赵盛阳:构建地方法治指数的理论阐释

选择字号:   本文共阅读 76 次 更新时间:2018-08-24 23:22:56

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赵盛阳  

   【摘要】 法治指数作为评估当地法治状况而兴起的一种实践法学研究方式,俨然已经成为当下理论界和实务界关注的热点问题之一。以量化分析为基础的社会学在法学中的发展和运用,为法治指数实践的诞生与兴起奠定了方法论基础;现代社会普世性法律价值的相对可确立性,为法治指数实践在世界范围内的发展奠定了价值论基础。法治指数量化可以较为客观地反映地方法治建设的现状,各地逐步开展的法治指数建设已经成为推进中国法治建设的有效模式,成为完善我国地方法治建设的助推器。法治指数在当今中国被赋予了特别的意义,各地区不断开展的地方法治建设离不开法治评估体系的量化考察,法治指数已经成为各方政府推动法治发展的重要方式和手段。法治指数的评估不仅要考虑到普适性和多元性,尤其是在建立地方法治指数评价体系时还需要注意形式法治与实质法治、全球规律与本土资源、法治状况与社会发展的有效统一。

   【中文关键词】 法治指数;地方法治;量化;社会治理方式


一、法治指数发展溯源

  

   法治指数,即是法治量化的评估指数,其是根据评估当地法治状况而兴起的一种实践法学研究方式。将法治建设工作和指数评估体系结合,使得一个地区的法治建设可以得到较精准的数据模型和更直观的文字、数字报告。有利于地方政府在法治建设方面深入开展工作、有的放矢;同时使得人民群众对地区法制建设程度有明确、深刻的认识。在我国,不同的学者对于法治指数研究有多种方向且不同学者对法治指数概念的界定虽然出发点有所区别,但是对法治指数的理解并没有实质差异。大体上看,法治指数就是指构建一整套的科学评估体系,在该评估体系之下通过量化的考核方式对该地区的法治状况进行客观评价{1}。

   从法治指数的历史溯源考察,将法治和量化的评估体系相结合最初源于美国20世纪60年代广泛开展的社会指数运动。该运动发起的初衷在于通过科学的指数体系对社会民主程度、福利程度以及公民的生活态度等进行量化,然后通过一系列量化数据了解当前社会运转状况。这一指数体系包含了70余项具体的指数,其中,和法律有关的指数为七项,通过这七项指数能够较为笼统地了解当地法治基本情况。在此之后,美国斯坦福大学梅里曼(J. H. Merryman)教授则围绕法律问题制定了更为详细的指数体系。该指数体系涵盖了“立法、行政、司法、私法行为、法律执行、法律教育和法律职业等七个方面。每个方面从机构、工作人员、程序和消耗资源等四个方面研究。”{2}当然,梅里曼教授构建的体系并未在实践中开展,而是在理论范围内研讨。不过,法治指数的实证研究方法却悄然兴起。

   随后,法治指数的相关实践在世界范围内展开,在诸多的指数体系中,世界正义工程所创建的《世界法治指数》具有一定的代表性{3}。[1]该指数列出了法治工作必须遵循的四项基本原则,然后对各项基本原则的贯彻和落实制定了较为详细的量化考察指数。该指数确立了法治工作的四项基本原则:一是政府以及公务人员应当依法行政,树立正确的权力观;二是法律的制定应当审慎、具体、公正,保障人民的合法权益;三是法律的执行应当公开、公正,实现阳光司法、透明执法;四是司法职业者必须德才兼备,具有法律思维,在知法、懂法、守法的人群中选拔。从具体内容上看,该指数共列出9个一级指数,在其之下还设置了48个二级指数,并依据每项二级指数设计了若干观测点(三级指数)。这一指数体系的设计基本覆盖了法治建设的各个方面,为不同国家开展法治评估提供了极为有价值的参考标准,成为当地法治建设的重要依据。该指数体系的构建获得广泛认同,很多国家或地区的法治指数评估体系都以此作为参考,取得了较为显著的效果。值得着重介绍的是我国香港地区法治指数开展情况,香港地区依托于自身地缘优势和法治传统优势是我国最早开展法治指数建设的地区,香港地区法治建设相较于我国内陆地区有着一定的先发优势,其所开展的法治指数评估体系建设对于我国内地开展法治指数建设工作有着积极的借鉴意义。[2]香港地区的法治指数评估体系由三部分构成:即一是法治的条件,包括“法律的基本要求;依法的政府;不许有任意权力;法律面前人人平等;公正地施行法律;司法公义人人可及;程序公义。”二是法律数据,包括对法治建设相关各种数据的考察,如罪案率、法律援助率、每十万人中法官和律师的人数比例等。三是市民对法治的主观观感{4}。

  

