吴士存:南海仲裁案为何站不住脚?

选择字号:   本文共阅读 1633 次 更新时间:2023-10-04 13:14

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吴士存 (进入专栏)  

2013年1月,菲律宾单方面就中菲之间有关南海争议提起所谓国际仲裁。菲律宾声称,其提交仲裁的依据是1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的有关规定。对此,中国政府多次郑重声明,中国不接受、不参与菲律宾提起的仲裁,并于2014年12月7日发表《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》,全面系统阐述中国不接受、不参与仲裁以及仲裁庭对本案明显没有管辖权的立场和理据。

然而,仲裁庭仍然强行推进程序,并于2015年10月29日对本案管辖权和可受理性问题作出裁决。目前,仲裁庭已经完成对本案实体问题的审理,并将于近期作出最终裁决。应该说,菲律宾和仲裁庭严重侵犯中国作为《公约》缔约国的合法权利。该仲裁完全背离了《公约》的宗旨和目的,损害了《公约》的完整性和权威性。仲裁庭的裁决是无效的,对中方没有拘束力。

菲欲将非法侵占的中国领土和海域合法化

中菲南海争议的核心是20世纪70年代起菲律宾违背《联合国宪章》义务,非法侵占中国南沙群岛部分岛礁而引发的领土归属争议。

南海诸岛自古就是中国领土。历代中国政府通过行政设制、军事巡航、生产经营、海难救助等方式持续对南海诸岛及相关海域进行管辖。日本在发动全面侵华战争后,侵占了中国西沙、南沙群岛。《开罗宣言》和《波茨坦公告》明确规定,日本应归还窃取的中国领土。抗战胜利后,中国收复西沙、南沙群岛,在岛上派兵驻守并建立各类军事、民事设施,从法律和事实上恢复对南海诸岛行使主权。

“保持占有”原则是指在非殖民化过程中,新独立国家应继承殖民当局设立的行政管理边界。作为美国殖民地,菲律宾固有领土范围是由1898年《美西和平条约》、1900年美西《关于菲律宾外围岛屿割让的条约》、1930年《关于划定英属北婆罗洲与美属菲律宾之间的边界条约》明确规定的,其西部边界从未超过东经118°,南沙群岛和黄岩岛根本不在上述条约规定的菲律宾版图内。菲律宾宪法和法律,如1935年《菲律宾共和国宪法》、1968年《菲律宾领海基线(修正)法案》,以及1947年《美菲一般关系条约》,均重申了上述条约所规定的菲律宾领土范围。

从20世纪70年代初起,菲律宾突破其本国的固有领土,推行领土扩张主义,陆续侵占中国南沙群岛的8个岛礁。1978年6月,菲律宾颁布《第1596号总统令》,以所谓的“卡拉延岛群”的说法对中国南沙群岛部分岛礁提出非法领土要求。菲律宾还于2009年修订《领海基线法》,悍然将中国南沙群岛部分岛礁和黄岩岛列入其领土范围,企图将非法侵占合法化、永久化。菲律宾的上述行径,严重违背“保持占有”原则。

为了否定中国的领土主权和海洋权益,菲律宾通过强化非法建设、挑起事端、勘探油气资源、抓扣渔民等不负责任的单方面行动,加剧紧张局势,推动中菲南海争议扩大化、复杂化。菲律宾在非法侵占中国南沙群岛部分岛礁后,通过扩建岛礁、建立军事设施、建设港口机场、设立行政建制等方式,企图长期占据并将非法侵占“合法化”。菲律宾还通过炸毁中国岛礁主权标志、利用旧军舰“坐滩”中国仁爱礁等,企图进一步侵占中国南沙群岛有关岛礁。菲律宾在南海争议海域进行油气开采并在中国渔民的传统渔场抓扣、虐待、枪杀中国渔民,企图通过单方面行动将其海洋权益主张强加给中国人民和中国政府。2012年4月10日,菲律宾“德尔•皮拉尔”号军舰,侵入中国黄岩岛海域,武力袭扰在该海域正常作业的中国渔民、渔船,并对中国渔民施以长时间裸身曝晒等严重的非人道待遇措施,蓄意挑起“黄岩岛事件”。

“黄岩岛事件”发生后,中国成功进行对菲反制,掌控黄岩岛。菲律宾自知若依靠海上力量对抗中国无异于蚍蜉撼树,便将暗中准备多年的所谓“国际仲裁”方案和盘托出。

仲裁违背多项国际法原则

菲律宾单方面提交仲裁违背多项国际法原则,是以国际法为幌子的政治挑衅。

首先,菲律宾背信弃义,违反国际法确立的“约定必须遵守”这一基本原则。《联合国海洋法公约》第280条规定:“本公约的任何规定均不损害任何缔约国于任何时候协议用自行选择的任何和平方法解决它们之间有关本公约的解释或适用的争端的权利。”《公约》第281条规定:“作为有关本公约的解释或适用的争端各方的缔约各国,如已协议用自行选择的和平方法来谋求解决争端,则只有在诉诸这种方法而仍未得到解决以及争端各方间的协议并不排除任何其他程序的情形下,才适用本部分所规定的程序。”

而1995年8月10日《中华人民共和国和菲律宾共和国关于南海问题和其他领域合作的磋商联合声明》、1999年3月23日《中菲建立信任措施工作小组会议联合公报》、2000 年5月16日《中华人民共和国政府和菲律宾共和国政府关于21世纪双边合作框架的联合声明》、2001年4月4日《中国-菲律宾第三次建立信任措施专家组会议联合新闻声明》、2004年9月3日《中华人民共和国政府和菲律宾共和国政府联合新闻公报》、2011年9月1日《中华人民共和国和菲律宾共和国联合声明》都明确规定中菲双方将通过双边谈判协商解决领土和海洋权益争议问题。通过谈判协商和平解决争议不仅是中方的政策,也是中菲双边达成的协议。

