祝捷 陈文菊:美国对台法律干涉的行为模式研究

——兼论反干涉法律机制的构建
选择字号:   本文共阅读 2525 次 更新时间:2023-11-01 23:15

进入专题: 美国涉台立法   中美关系  

祝捷   陈文菊  

内容提要:结合法律干涉出现的语境及其显现的特征,法律干涉可被定义为一国为使干涉他国内政的行为“合理化”“正当化”,将法律话语或法律机制引入干涉场域,从国际法与国内法双视角切入,通过建构、解释与适用国内法以及国际法规范等非暴力性、非强制性手段干涉他国内政的行为。美国对台湾问题的法律干涉亦是遵循上述建构、解释、适用相关规范的行动逻辑展开。分析美国对台法律干涉的实践,其主要行为模式大致可凝练为以下三种:第一,在国内立法层面,扩张立法管辖权,推出植入干涉意图的涉台议案或法律;第二,在司法层面,扩张司法管辖权,作出有违一个中国原则的涉台司法判决;第三,在国际法层面,利用自身在国际社会中的话语权,制造或扭曲解释、适用涉台国际法规则。转变传统的反干涉思路,开展“以法制法”的反干涉斗争,既要从法理逻辑的角度,建构以一个中国原则为核心的反干涉“元规则”,解构美国以“人权”为核心逻辑的干涉“元规则”;也要从法规范的角度,积极参与各类反干涉规范的维护、构建、细化及适用。

关 键 词:法律干涉  美国涉台立法  司法干涉  反干涉法律机制

 

台湾问题的产生、演变与深化可以说是美国霸权主义加持的结果。但在国际法治进程不断深化的背景下,这种霸权也需要法律“外衣”进行掩盖、支撑。自20世纪四十年代介入台湾问题以来,美国就注重法律手段、法律话语的运用,通过建构、解释、适用法规范的方式,将政治、经济、外交等层面的干涉意图与政策转化为规范内容,实现对干涉台湾问题的程序性支撑与“合法性”证成。从1951年制造为“台湾地位未定论”背书的“旧金山和约”到1979年出台奠基美台关系的“与台湾关系法”再到近年相继推出冲击一个中国原则底线的“与台湾交往法案”①“台北法案”②,可见法律干涉已然成为美国干涉台湾问题的“常态化”方式。2021年拜登上任以来,美国府会在台湾问题上联打“法律战”的趋势便已形成,国会延续既往“挺台”立场连接推出“要求美国国务卿制定战略使台湾重获世界卫生组织观察员地位法案”“防止台湾遭入侵法案”“台湾升级法案”“台湾关系强化法案”“台湾国际团结法案”“台湾防卫法案”等专门性涉台法案,持续推进所谓“防卫台湾”、提升“美台关系”等政治意图的法律化;③行政系统一面公布新版“对台交往准则”,对旧准则中美台交往的方式与空间限制进行解禁,为双方更宽限度的交往提供规范基础;一面配合国会立场签署通过“要求美国国务卿制定战略使台湾重获世界卫生组织观察员地位法案”,强化对台湾拓展“国际空间”的法律支持。今年8月佩洛西窜访台湾则意味着美国对双方交往规则的突破从法律层面突进到了行动层面。面对美国屡屡以法律为依托制造干涉理据的行径,我国持续展开“针尖对麦芒”的法治话语反击。2021年6月10日《中华人民共和国反外国制裁法》(以下简称《反外国制裁法》)的出台,更使我国“以法制法”的反制裁、反干涉、反长臂管辖的“法律战”斗争迈入一个新阶段。针对美国对台法律干涉的长期性、复杂性推进反干涉法律机制的体系化构建正当其时。虑及此,本文从法律视角出发,在释出法律干涉的基础上,分析美国对台湾问题进行法律干涉的行为模式,并尝试建构一套行之有效的反干涉法律策略体系。

一、法律干涉:作为一种干涉样态的提出

从法律在国际政治及国际关系中的角色转化及功能属性看,法律并非始终为正义所服务。伴随着国际关系法治化进程的加快,法律往往被霸权主体精心建构成掩饰霸权本质的“合法性”工具。④霸权主体对法律的这种建构,使得法律干涉作为一种相对独立的干涉样态出现。但既有研究对法律干涉的讨论基本上是将其作为“干涉”的一种方式或样态予以提出,尚未形成相应的体系化论述。⑤法律干涉为何出现?法律干涉的形式特征如何?法律干涉相比政治干涉、军事干涉、外交干涉等的内在功能何在?本文通过回答上述问题,形成对法律干涉的理论叙述与概念凝练。

(一)霸权“法治化”:法律干涉出现的诱因

从国际视角观察,20世纪的后半程,是美国加速布局全球性“分而治之”秩序与国际秩序逐渐依循法治化轨道行进的交汇期。一方面,美国于二战后崛起为新的霸主,依仗自身优势干涉独立或敌视美帝国主义的国家,煽动内部对抗、分裂成其实行“分而治之”秩序,维持全球性霸权的重要手段;⑥另一方面,《联合国宪章》等国际法律文件的生效实施,确立了以主权原则、不干涉原则为基础的国际法治框架,国家权力的运行日益被镶嵌进国际法规则中,霸权国家对外扩张的步伐受到一定的制约。⑦在这种秩序规范与自身行动取向冲突的背景下,美国不仅在所谓“人权高于主权”的价值荫蔽之下,构筑出“保护的责任”等合理化干涉行为的理论体系,⑧而且在外交实践中变换采用“国际法与国内法关系一元论的两种学说”⑨的逻辑之下,将干涉意图与行径包装进法治话语与现有规范秩序中,为干涉本身寻求法层面的支撑与论证。⑩霸权对法治的这种捆绑,使得法律资源、法律话语、法律手段被滥用于对外干涉的话语与实践当中,并逐步催生出一种新型的干涉样态——法律干涉。

