评估工作科学开展;其二,坚定法治评估的基本方向,以民主性和科学性为根本追求;其三,立足当下法治发展的具体境况的同时,应具有思虑未来法治发展的长远眼光。

(一)以习近平法治思想为指导思想

在中国法治建设进程中,“中国共产党是无可置疑的领导核心;而中国法治建设‘政府推进型’的模式选择,也决定了中国共产党必须更好地发挥好领导核心和先锋队的作用,才能够率领中国人民同时完成民族复兴与‘法治中国’建设的伟大事业,这是新时代中国共产党必须承担的重要历史使命”。 源于中国伟大法治实践的习近平法治思想是当今时代最新的法治理论形态,是新时代法治评估的重要思想引领。“习近平法治思想源于实践,创造性地将马克思主义基本原理与中国特色社会主义法治实践相结合。” 党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央领导下,中国法治建设取得举世瞩目的成就:法治建设目标清晰明确、法治体系正在加快形成、法治观念发生深刻变化、生态法治建设成就斐然、法治政府建设快速推进。习近平法治思想深刻的历史意义、丰富的价值内涵及翔实的具体内容依托中国共产党这一领导核心渐次展开,勾勒出新时代法治中国建设的具体路线图。

党的领导与国家法治建设具有高度一致性,中国共产党执政能力和领导力建设是法治建设成功的根本保障和动力源泉。法治作为国家治理的有效手段,法治思想为法治体系注入了精神力量和建设方向,“思考如何全面推进依法治国,是习近平法治思想形成和发展的动因和源泉”。 法治评估和法治建设的关系是相互的、双向的。一方面,法治评估是衡量法治建设水准的重要方法和尺度,为法治建设提供科学的检验标准和调整依据;另一方面,法治评估深嵌法治建设进程,不断被法治建设实践塑造和修正。 对地方法指数治评估而言,评估标准同时是地方法治建设的一种非常重要的反馈机制,法治实践的新思想、新思维、新理念不断充实并形塑法治评估的内容和形态,二者相互影响与塑造,推动了法治建设与法治评估共同进步。

(二)以民主性和科学性为根本追求

在法治评估中贯彻民主性和科学性要求,就是在法治评估领域坚持法治的实质与形式标准的统一性。坚持人民的主体性一直是中国共产党不变的初心和使命,人民代表大会制度即最好的例证,这一制度充分保障了全国人民的民主权利和自由,是监督国家公权力运行的重要利器。基层群众自治制度、民族区域自治制度等民主制度模式都是巩固民主政治成果的重要保证。民主性不仅在国家制度层面有重要表现,而且在法律制定领域有积极体现,“民主作为一种程序,体现为人民在决策、立法及参与上的形式、步骤和方法”。 立法权是一种重要的国家权力,国家法律的制定和颁行从根本上来看来自全体公民的合意。当下,人民民主正以“全过程人民民主”的全新形态迸发出全新活力,把全过程人民民主的价值与制度实践纳入法治评估范畴,将有助于“激发出更好的民主绩效、更高的民主兑现率和获得感”。 法治和人民利益在根本上是一致的,现代法治与人民民主相互贯通、相互支撑,法治在根本意义上就是党的二十大报告中讲的“全过程人民民主制度化、规范化、程序化”。

从法治发展角度看,法治评估实质上是人民群众对法治建设的客观成就和主观获得感的评判。但即便是人民基于主观认知的获得感,也会在法治评估中获得客观性——基于交往共识的客观性,因此以人民群众公共交往认知为基础的法治评估是真实的、有力量的。全过程人民民主本身就具有科学价值,“是从法律、政策、决策的科学性、正当性着眼,强调通过全过程人民民主集中群众智慧经验,尊重群众首创精神,使普遍规范建立在民意、民智、民心之上。” 尽管现代社会各种新情况、新问题层出不穷,法律与社会发展需求不适应、不匹配的情况依然存在,但以民主性为基本遵循的法治价值指向始终没有发生根本变化,反而深刻地体现了人民民主性与认知科学性的有机统一。当然,科学性和民主性分属国家法治评估活动的重要两端,仅依靠民主性和人民性无法保障法治评估的精准实现,而科学原理和操作技术的引入能够有效避免法治建设的思维误区,提升法治评估的整体科学水准。法治评估是洞悉和掌握法治建设情况的基本尺度,科学原理和技术规范的运用要紧密结合法治建设的时代发展现状,坚持法治评估对法治校准的科学性和系统性。在地方法治指数评估中,通过广泛开展社会调查,充分尊重和关注民众的主观感受,通过多级指标体系,层层递进合理设计具体指标、准确抓取数据并进行系统的数据分析,从而实现科学开展地方法治评估的目标,是完全可以期待的。

(三)以当下和未来法治发展为整体视野

对法治建设实践作出科学评价的同时,聚焦法治发展的未来筹划是法治评估的应有视野。法治评估的对象既包含法治理念、法治思维、法治意识、法治信仰等相对静态化的存在,也包含审判效率、犯罪率、和解率、结案率、普法率等动态化的存在。静态化和动态化的评估指标共同构成了我国法治评估的主体内容,直接影响着法治评估的基本策略和方法,科学的、全方位的法治评估在重点关注法治建设情况的同时,对未来法治指标和法治要素的可能变化也要保持高度的敏感性。例如,万人犯罪率是研判当地刑事案件犯罪情况的重要测度标准,也是各地维护治安状况和法治秩序的重要参考依据。该指标具有相当程度的变动性和灵活性,在短期内的变化速率明显高于法治理念和法治意识等指标,这意味着针对同一地域万人犯罪率的稳定性并不可期,地方社会秩序的变化、民众法治观念的转变等都将影响该指标的具体数据,造成较大波动。

法治评估应当对未来可能发生的变化进行积极回应。以区块链、大数据、人工智能等为代表的先进科技的兴起为评估的前瞻性提供了操作上的可能性,现代信息技术的快速传播和场景化运用打破了空间限制,不同区域的信息互通和资源共享极大方便了地方法治评估的资源获取和分析能力。立法机关、监察机关、行政机关、司法机关等国家机关每年都会及时、主动公开重要的国家信息和资源数据,公民依申请要求政府信息公开也已经有了明确的法律授权,诸如此类的各种新兴科技手段为法治评估的顺利开展提供了稳定的保障。地方法治指数评估可以借助各地智慧城市建设的热潮,逐步推动省、市、县等各级地方资源有效整合,推动法治政府的信息化建设。

五、结语

如果“形式与实质,构成了通向最佳解释的法律实践的一体两面”, 那么统摄实质性评价与形式性判准的法治评估就是“通向最佳解释的法律实践”最生动的切面。因为,在一个相对“静止”的时间点上,法治评估不仅要对一个国家或地区的法治实践作出符合制度规范要求的客观评价,同时也是从“理想法治”的角度对一个国家或地区的法治发展方向提出具有规范性向度的发展要求。当然,这种发展要求会受到法治实践事实上的修正。但在中国这样一个“政府推进型”的法治发展中国家,受政府委托或代表政府进行法治评估的学术机构或社会组织得出的评估结论,对于一个地方的法治发展的影响经常是巨大的、全方位的。法治评估是一项大规模的系统工程,“我们要善于通过历史看现实、透过现象看本质,把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系,不断提高战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维能力”, 如此才能为法治评估事业的“前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进”提供科学的思想方法,担负起对法治建设事业实施社会性考核和方向性引导的时代重任。

魏治勋,法学博士,上海政法学院教授、博士生导师。

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文章来源:本文转自《法学》2023年第11期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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