魏治勋:全面有效实施宪法须加快基本权利立法

选择字号:   本文共阅读 337 次 更新时间:2014-12-09 10:42:51

进入专题: 宪法实施   基本权利立法   抽象权利   积极义务   立法转向  

魏治勋  

    

   摘要:  中国公民基本权利保障采用“抽象的基本权利”模式,意味着宪法基本权利规范对行政和司法机关没有直接适用性,其具体化依赖于立法。中国权利立法存在着选择性作为和消极作为以及对国际人权公约态度不够积极等问题,导致诸多公民基本权利被悬置和虚化。在建设“法治中国”的背景下,公民权利的落实和增长成为其必然内涵,立法机关对基本权利立法负有不可推卸的积极义务,没有任何理由推诿和延宕。基本权利立法应实现从偏重秩序追求向权利保障,从选择性作为和消极作为向全面积极作为的转向,通过多方面的立法举措,尽快为法治国家建设奠立良善的法规范体系基础。

   关键词:  宪法实施,基本权利立法,抽象权利,积极义务,立法转向

    

   保障公民基本权利并不断促进公民权利量的增长和质的提升,是现代法治国家的主要职能和合法性基础。作为致力于为最广大人民谋福利的社会主义国家,中国理应在公民基本权利保障方面做出表率,公民对其基本权利的充分享有才是社会和谐稳定的最重要基础。然而从当代中国基本权利立法实践来看,虽取得相当成就,但问题也同样明显。其中持久存在并将长期制约法治建设的一个重要问题,就是最高立法机关对宪法基本权利的立法落实不够,导致相当多的公民基本权利未能较好地转化为法律权利。因而,从权利立法的方向切入,对当代中国基本权利立法中存在的主要问题以深入分析并提出解决思路,对于法治中国建设意义重大。

    

   一、中国当代基本权利立法存在的主要问题

   从整体上看,改革开放以来,在中国共产党的领导下,全国人大及其常委会在基本权利立法方面取得了巨大成就。有的学者将这些成就概括为如下几个方面:我国已经基本上建立了较为完善的有关国家机关的组织及职权行使方面的法律,基本上建立了有关国家主权方面的法律,创立了有关地方自治的法律,创立了一批有关基本权利保障方面的法律。[1]我国已形成中国特色社会主义法律体系,基本上具备了一个完整法律体系的主要形式特征:支撑法律体系的法律部门已经齐备,每一个法律部门中具有基础性地位、在法律体系中起到骨架与支撑作用的骨干法律基本制定完成,与法律相配套的行政法规和地方性法规基本形成体系。[2]

   但学者看来,中国特色社会主义法律体系的形成更多体现的是形式意义,并不能真正反映出这一法律体系的实质完善程度。因为一个法律体系实质的成熟程度是以该法律体系对公民基本权利保障水平为衡量标准的:“法治是人们追求的治国安邦的理想,它本身是一种形式、一种状态、一种手段,其目的是实现真正的人权和其它诸种基本权利。”[3]这就需要从基本权利立法的形式与实质相结合的全面视角去认识当代中国基本权利立法的现状和问题。

   1.基本权利立法内容不够完善,存在重经济、社会、文化权利轻公民权利和政治权利的倾向。基于某些政治、经济及社会现实因素的考虑,立法者在宪法公民基本权利的具体化问题上采取选择性搁置或消极作为,使得一部分宪法基本权利规范未能转化为法律,导致这些基本权利事实上处于虚置状态;或者虽然某些基本权利条款已被具体化,但由于立法层次较低、立法技术落后,导致相当一部分基本权利被弱化甚至架空。从宪法权利分类来看,一般将宪法权利划分为公民权利、政治权利和经济、社会与文化权利两个大的类别。上述基本权利体系由《世界人权宣言》、《公民及政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》三大人权文件予以明确规定。中国是两大国际公约的签约国,因此负有在宪法和法律上落实公约的义务。尽管中国已经制定了较多的规范公民基本权利的法律文件,但仍有许多国际公约明确规定的权利类型未能写进宪法,如生命权、生存权、财产权、迁徙自由权、适足生活水准权、罢工权、知情权等重要权利。[4]这些基本权利大多属于公民权利和政治权利范畴,恰恰是表征公民生命价值和政治地位的最重要的权利类型。这样一种状态反映出,中国宪法对基本权利的规定存在着重经济、社会和文化权利而轻公民权利和政治权利的倾向。即使宪法比较注重的经济、社会和文化权利,在立法保障方面也有重要缺失,如对住宅权便没有做出明确规定,而这恰恰是当前中国公民住宅屡受侵犯、屡遭强拆,住宅利益无法得到较好保障的制度原因。