(二)法规范建构、解释与适用:法律干涉的形式特征

法律干涉作为霸权捆绑法治话语,将法治话语引入干涉场域的一种干涉样态,不同于军事、政治、经济等层面的干涉需通过武力介入、经济封锁、贸易制裁、舆论攻击等行动来实现,法律干涉表征为一种与“法律”相关的行为或过程。

首先,法律干涉表现为一种干涉法规范的建构行为或过程。根据法治国家原则,只有通过立法活动,才能将政治集团提出的政治主张转换为法制度安排,从而影响公权力机关与社会成员的行为模式。(11)在法治话语占据主流的现实情景下,霸权主体推行霸权、干涉他国内政的政治意图与政策举措,势必需要通过立法行动转化为相应的法制度安排,以实现对干涉政治立场与政策举措的程序性支撑与“合法性”证成,进而推进政策举措的认受性与可执行性。其次,法律干涉表现为一种对法规范进行解释、适用的法实践行为或过程。从法律运行的角度而言,法律干涉是一个涵盖创制、实施到实现相关法律的过程。通过干涉法规范的建构为干涉立场与干涉政策提供“法理立场”与“规范美化”,只是将法律应用于干涉场域的第一步。从结果意义而言,法律干涉最终呈现为一种法律运行过程中的实践状态,即法律运行过程中出现嵌入干涉他国内政意图与方式的规范解释、规范适用行为。并且在相关规范的选择上,既有作为干涉国域内法的宪法及法律,也包括其主导形成的国际法规范。据此,建构、解释与适用嵌入干涉意图的国内法及国际法规范,构成法律干涉的形式特征。

(三)干涉“正当化”:法律干涉的内在功能

从法律干涉的产生原因与形式特征看,法律干涉可以说是美国滥用法治话语,用霸权捆绑法治,以法律为干涉工具,将干涉他国内政的意图与行动方式转化为立法、法律适用问题,以实现政治问题法律化、技术化处理的过程。

作为政治问题的一种法律化、技术化处理方式,法律干涉具有双重功能:1)干涉法规范的建构、解释、适用过程本身在某种程度上发挥配合、慰藉他国内部分裂主义势力的象征性功能。如某项支持某地区分裂主义势力的法律或判决的推出会一定程度上拉抬分裂主义势力的气焰,刺激内外分裂势力的勾连。(2)干涉法规范关于政治、经济、外交等方面干涉意图与干涉政策的内在规定性,能够从实体上或程序上发挥“合法化”政治、外交、军事等干涉手段,为霸权主义赢得某种道义上或法理上“正当性”的价值性功能。比如,在军事干涉索马里的行动中,美国不仅依托“人道主义干涉”的理论叙述获得了某种程度上的“正当性”背书,而且还通过国际法层面联合国安理会794决议(United Nations Security Council Resolution 794)的行动授权,以及国内法层面旨在敦促或授权总统对索马里采取行动的法案(12)的推出,获得法规范层面的“合法性”支撑。在这两种功能中,第一种功能强调法律干涉对被干涉对象的影响,是一种向外的实际效果追求,第二种强调法律干涉之于其他干涉方式的“正当化”支撑,是一种向内的“价值”追求。因此,实现对干涉意图与干涉行动的“合法性”“正当化”支撑,构成法律干涉的内在功能。

(四)法律干涉与其他干涉形态的关系

作为干涉的一个下位概念,法律干涉与其他干涉形态既有联系,又有区别。

一方面,同作为干涉的下位概念,法律干涉与军事干涉、政治干涉、经济干涉等都是达成特定政治目的一种手段,是具有明显政治性质的行动,本质上都是强权对主权的挑战。无论什么形式的干涉,也无论干涉手段的强度如何,都是围绕干涉国的国家利益而进行的破坏被干涉国国家主权的活动,根本目的都是为了实现干涉国的强权利益。(13)因此,法律干涉本质上是强权对主权的挑战。

另一方面,法律干涉因其外观上总表现为与“法律”相关的活动而区别于其他干涉形态。第一,与以暴力性、强制性为特征的军事干涉相比,法律干涉的外观是非强制性的,甚至具有一定的“合法性”;第二,基于法律干涉的“合法性”外观,法律干涉相对于其他干涉形态往往具有一定的隐蔽性;第三,从法律干涉可以为其他干涉形态提供“合法性”支撑与“正当性”证成的角度而言,法律干涉具有一定的前置性或基础性,即在政治干涉、军事干涉等行动展开前,往往先进行相应干涉法规范的建构、解释活动,以提供相应的法律准备。

综合上述关于法律干涉的诱因、特征、价值以及与其他干涉形态关系的阐释,可对法律干涉作如下定义:一国为使干涉他国内政的行为“合理化”“正当化”,将法律话语或法律机制引入干涉场域,从国际法与国内法双视角切入,通过建构、解释与适用国内法及国际法规范等非暴力性、非强制性手段干涉他国内政的行为或过程。

二、两类规则三种模式:美国对台法律干涉的具体面

美国利用法律手段干涉台湾问题,存在于中美关系的历史与现实之中。结合法律干涉的概念以及美国利用法律手段干涉台湾问题的实践可知,其对台法律干涉主要依托其国内法与国际法两类规则,在这两类规则的基础上,行为模式大致可凝练为以下三种:第一,在国内立法层面,推出植入干涉意图的涉台议案/法律;第二,在司法层面,作出有违一个中国原则的涉台司法判决;第三,在国际法层面,制造或扭曲适用涉台国际法规则。

(一)推出植入干涉意图的涉台议案/法律

根据法律干涉的形式特征,法律干涉首先表现为一种干涉法规范的建构行为或过程,以实现对干涉政策及干涉行动的辩护或授权。自台湾问题产生之初,美国国会便将美国对台政治、军事、经济等方面的干涉政策列入立法范畴,通过立法行动推进对台干涉政策与意图的法律化,以指导、影响、约束或授权行政体系的涉台政策与行动。