二、构建地方法治指数的时代背景


   (一)法治指数迎合当前法治建设的时代主题

   通过法治指数推动法治建设对我国而言是新的尝试,新的契机。法治建设在我国历经一波三折的过程,实现了从“人治”、“政策之治”、“法制”再到“法治”的转型。法治观念也随着人民生活水平的逐步提高,成了另一个更重要的精神追求。进入到21世纪以来,我国法治建设进程逐步加快,党的十六大明确提出将“依法治国”作为治理国家的基本方略。“依法治国”的提出意味着新的治国思想体系、治国原则以及治国制度的形成,表明我国法治建设步入了新的阶段。伴随着党的十八大的顺利召开,将法治建设推向新的高度。其中在十八大报告中,将“法治政府”基本建成作为我国2020年全面建成小康社会目标的新任务。法治政府建设目标的明确,为各级政府开展法治建设指明了具体方向,法治政府建设成为了各级政府工作的重中之重。党的十八届三中全会又明确指出:“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设……建立科学的法治建设指数体系和考核标准。”[3]由此可见,法治指数评估体系建设已经成为国家法治建设的重要环节,法治指数构建符合法治建设的基本要求。通过法治指数评估,将法治国家、法治政府和法治社会有效结合,不断推动法治进程。继而,十八届四中全会再次强调将“深入推进依法行政,加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的重大任务之一。[4]十八届四中全会的报告再次对法治政府建设提出新的要求,法治指数的功能日渐凸显。十八届五中全会赋予了法治建设新的内涵,提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。”[5]自从十六大之后,尤其是党的十八大之后,我国法治建设不断深入,建设法治国家已经成为全社会的共识。各地方积极贯彻中央精神,陆续颁布了依法治省、依法治市的实施意见,将全面推进依法治省,依法治市作为加快法治建设的总目标。

   (二)法治指数评估在全国各地有序开展

   在全面坚持依法治国的时代背景之下,法治指数建设成为我国各地区政府法治工作的重要一环。法治评估体系建设取得初步成效。如我国内地最早开始法治指数评估体系实践的是浙江省杭州市余杭区所创建的“余杭指数”{5}。该评估体系的构建和运行切实改善了当地的法治环境,为当地营造了良好的法治氛围。“余杭指数”指数体系设计在吸收借鉴其他国家和地区的基础上,充分结合本地法治建设实际。[6]除了指数体系的设计体现创新之外,“余杭指数”的考核方式也呈现多元化的特色,既包括考核部门的自评也包括专家的第三方考评以及群众的测评。整个考评方式基本实现了具体化、全面化、客观化。以三维立体的角度,全面剖析了余杭地区的法治建设工作,有很强的指导意义和余杭特色,这种科学理论和实践应用相结合的方式,在全国的法治建设工作中属于先行者。

   “余杭指数”作为我国法治指数评估的“先行者”,其积极意义不言而喻。“余杭指数”课题组负责人钱弘道教授认为:“余杭法治评估的重点在于通过评估发现问题,提出建议,推进法治建设。”{6}这也阐明了法治指数评估体系的作用,契合了法治建设的基本要求。“余杭指数”的有效开展带动了国内其他地区的法治指数评估体系建设,起到较好的示范作用。在法治建设中,法治政府是重中之重,我国部分地区依据国务院2009年12月10日提出的《国务院办公厅关于推行法治政府建设指数体系的指导意见(讨论稿)》制定了相应地区的法治政府评估体系。如深圳市2008年制定了《深圳市法治政府建设指数体系》;湖北省2010年制定了《湖北省法治政府建设指数体系》;广东省2013年制定了《广东省法治政府建设指数体系》。[7]可以看出,各地法治指数评估体系的实践多以法治政府建设指数作为基本框架,并以此为基础结合地方法治建设实际构建评估框架,既体现了评估指数的原则性,同时也富有灵活性,体现出了地方特色。

   总的说来,各地逐步开展的法治指数建设已经成为推进中国法治建设的有效模式。法治指数在当今中国被赋予了特别的意义,各地区不断开展的地方法治建设离不开法治评估体系的量化考察,法治指数已经成为各方政府推动法治发展的重要方式和手段。钱弘道教授对此深入剖析道:“在建设社会主义法治国家成为基本共识的前提下,法治评估所具有的工具理性特色与政府推进型的法治建构模式具有天然的亲和性,以地区为基础展开的地方法治评估应在一定范围内伴随法治建设的推进得到推广和应用。”由此可见,地方政府开展法治指数评估体系建设迎合法治建设的时代需求,契合当今时代主题。

   (三)开展地方法治指数评估体系建设的时机成熟

   从经济发展角度看,当前我国经济发展的大环境日趋向好,经济发展往往能够加速社会发展进程。在国家“一带一路”建设指引之下,我国各地区积极融入“一带一路”建设,迎来了难得的历史机遇,地方经济始终保持较快发展速度重新焕发活力。同时,经济发展离不开法治建设的保障,我国各地方必须加快推进法治建设的步伐,为推动新一轮当地振兴发展提供坚强保障。地方法治指数评估体系建设恰能发挥其功能,为经济发展“保驾护航”。

   从地方法治建设角度看,地方各级党委、政府越来越重视法治建设,将法治建设作为重点工作予以部署和开展。在立法工作中,各地方在坚持科学立法,民主立法的原则基础之上不断完善地方立法机制。在关乎社会民生等重点方面积极开展立法工作。在司法工作中,我国各地区不断推动司法改革,进一步提升了办案效率和办案质量,取得显著成效,人民群众满意度不断提升。在法治政府建设方面,各地方政府陆续制定出台了符合地方政府特色的法治政府建设指数体系,以此大力推动地方法治政府建设的开展。法治政府建设包含了行政决策、行政监督、行政执法以及履行政府职能等内容。在法与社会发展方面,各地方积极探索多元化的法制宣传渠道,广泛宣传法治政府建设目标,营造法治建设的良好氛围。综合我国地方法治建设政策层面和实践层面的考量,大力推动地方法治指数建设的时机已经成熟。


三、地方法治指数的功能


法治指数的构建与运行在深层次体现了社会发展的进步理念,是基于严谨的科学理论和切实的实践反馈相结合的产物。当一个地方的法治程度可以被度量的时候,就为政府和公务人员在法治建设工作的努力方向提供了明确指引,为地方法治建设的可量化评估、客观性分析和可比较性研究提供了可能{7}。科学、合理的法治指数评估体系必然能够对政府行政行为起到规范和约束的作用,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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