   宪法规定的缺失和立法者的选择性立法、消极立法必然造成基本权利在内容上明显存在如下问题和不足:(1)平等权立法存在着对政府义务规定过于笼统,规范范围仅限于劳动就业等狭窄领域,缺乏禁止歧视条款等多方面问题,导致平等权立法相当程度上处于虚置状态,在大多数情况下仅具宣言性权利意义,只是在程序法领域落实得比较到位。(2)政治权利立法方面,虽然规定了公民的选举权和被选举权,强调权利享有主体的广泛性,但基本没有涉及选举权的实质内涵,对选举权的行使程序和保障措施也缺乏实质、具体的规定。对言论自由的规定则缺乏保护性规范和保障性措施,尤其缺乏具体的操作标准,反而赋予政府较宽泛的自由裁量权,使得言论自由更多地具有象征意义;对出版自由、结社自由、宗教信仰自由缺乏系统的公法性立法,对游行、集会、示威权利的规定,侧重于突出预防、限制、审查和追惩措施的内容,并授予警察过多过大的裁量权。马克思说:“没有出版自由,其他一切自由都是泡影。自由的一种形式制约着另一种形式,正像身体这一部分制约着另一部分一样。”[5]公民自由权利是一个相互联系、相互制约的有机体系,法律漠视某些具有基础地位的自由权利,则整个权利大厦都有倾覆之险。(3)人身权利方面的立法较少,更多的是以行政法规加以规范,其中又以限制人身自由者居多。举凡行政拘留、劳动教养、强制戒毒、强制医疗、强制隔离、收容教育、保护性约束等诸多方面,都有相关的行政法规。但相关行政处罚措施方面明显缺乏程序性规范和救济性规范,使得现实中的执法、司法很难保障公民的人身权利不受侵犯。(4)关于财产权利方面的立法,明显存在如下问题:对公民财产权缺乏公法性法律的保障,财产权的基本人权性质被选择性漠视;大量有关公民财产的征收、征用和收税的依据仍然是行政法规,保障层次较低;对行政机关的相关权力缺乏明显的界限和程序限制,在补偿标准方面也明显偏低,导致公民财产权利事实上不能得到较好的保障。(5)公民经济、社会权利方面的立法仍然存在较为突出的缺陷:有关就业保障和就业歧视、公民获取报酬和劳动安全保障的法律严重缺失。公民的社会保障权虽然在法律上得到了落实,基本建立起了比较全面的社会保障制度,但这一制度本身存在严重问题,广泛存在着基于地域和身份的歧视和不平等待遇,现实的城乡差别、行业差别、所有制差别都在法律当中得到了体现,尚有众多社会主体被排除在社会保障权的享有者之外,无户籍者、流浪者、乞讨者、欠缴社会保障费者等众多人群都无法享受到社会保障福利。除此之外,社会保障立法未能充分明确政府的保障责任,亦缺乏追惩措施的规定。(6)关于公民文化、教育方面的权利规定,虽较其他方面的立法更加完善,但仍大量依赖于行政法规和政府规章,保障层次较低,城乡差别、地域差别明显;在考试制度方面存在明显的地域歧视,在高等教育方面人为地制造等级差别并使之正当化。

   概言之,我国基本权利立法内容方面的一个主要问题是:宪法宣告的许多基本权利至今仍然停留于宪法文本的宣告之上,还没有专门的法律将其具体化,解决基本权利享有和保障上的有法可依仍存在问题。据学者统计,宪法规定的公民基本权利有27项之多,但其中9项则长期停留在宪法“字面”上。[6]当然,考虑到我国转型期社会发展状况和民众认识能力仍需不断提高的情势,在宪法权利内容扩展和变化方面必须保持慎重态度,循序稳妥推进,这是导致基本权利具体化进程缓慢的客观原因。