新中国成立初期,为推进对新中国的全面遏制,维持对台湾的战略控制,美国国会相继推出了10余项以“经济援台”“授权武装护台”为主题的涉台议案,其中“台湾决议案”“授权向意大利、土耳其和台湾当局提供军舰”等成功通过所有立法程序,成为具有法定效力的法律。(14)这些法律关于“对台进行经济援助”“授权总统使用武装部队‘保护’台湾”等内容的内在规定性,不仅为这一阶段美国通过经济援台、派舰入台等手段干涉台湾问题提供了规范基础,也开启了美国以国内法非法干涉台湾问题的恶例。(15)中美关系正常化后,美国对台干涉虽有所克制,但出于回应“台独”势力游说、表达意识形态偏向、服务内部政治博弈等复杂考量,美国国会仍继续推进涉台立法,推出600多件触及一个中国原则底线的涉台议案,出台“与台湾关系法”“与台湾交往法案”“台北法案”等10余部隐晦解构和否定中国对台湾拥有主权的法律。(16)

从规范内容上看,这些涉台议案/法律涉及美台政治关系、美台军事关系、美台经贸关系、拓展台湾“国际空间”、台湾人民主权等多个方面,除保持美台民间交往、发展美台经贸关系的议案/法律较少嵌入政治意图外,大多数议案/法律都蕴含干涉台湾问题的明显意图。涉及美台政治关系的议案/法律旨在维持与升级美台“实质关系”,甚至重建“外交关系”,如H.Res.1292“维持美国与‘中华民国’全面外交关系议案”(17)表示美国应与“中华民国”保持全面外交关系;H.R.2479“与台湾关系法”(18)将台湾视为“政治实体”以维持双方“实质关系”;H.R.535“与台湾交往法案”(19)通过制度解禁美台高层互访,推进美台交往的“官方化”。涉及美台军事关系的议案意图规范或扩大对台军售、提升美台军事交流、发展美台准军事同盟关系,如“台湾安全加强法案”(20)企图通过制定新法来充实和明确“与台湾关系法”中的模糊部分、突破中美“八一七公报”关于对台军售的束缚。涉及拓展台湾“国际空间”的议案/法律意在指示、敦促行政当局采取行动,支持、维护台湾的“国际空间”参与资格,如表1中9部推动台湾参加国际组织的法律均表达了国会支持台湾加入联合国及其他国际组织的意愿;涉及台湾人民主权的议案/法律则以支持台湾“人权”“民主”“法治”发展的方式实现对台价值渗透,如H.R.2764“2008年综合拨款法案”明确NED拨款“资助台湾的民主、人权和法治活动”(21),便是为了实现对台湾意识形态的引领与控制。

尽管上述大多数议案/法律都渗透着干涉台湾问题的图谋与野心,挑衅、冲击着一个中国原则底线,但从实践效应而言,议案与法律有所不同。未能成功立法的议案主要以规模化的存在与周期性的出现,制造美国“挺台”的媒体效应与舆论氛围,影响美国涉台政策的执行环境与“台独”分裂势力的行动取向。(22)成功立法的议案(法律)则具有更多的危害性:1)以权威化的语言承载美国“挺台”政策,为美国继续干涉台湾问题提供法源及“正当化”工具。1979年美台“断交”前后,美国政界就喧嚣着一种声音——“撤销对台湾的承认后,如不经由国会追加立法,就没有继续向台湾出售任何武器的权力,也无法同台湾建立非官方的关系,所以‘特别立法是台湾人民不能或缺的东西’”(23)。为此,中美建交不到半年的时间,美国府会便联合炮制出授权美国继续对台军售、关切台湾未来前途、维持与台湾“实质关系”的“与台湾关系法”,为其继续介入台湾问题提供“立法调整”。正如法案通过后参议员丘奇所说:“这个法案为继续保持美国和台湾的关系建立了一个很好的法律和经济的基础。”(24)2)依托法律的规范特质,影响、约束行政体系的涉台政策与行动,异化美国“一个中国”政策的实践内容。1979年“与台湾关系法”通过后,美国在处理美台关系时大多以该法为基本遵循,如以所谓“等同政治实体”条款(25)为基础给予台湾等同“单独的外国”的移民待遇,(26)以“提供防御性武器”条款(27)为依据持续性地开展对台军售,以“权利不受影响”条款(28)为根据维护台湾当局对中国在美财产的非法处分,等等。“与台湾关系法”对行政当局涉台政策与行动的这种影响,实际上侵蚀了“中美三个联合公报”所确立的“—个中国”政策,使得美国“一个中国”政策的实践内容不断异化。据此,无论是推出涉台议案,还是出台涉台法律,都是美国通过涉台立法行动实现对台法律干涉的的主要模式。

(二)作出有违一个中国原则的涉台判决

美国全球霸主地位确立后,屡屡以“世界法院”姿态自居,不断扩张司法管辖权,作出一系列有损他国主权、干涉他国内政的司法判决。(29)美国在司法管辖权上扩张的这一逻辑同样被应用到干涉台湾问题上。

通常而言,美国法院在作出涉台司法判决时基本上能够遵循“政治问题原则”,不对直接或间接涉及台湾主权争议的问题进行司法上的判断,抑或是恪守“一个中国”政策的逻辑作出适恰的判断。(30)比如,在涉及两岸政治对立引发的公司权限与资产归属问题的“巴基斯坦国家银行诉中国国际商业银行案”中,法院不仅根据“国家行为(act of state)”原则(31),提出法院无权审查作为主权国家的中巴在美国境外进行的转让行为,进而肯定中方向巴方转让“中银卡拉奇”和“中银吉大港”的行为有效,而且还从中美关系正常化以及“与台湾关系法”制定于中美建交后的角度,驳斥了中国国际商业银行所谓肯定“中华民国”权利的“中国银行诉富国银行与信托公司案”对本案具有约束力的说辞,最终肯定了“中银卡拉奇”和“中银吉大港”对其在美资产的权利请求。(32)但在某些时刻,美国法院也会偏离“一个中国”政策,作出损害中国主权的涉台判决。比如,在关涉台湾地区是否受中国签署的《华沙公约(Warsaw Convention)》所约束的“明台产物保险公司诉联合包裹速递服务公司案”中,法院虽宣称台湾的地位问题是政治问题不予审查,但实际上却以“与台湾关系法”为基础推论美国潜在的政治立场是《华沙公约》并不约束台湾,进而否定中国作为“缔约国”的多边国际条约对台湾地区的约束力。由此可见,美国法院在处理隐含政治性议题的涉台诉讼时,存在于司法论证过程中模糊美国政府关于台湾问题的既定立场,通过司法程序、司法逻辑冲击一个中国原则的潜在倾向。这种倾向不仅会释放出美国司法体系中一定程度的“亲台”信号,给予“台独”势力想象空间;而且在美国的判例法传统之下,可能成为美国法院中“亲台”力量继续干涉台湾问题的素材参照,造成美国对台湾问题进行司法干涉的惯性。因此,美国对台湾问题进行法律干涉的行为模式还表现为作出有违一个中国原则的涉台司法判决。

当然,通过涉台司法判决干涉台湾问题只是美国以司法手段干涉台湾问题的一个面向。首先,从实践层面而言,美国涉台司法互助某种程度上也遵循涉台司法判决的论证逻辑,给予台湾方面超出独立法域地位与待遇的司法协助,隐晦地冲击一个中国原则。比如,《驻美国台北经济文化代表处与美国在台协会间之刑事司法互助协定》虽是以不具有主权代表性质的身份签订的,但双方提供互助的事项以及相应的限制性条款却与主权国家之间处理方式差别不大。其次,从理论建构层面而言,美国利用司法手段干涉台湾问题的平台/空间有可能继续扩展。根据司法干涉的一般理论,一国既能通过本国司法机构实现司法干涉,也能通过国际司法机构如国际法院来实现司法干涉。(33)在中美持续对抗的背景下,不排除未来美国凭借其在国际社会中的话语权影响特定国际组织作出违背一个中国原则涉台判决的可能。因此,对美国利用司法手段干涉台湾问题的认识与理解需考虑实践的复杂性与理论的延展性。

(三)制造或扭曲适用涉台国际法规则

除了通过扩张立法管辖权的方式,制造有违一个中国原则的“涉台”法律体系,并依托这些国内法规则作出有违一个中国原则的涉台司法判决外,美国还在“国际法与国内法”位阶二元变换的逻辑之下,通过国际法规则来实现对台湾问题的法律干涉。经过对美国利用国际法规则干涉台湾问题的相关实践进行归纳分析,其以国际法规则为依托实现对台法律干涉的行为模式主要有以下三种:1)制造嵌入分裂意图的涉台“国际条约”;2)任意解释、适用国际法规则处理涉台问题;3)支持、配合“台独”分裂势力对相关国际组织规则的利用。其中前两种主要是美国直接出手,通过自身在国际秩序中的话语权主导相关国际法规则的制定、解释、适用等过程,来实现对台湾问题的干涉;最后一种则相对隐晦,美国主要通过“旁敲侧击”的方式来影响相关国家或国际组织的行动,以配合“台独”势力对国际组织规则与程序的利用。

制造嵌入分裂意图的涉台“国际条约”,是美国利用国际法规则实现对台法律干涉的历史典型。二战结束后不久,美国便改变支持中国对台湾拥有主权的立场,并为合理化“协防台湾”,公然抛出为此背书的“台湾地位未定论”(34)。为使这一论调及其对日“扶植”战略等获得“合法性”依托,美国于1951年相继操纵出笼“旧金山和约”与“日台和约”。其中“旧金山和约”以不明确规定台湾主权归属问题的方式(35),在法理上营造“台湾地位未定”的假象,为美国“协防台湾”、干涉中国内政提供法理依据。(36)“日台和约”则不仅在美国所谓“不能超出‘旧金山和约’的框架及精神”的约束下,延续在法理上制造“台湾地位未定论”的基调;(37)而且还通过“适用范围”条款埋下“一中一台”“两个中国”等分裂论调的伏笔。(38)因此,无论是多边的“旧金山和约”,还是双边的“日台和约”,都是美国通过操纵出台嵌入分裂意图的非法涉台“国际条约”来干涉台湾问题的历史典型。

任意解释、适用国际法规则处理涉台问题,是美国利用国际法规则实现对台法律干涉的惯常策略。与主导出笼具有明显干涉意图的涉台“国际条约”,推动形成新的国际秩序相比,在既定的国际法框架下,利用现有规则与秩序展开干涉行动,表面上既能契合国际法治化进程不断深化的现实,又比较不会招致国际社会的强烈关切与质疑。因此,凭借自身在国际社会中的话语权任意解释、适用既有国际法规则成为美国对台法律干涉的常用方式。比较早的实例有滥用《联合国宪章》第十八条第二款中关于“重要问题”的投票规则,将中国重返联合国扩大解释为“重要问题”,需经“到会及投票之会员国三分之二多数决定”为由,阻碍中国重返联合国。(39)中美建交后,美国通过任意解释、适用国际法规则干涉台湾问题的行径虽相对克制,但也不乏例证。比如,1994年4月,美国通过“1994和1995财政年度对外关系授权法”,明确规定“与台湾关系法”第三条“优于政府的政策声明,包括公报、规定和指令及基于上述的政策”。(40)这一规定在逻辑上既以新法的方式解构了“八一七公报”在处理对台军售事项上的最高约束力,也通过将“公报”囊括进“政府的政策声明”的方式,否定了“中美三个联合公报”的国际条约性质。