   2.某些基本权利立法存在着异化为“权利限制法”的问题。即使某些基本权利已经被具体化为法律,但由于国家立法目标更多地侧重于秩序追求而非权利保障,致使相关权利立法实际上发挥着“权利限制”的作用。如,国务院《社团登记管理条例》颁行后,董坚等164人于1996年起就筹备发起成立“中国爱眼协会”,从2000年起长达4年的时间里,他们向卫生部递交的申请历经8次修改补充,最后仍未获得明确答复。2005年2月3日,董坚等以个人名义将卫生部告上法庭,要求裁定卫生部行政不作为。北京市第一中级人民法院历经1年多才受理此案,经一审、二审后董坚等人于2006年最终败诉。[7]再如,《游行示威法》自颁布后不但没有保障公民的游行示威权利,反而异化为权利限制。2008年北京奥运会期间,有关方面按照该法的规定在北京市域划定了数处游行示威地点。仅当年8月份境内申请游行示威的就达74起、146人次,境外提出的申请为3起、3人次。根据相关部门的处理结果来看,境外3起申请有2起因手续不全、不符合申请要求而被退回,1起因违反《游行示威法》规定而不予许可;境内的74起申请则全部“主动自行撤回”。[8]从上述两个案例可见,某些基本权利立法事实上走向了权利保障的对立面,成为权利实现的限制和障碍。

   权利立法的“异化”问题明显地反映出两个面相:(1)立法者基于政治利益或政治秩序的考量,有意识地将权利立法转化为对公民实施权利行为的控制和管理,其根源仍在于对公民政治参与的不信任;(2)以低位阶的立法取代法律,在立法条件不成熟的情况下,虽有助于为后来立法积累经验,但事实上却为行政执法部门不受限制的行政裁量提供了空间。这里的核心问题在于,只有法律才具有将宪法上的基本权利具体化的资格,在法律没有制定的情况下,所谓“根据上位法”制定行政法规和地方性法规就不可能有现实的依据。以大量的低位阶立法取代法律,无论在立法形式上,还是立法程序上,以及在落实公民基本权利这一实质精神指向上,都是有问题的。它造成的直接后果就是:在没有国家立法的情形下,行政立法和地方立法既不存在与法律配套的问题,也不可能达成法律体系化的目标。

   3.对有关基本权利的国际公约态度不够积极,导致公约规定的某些基本权利内容不能有效进入中国的法律体系。对于三大人权公约的性质,学术上仍然存在较大争议,相当多的学者认为经济、社会、文化权利不是与公民权利和政治权利处于同一层次的权利类型,甚至有的学者认为前者是较低的权利类型,因而不属于人权和基本权利的范畴。然而自从魏玛宪法将社会权利确认为基本权利以来,当今世界主要法治国家都广泛承认了经济、社会、文化权利的基本权利性质,且这一观点近年来越来越多地被国际社会所接受。1993年维也纳世界人权大会上通过的《维也纳宣言和行动纲领》明确承认了经济、社会、文化权利是与公民权利和政治权利并列的基本权利,并且第一次按照字母顺序排列基本人权,依次为公民的、文化的、经济的、政治的和社会的权利。这一排列意味着,某种程度上各国在不同权利重要程度问题上达成基本共识。中国政府于1998年10月5日签署了《公民权利与政治权利公约》,基于对公约的认知和本国国情,中国对公约中的部分内容提出了保留。但国务院一直未就该公约的批准向全国人大提出申请,该公约迄今仍未获得国内立法机关批准。

中国在落实国际人权公约方面的做法是,国际人权公约只有经由国内立法的具体化才能获得实施。自批准《经济、社会和文化权利公约》以来,通过颁布实施《劳动保障监察条例》、修订《集体合同规定》和《最低工资规定》、通过《中国农村扶贫开发纲要(2001~2010)》、落实《关于切实加强防治艾滋病工作的通知》和通过《2020年教育发展纲要》等方面工作,中国落实了公约的大部分内容。但必须看到,对经济、社会、文化权利公约的落实更多是规范经济、社会、文化权利行政实施方面的,司法救济方面的努力远未有效展开。最高人民法院和地方各级人民法院作为一个整体的司法系统本可以在我国法律适用与完善中扮演重要的建设性角色,(点击此处阅读下一页)

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