支持、配合“台独”分裂势力对相关国际组织规则的利用,是美国利用国际法规则实现对台法律干涉的隐性方式。对于台湾方面来说,加入特定的国际组织不仅具有实现某方面目标的功能性价值,而且具有拓展“国际空间”、彰显“主权存在”的政治性意义。因此,歪曲国际组织的宗旨、规则、程序等谋求加入特定国际组织成为“台独”分裂势力表达分裂诉求,冲击一个中国原则的惯用伎俩。而当“台独”分裂势力展开上述行动时,美国或是在国际国内提出类似议案进行配合,或是曲解普遍代表性原则、人权原则等要求国际组织给予台湾特定资格,或是纠集同阵营国家集体施压国际组织。新冠肺炎疫情暴发以来,“台独”分裂势力便加速“以疫谋独”步伐,谋求“重回”世界卫生大会甚至加入世界卫生组织。为配合这一行径,美国一面推出支持台湾拓展“国际空间”国会议案,一面在国际场合公然声称“支持台湾地区加入世界卫生组织”。(41)在“台独”分裂势力歪曲解释、适用相关国际法规则的过程中,美国给予的这种支持与配合某种程度上来说是其对相关规则的间接利用。因此,支持、配合“台独”分裂势力对相关国际组织规则的利用,是美国利用国际法规则实现对台法律干涉的隐性方式。

三、应对美国法律干涉的路径思考

结合美国对台法律干涉的实践,美国业已建构起一套兼容国内法规则与国际法规则且适用有效的对台干涉规范、话语与逻辑。为应对美国在台湾问题上的这种法律攻势,我们需及时构建一套行之有效的反干涉法律机制。正如习近平总书记所说:“在对外斗争中,我们要拿起法律武器,占领法治制高点,敢于向破坏者、搅局者说不”。(42)具体来说,既要从法理逻辑的角度,探讨反干涉“元规则”的建构以及干涉“元规则”的解构,也要从法律规范的角度,推进反干涉规范的构建、执行与适用。

(一)探讨相应“元规则”的解构与建构

无论是美国对台湾问题的法律干涉,还是我们应对此种干涉的法律斗争,都必须以可接受性的元规则作为始基和逻辑起点。于美国而言,这种可接受性的元规则是以“人权高于主权”等为核心内容的价值性话语。于我们而言,这种可接受的元规则便是为国际社会普遍肯认的一个中国原则。“以法制法”的反干涉斗争首先是一场元规则的斗争。我们不仅要反向思考,从法逻辑上解构美国所谓的以“人权高于主权”为主体的对台干涉“元规则”,也要树立正向思维,充分利用既有的话语、资源建构起以一个中国原则为核心的反干涉“元规则”。

解构美国以“人权高于主权”为主体的对台干涉“元规则”。在国际法治化进程不断深化的背景下,美国推行霸权的过程总是附着于“人道主义”“保护的责任”“人权高于主权”等价值性话语进行。这些价值性话语以在逻辑上突破国家主权原则、不干涉内政原则等国际法基本原则的方式,构筑出“合理化”干涉他国内政的理论基底与“元规则”。美国对台湾问题的法律干涉便是在这种“元规则”的基础上展开。无论是所谓饱含关切台湾“人权”“民主”“法治”发展的涉台立法行动,还是歪曲解释、适用国际法规则支持台湾拓展“国际空间”的行径,都潜藏着上述以价值性话语为核心的“元规则”的身影。因此,在应对美国对台法律干涉的过程中,首先需要极力刺破美国构筑出的价值性话语的“面纱”,解构其践行干涉行径所依托的“元规则”。具体而言,既要从普遍意义上揭示干涉“元规则”的逻辑谬误,也要从个案特性角度驳斥干涉“元规则”对台湾问题的适用性。首先,以国家主权原则、不干涉内政原则等国际法基本原则为核心的国际法治框架没有发生改变,尊重主权的最高性、主权平等、主权不受干涉等仍是各国交往应恪守的规范。这些以保障“人权”为核心逻辑的干涉“元规则”不过是一种错置“主权与人权”关系,试图突破现行国际法治秩序的谬误理论。其次,台湾问题的内政性质以及中国实现两岸统一制度路径的合理性与包容性,从根本上排除了所谓“保护的责任”“人道主义干涉”等话语对台湾问题的适用。在和平统一的情景下,“一国两制”台湾方案充分尊重台湾现实与台湾民意,不存在适用上述理论的空间;尽管是在依托《反分裂国家法》第八条所规定的最后手段实现统一的情景下,“非和平方式及其他必要措施”也仅仅针对“台独”分裂势力及外部干涉势力,所谓的“人道主义危机/灾难”不会在台湾发生,不具备以上述理论为依托干涉台湾问题的空间。

建构起以一个中国原则为核心的反干涉“元规则”。与美国精心建构干涉“元规则”,包装干涉行径的“正当性”“合理性”相对应,我们也应主动建构一套具有可接受性的反干涉“元规则”,为反干涉的正当性与正义性提供法源。作为国际法及两岸法制共同确认的一个中国原则,不仅是两岸的法理共识,也是国际社会的法理共识。遵守“一个中国”的中国国内秩序和国际秩序是国际社会参与主体理应恪守的义务。(43)这种法理共识与义务要求使得一个中国原则构成反干涉斗争具有正当性与正义性的法源,成为反干涉斗争中的“元规则”。但由于实践中国际社会更多地以政治共识定位一个中国原则,更多地从“主权”“内政”等政治性话语的角度理解一个中国原则,以及美国等外部势力与“台独”分裂势力不断勾连破坏一个中国原则,一个中国原则在反干涉斗争中的功能未能充分显现。因此,有必要针对性地强化一个中国原则的反干涉功能,形塑以一个中国原则为核心的反干涉“元规则”。第一,加强一个中国原则与国际主流规范的融合,用国际法规范的话语与逻辑表述一个中国原则,推动一个中国原则在实践中作为法理共识的定位转向。第二,在强调一个中国原则“主权性”内涵的同时,释清一个中国原则蕴含的“价值性”内涵,明确一个中国原则保障人权、推进民主的实践价值,避免陷入“价值性”干涉话语与“主权性”反干涉话语不对称的困境。第三,重申“一个中国”在国际层面的内涵,使国际社会对一个中国原则的认知更加清晰化、明确化,最大限度地消除国际社会在援引、解释、适用这一“元规则”上的冲突,限缩美国等外部干涉势力与“台独”分裂势力勾连聚合,制造干涉行径的空间。

(二)推进反干涉规范体系的构建、执行与适用

建构以一个中国原则为核心的反干涉“元规则”,解构美国以“人权”等价值性话语为主体的干涉“元规则”,奠定了反干涉斗争的底层逻辑与法理基础。但在美国综采立法、司法、歪曲解释国际法等手段干涉台湾问题的背景下,仅从抽象的法理基础的角度予以回击似有不足。因此,有必要从规范路径出发,推进反干涉规范体系的构建、执行与适用。

首先,着力构建一套兼容国内法与国际法规范的反干涉法治话语体系。从类型上而言,目前可资利用的反干涉规范资源大致可分为以下几类:1)以《反分裂国家法》为核心的专门性涉台规范;2)以《反外国制裁法》为重点的反制裁规范;3)由《开罗宣言》《波茨坦公告》《日本无条件投降书》、联合国大会2758号决议以及中华人民共和国与各国的建交公报等国际法律文件所构成的肯定“一中”的国际法规范。其中第一类与第二类构成我反制美国干涉台湾问题的国内法规范,第三类则提供了国际法层面的反制支持。但总体而言,这些规范资源并未充分发挥反制美国干涉台湾问题的功能。一方面,国内法层面的反干涉规范呈现出原则性强且域外效力不明确(44)等问题,难以应对美国“常态化”地推出具有域外效力的具体性涉台法案/法律的态势;另一方面,国际法层面的反干涉规范受到美国各种解构性话语与法律的持续冲击,其作为我反干涉话语的实效性受到影响。因此,有必要加强我反干涉规范体系的构建。第一,围绕《反分裂国家法》《反外国制裁法》等规范中的反干涉条款,通过加强法律解释和加强配套性立法的方式来细化、明确相关规范,(45)解决反干涉规范操作性不强的问题。第二,通过强化《反分裂国家法》等法律的域外效力、调整《中华人民共和国民事诉讼法》关于管辖权的规定等方式,构建更为积极的立法、司法管辖权体系,增强我反干涉、反制裁法律的实践效能。(46)第三,积极推动肯定“一中”的国际规则、机制的创制,抢占肯定“一中”的国际规范的解释、适用的主动权,对抗美国对这些文件法律约束力的理论解构。

其次,强化相应反干涉法律机制的执行与适用。美国对台湾问题的法律干涉综采立法、司法、歪曲解释国际法等多种手段。与此相对应,反干涉斗争也要综合施策,在构建相应规范的基础上,强化相应规范的执行与适用。首先,就法律执行而言,我国行政机关应通过适当行使自由裁量权,合理解释法律法规及部门规章等方式,加强维护国家主权与领土完整领域法律法规的执行力度,增强我反干涉斗争的实效性与威慑性。(47)如根据《中华人民共和国国家安全法》《反分裂国家法》《反外国制裁法》《不可靠实体清单规定》等法律法规,对参与对台军售或为“台独”分裂势力提供资助或协助的美国企业、个人实施制裁,以反制美国以其国内法为依据的干涉行径。2018年4月25日国家民航总局综合司向美国联合航空公司发出公函,要求其限期整改违反“一个中国”原则的标识,便是中国行政机关以行动参与反干涉机制构建的体现。(48)就法律适用而言,人民法院应借助其低意识形态与政治色彩的特性,以独立且温和的方式参与反干涉机制的建构,提升国际社会对我反干涉斗争的接受度与认可性。(49)如因参与对台军售等违背一个中国原则的行为受处罚的外国相对人不履行相应的行政责任,行政机关申请法院强制执行时,法院可通过适当解释与适用中国法的方式积累具有域外效力涉外行政诉讼案件,以丰富我反干涉法治实践。(50)

台湾问题属于中国内政,但美国却无视台湾问题的内政性,出于自身利益考量对台湾问题进行多手段、持续性的干涉,使台湾问题延宕至今。美国因素对台湾问题的危害,不仅在于持续而多样的干涉上,更关键的是,美国擅于通过干涉规范的建构、解释、适用活动为干涉行径塑造法律支撑。从1951年制造为“台湾地位未定论”背书的“旧金山和约”到1979年出台奠基美台关系的“与台湾关系法”再到近年相继推出冲击一个中国原则底线的“与台湾交往法案”“台北法案”,可见法律资源、法律话语已成为美国干涉台湾问题的重要凭借。在中美关系的发展进程中,美国以法律为工具、策略干涉台湾问题是一个总体性的趋势。这种趋势不仅损害中美关系的良性发展,也给我国解决台湾问题设置了法律障碍、影响两岸统一进程。展望未来,唯有中美妥善管控分歧,美国在包括制定“挺台”法律等涉台行动上进行自我约束,中美关系和两岸关系都朝良性方向发展,台湾问题才有和平解决的可能。

美国利用法律手段干涉台湾问题是一个长期存在,且极其复杂的问题。本文关于美国利用法律手段干涉台湾问题的行为模式的探讨仅揭示了美国对台法律干涉的某些维度,相应的反干涉法律策略的构建也不够成熟有力。美国具体如何扩展其国内法的管辖权,如何在国际法中引入符合自身利益的因素、排除不符自身政策取向的因素,以及我国如何提升法律运用能力、加强法律外交工作等都有待进一步的研究。

注释:

①United States Congress,"H.R.535-Taiwan Travel Act",https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/535/text? q=%7B%22search%22%3%5B%22Taiwan+Travel+Act%22%5D%7D&r=1&s=4,2022.10.10,最后检索日期:2022年11月23日。

②United States Congress,"S.1678-Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative(TAIPEI) Act of 2019",https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1678? q=%7B%22search%22%3A%5B%22Taiwan+Travel+Act%22%5D%7D&s=8&r=6,2022.10.10,最后检索日期:2022年11月23日。

③胡淑慧:《试析美国拜登政府对台政策的动向与特点》,《中国评论(香港)》2022年5月号。

④魏磊杰:《全球化时代的法律帝国主义与“法治”话语霸权》,《环球法律评论》2013年第5期,第86页。

⑤相关研究在讨论外部势力干涉他国内政的手段、方式以及法律在此过程中的作用时,直接或间接地提及法律干涉,但并未对此进行体系化论述。如刘燕在描述外部势力干涉我国台湾问题的手段时,指出外部势力的干涉,既包括军事干涉、政治干涉、经济干涉,也包括法律干涉;尹生在驳斥外部势力的干涉法时,指出其国内法、国际条约都可成为干涉他国内政的法律凭借;乌戈·马太、劳拉·纳德在研究法治的负面性时,指出法治是霸权国家用以掩盖掠夺本质的意识形态工具。参见[美]乌戈·马太、劳拉·纳德著,荀海莹译:《西方的掠夺:当法治非法时》,社会科学文献出版社2012年版,第255页。刘燕:《法律战视角下的〈反分裂国家法〉》,《法制与经济》2008年第1期,第90页。尹生:《分裂·干涉·主权——〈反分裂国家法〉的国际法分析》,《当代法学》2006年第1期,第126页。

⑥James Petras,"Separatism and Empire Building in the Twenty-first Century",Journal of Contemporary Asia.Vol.39,No.1,February 2009,pp.116-117.

⑦李巍:《制度之战:战略竞争时代的中美关系》,社会科学文献出版社2017年版,第3页。

⑧Gareth Evans,"From Humanitarian Intervention to the Responsibility to Protect",Wisconsin International Law Journal,Vol.24,No.3,2006,pp.703-722.Louise Arbour,"The Responsibility to Protect as a Duty of Care in International Law and Practice",Review of International Studies,Vol.34,Issue.3,2008,pp.445-458.

⑨国际法与国内法关系一元论的两种学说是指国际法与国内法属于同一法律体系,两者的关系存在国内法优先说与国际法优先说。在美国的外交实践中,其往往以国家利益为核心变换定位两者的关系,当国际法有利于其对外干涉政策推行时,采取国际法高于国内法的立场,以国际法作为实施干涉行动的“合法性”支持;反之则采取国内法高于国际法的立场。吴泽林、钮维敢:《当代美国外交实践的悖论——国际法与国内法关系的一元论视角》,《攀登》2012年第3期,第30-31页。

⑩何志鹏:《国家利益维护:国际法的力量》,法律出版社2018年版,第185页。杨云霞:《经济全球化下的法律帝国主义与中国应对》,《马克思主义与现实》2020年第1期,第165页。黄海涛:《干涉的悖论——冷战后人道主义干涉研究》,南开大学出版社2015年版,第11页。

(11)段磊:《“法理台独”概念体系论》,《台湾研究》2019年第3期,第30页。

(12)在美国军事干涉索马里的行动过程中,美国国会推出了大量旨在授权美国军事介入索马里的法案,如:United States Congress,"S.Con.Res.132-A concurrent resolution expressing the sense of the Congress regarding the desperate humanitarian crisis in Somalia and urging the deployment of United Nations security guards to assure that humanitarian relief gets to those most in need",https://www.congress.gov/bill/102nd-congress/senate-concurrent-resolution/132? q=%7B%22search%22%3A%5B%22Somalia%22%5D%7D&s=6&r=73,2022.10.10,最后检索日期:2022年11月23日。

(13)罗艳华:《美国与冷战后的“新干涉主义”》,《国际政治研究》2002年第3期,第73页。

(14)郭永虎、暴占杰:《1949-1960年美国国会涉华立法活动探源》,《当代中国史研究》2020年第5期,第124-125页。

(15)郭永虎、暴占杰:《1949-1960年美国国会涉华立法活动探源》,《当代中国史研究》2020年第5期,第124-125页。

(16)涉台法案数量均为笔者根据美国国会网站(CONGRESS、GOV)公布数据统计所得。笔者以美国国会网站(CONGRESS.GOV)“立法”(All Legislation)栏为依托,通过关键词查询“Taiwan”“Taiwanese”“Republic of china”的方式,获取相关词条并对无关的内容加以人工筛除,最终粗略统计出美国以涉台事项为主题的法律13部。最后统计日期:2022年10月10日。

(17)United States Congress,"H.Res.1292-A resolution expressing the sense of the House that the United States should maintain full diplomatic relations with the Republic of China",https://www.congress.gov/bill/95th-congress/house-resolution/1292? q=%7B%22search%22%3A%5B%22Taiwan%22%5D%7D&s=3&r=6,2022.10.10,最后检索日期:2022年11月23日。

(18)United States Congress,"H.R.2479-Taiwan Relations Act," https://www.congress.gov/bill/96th-congress/house-bill/2479/text? q=%7B%22search%22%3A%5B%22the+Taiwan+ Relations+Act%22%5D%7D&r=6&s=10,2022.10.10,最后检索日期:2022年11月23日。

(19)United States Congress,"H.R.535-Taiwan Travel Act," https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/535/text? q=%7B%22search%22%3A%5B%22Taiwan+Travel+Act%22%5D%7D&r=1&s=4,2022.10.10,最后检索日期:2022年11月23日。

(20)United States Congress,"H.R.1838-Taiwan Security Enhancement Act",https://www.congress.gov/bill/106th-congress/house-bi11/1838? q=%7B "search" %3A%5B "Taiwan+Security+Enhancement+Act" %5D%7D&s=5&r=1,2022.10.10,最后检索日期:2022年11月23日。

(21)United States Congress,"H.R.2764-Consolidated Appropriations Act,2008",https://www.congress.gov/bill/110th-congress/house-bill/2764? q=%7B%22search%22%3A%5B%22H.R.2764%22%5D%7D&s=9&r=1,2022.10.10,最后检索日期:2022年11月23日。

(22)张光、刁大明:《美国国会涉台提案的发展》,《台湾研究集刊》2007年第2期,第23页。

(23)张景旭、刘佳雁:《剖析美国〈与台湾关系法〉》,《台湾研究》1992年第2期,第58页。

(24)杨建国:《述评美国〈与台湾关系法〉修订与出笼过程中的“府会之争”》,《历史教学问题》2013年第5期,第93页。

(25)根据“与台湾关系法”第四条第二款第一项,“当美国法律中提及外国、外国政府或类似实体、或与之有关之时,这些字样应包括台湾在内,而且这些法律应对台湾适用。”

(26)高之国:《从国际法看美国〈与台湾关系法〉》,《政法论坛》1982年第2期,第75页。

(27)根据“与台湾关系法”第三条,“美国将使台湾能够获得数量足以使其维持足够的自卫能力的防卫物资及技术服务。”

(28)根据“与台湾关系法”第四条第二款第三项,“为了各项法律目的,包括在美国法院的诉讼在内,美国承认‘中华人民共和国’之举,不应影响台湾统治当局在1978年12月31日之前取得或特有的有体财产或无体财产的所有权,或其他权力和利益,也不影响台湾当局在该日之后所取得的财产。”

(29)谢小庆:《新时代涉台外交中的法律运用研究——以应对外部法律对两岸事务的干涉为例》,《现代台湾研究》2019年第5期,第15页。

(30)王鹤亭:《外国法院判决中台湾的法律地位》,《台湾研究集刊》2018年第3期,第48页。

(31)根据“国家行为”原则,一个主权国家的法院无权对另一主权国家在其领土内的行为进行审查。

(32)Mitchell A.Silk and Lester Ross,"Transnational Deposits,Government Succession,Frozen Assets and the Taiwan Relations Act:National Bank of Pakistan v.The International Commercial Bank of China",International Tax & Business Lawyer,Vol.8,No.1,January 1990,pp.26-30.

(33)宋杰:《国际关系中的司法干涉:新干涉时代来临》,《世界经济与政治》2011年第7期,第115页。

(34)苏格:《“台湾地位未定论”溯源》,《台湾研究》1997年第2期,第33页。

(35)关于台湾主权归属问题,“旧金山和约”第二条规定,“日本国放弃对台湾及澎湖列岛之一切权利、权利名义与要求”。从条款本身来看,该条虽规定了日本放弃台湾及澎湖列岛,但对台湾主权归属问题却只字未提,这实际上模糊和淡化了《开罗宣言》《波茨坦公告》等国际法律文件中“将台湾归还中国的”的承诺。参见余子道:《旧金山和约和日蒋和约与美目的“台湾地位未定”论》,《军事历史研究》2002年第1期,第69页。

(36)范宏云:《国际法视野下的国家统一研究——兼论两岸统一过渡时期法律框架》,广东人民出版社2008年版,第180页。

(37)余子道:《旧金山和约和日蒋和约与美日的“台湾地位未定”论》,《军事历史研究》2002年第1期,第66页。

(38)在确定“日台和约”适用范围的过程中,美国否定了蒋介石最初提出的适用于“全部中国领土”的主张,最终确定“本条约将适用于缔约任何一方目前及今后可能在其实际控制之全部领土”。这一规定实际暗藏了分裂中国的图谋,为“台独”分裂分子及外部干涉势力在法理上制造“两个中国”“一中一台”提供了可能。参见冯琳:《对日和约问题上的蒋美分歧及蒋之因应》,《抗日战争研究》2016年第1期,第133页。

(39)梁西著、杨泽伟修订:《梁著国际组织法》(第六版),武汉大学出版社2011年版,第89-90页。

(40)陈艺元:《美国对台军售政策框架的形成及其影响》,《美国问题研究》2019年第3期,第61页。

(41)《美国公然支持台湾加入世卫组织,向“台独”势力发出严重错误信号》,2020年5月14日,https://baijiahao.baidu.com/s? id=1666659566203616172&wfr=spider&for=pc,最后检索日期:2022年10月10日。

(42)习近平:《加强党对全面依法治国的领导》,《求是》2019年第4期。

(43)朱松岭:《巴拿马“断交”给了致命一击,台当局还要逃避到何时?》,《中国台湾网》,2017年6月20日,http://www.taiwan.cn/taiwan/jsxw/201706/t20170620_11804497.htm,最后检索日期:2022年11月23日。

(44)比如《反分裂国家法》没有明确的域外效力条款。参见廖诗评:《中国法域外适用法律体系:现状、问题与完善》,《中国法学》2019年第6期,第26页。

(45)周叶中:《论反分裂国家法律机制的问题意识和完善方向》,《法学评论》2018年第1期,第6页。

(46)薛源、程雁群:《“单边”制裁的法治破局》,《人民论坛》2021年8月上,第104页。

(47)霍政欣:《国内法的域外效力:美国机制、学理解构与中国路径》,《政法论坛》2020年第2期,第189页。

(48)廖诗评:《中国法域外适用法律体系:现状、问题与完善》,《中国法学》2019年第6期,第27页。

(49)霍政欣:《国内法的域外效力:美国机制、学理解构与中国路径》,《政法论坛》2020年第2期,第189页。

(50)廖诗评:《中国法域外适用法律体系:现状、问题与完善》,《中国法学》2019年第6期,第36页。

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文章来源:本文转自《台海研究》2022年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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