2002年11月4日,中国政府与包括菲律宾在内的东盟各国政府共同签署了《南海各方行为宣言》。《宣言》第4条明确规定,“有关各方承诺……由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议”。

显然,中菲两国已通过双边、多边协议选择通过谈判方式解决争端,没有为谈判设定任何期限。在此情况下,中菲两国之间的南海争端只能通过谈判方式来解决,而不得诉诸仲裁等强制争端解决程序。菲律宾背信弃义,违反“约定必须遵守”这一国际法基本原则,其启动仲裁程序的行为是违法的、无效的。

其次,菲律宾违背中方意愿单方面启动仲裁程序是对“国家同意原则”的背叛。“国家同意原则”是当代国际法的基石,是国际司法和仲裁程序启动的前提条件。根据国际法,各国享有自主选择争端解决方式的权利。中菲双方已协议选择通过谈判协商解决争议。菲律宾单方面提起仲裁,违背双方早已达成的协议,侵犯中国作为主权国家和《公约》缔约国所享有的自主选择争端解决机制和程序的权利。任何国际司法或仲裁机构针对国家间争端行使管辖权必须以当事国的同意为基础。国际仲裁具有悠久的历史,而无论国家间仲裁亦或国际商事仲裁,无一不是以合法有效的仲裁协议的存在为程序启动的前提条件。违背当事方合意的仲裁,是自始无效的。因此,自中国退回菲律宾仲裁照会,并声明“不接受”仲裁的时刻起,仲裁庭的任何决定、命令或裁决,对中国都是没有效力的。

再次,菲律宾单方面提起仲裁在本质上是其违反《联合国宪章》基本原则、大肆扩张领土范围、严重侵犯中国领土主权的延续和发展。中国在南海的领土主权和海洋权益是长期历史发展的结果,不能任由所谓国际机构来裁决。中国在第一次世界大战结束时信任过巴黎和会,在“九•一八事变”后信任过国际联盟,但是无一例外都被出卖了,先后丢失了山东和东北三省。历史的教训告诉中国,领土主权问题,只能由中国政府和中国人民才能做主,其他任何人、任何国家、任何机构都无权处置。菲律宾提起仲裁案,是企图掩盖其长期非法侵占中国南沙岛礁的事实,将非法侵占行为合法化,是侵犯中国领土主权行径的另一种形式和进一步发展。任何一个对人民负责任的政府都绝不会接受这样的“仲裁”。

最后,菲律宾提交仲裁的行为违背《联合国海洋法公约》明确规定和国际司法实践业已确立的程序法规范。菲律宾提起仲裁的真实意图是否定中国的南沙领土主权和海洋权益。根据国际法,岛礁领土归属争议应由一般国际法调整,并不属于《公约》的调整范围。而对于海域划界争端,中方也于2006年根据《公约》第298条将涉及海域划界、历史性海湾或所有权、军事和执法行动等方面的争端排除在《公约》强制争端解决程序之外。包括中国、俄罗斯、法国、英国等在内的35个国家都作出与中方类似的声明。这些排除性声明连同当事方的协议一道构成了《公约》解释和适用过程中不可分割的组成部分。《公约》第300条明确规定,“缔约国应善意履行本公约下的义务,通过不构成滥用权利的方法,行使本公约赋予的权利、管辖权和自由”。自《公约》生效以来,本案是第一例在一国已作出排除性声明的情况下,另一国针对该声明所涵盖的争端单方面启动强制仲裁程序的案件。菲律宾是在滥用《公约》规定的强制争端解决程序,对《公约》争端解决机制的严肃性构成严重的挑战。若可以如此适用《公约》,那么《公约》第298条还有何价值?目前35个国家所作出的排除性声明还有何意义?

警惕南海争端的国际化、司法化倾向

必须指出,中国不接受、不参与菲律宾单方面提起的国际仲裁,不代表中国不履行“和平解决国际争端”的义务。回顾历史可以看到,中国是最早参与常设仲裁法院等国际争端解决机构活动的国家之一。中国清朝政府先后派杨儒和陆宗祥等人参加了1899年和1907年两次海牙和平会议,并于1904年和1910年先后批准了1899年和1907年《和平解决国际争端公约》,是常设仲裁法院的原始缔约国。中国作为联合国会员国也是国际法院的当然成员,自法院成立时起先后选派徐谟、顾维钧、倪征燠、史久镛和薛捍勤任法官。中国还积极参与国际立法工作,致力推动各国在国际关系中遵守统一的国际法规则。自1971年恢复在联合国合法席位以来,中国已加入400多项多边条约,参加了联合国所有专门机构和绝大多数政府间国际组织,全面融入并积极维护当代国际秩序。近年,中国还通过积极倡导和推动《上海合作组织宪章》、《亚洲基础设施投资银行协定》等条约制定,推动相关领域国际法治建设,努力促进国际和地区发展、稳定和繁荣。

《联合国宪章》明确载明了和平解决国际争端的方法,即谈判、调查、调解、仲裁、司法解决,以及区域机关或区域办法,或各当事国自行选择的其他方法。显然,在国际法下,谈判在和平解决国际争端过程中具有事实上的优先地位。中国政府一贯坚持在尊重历史事实的基础上,根据国际法,通过谈判协商解决领土归属和海洋权益主张重叠争议。自20世纪60年代以来,中国通过谈判协商已与14个陆地邻国中的12个解决了边界问题,划定边界长度达约20000公里,占中国约22000公里陆地边界的90%。此外,中国和越南通过谈判协商划定了两国在北部湾的海洋边界。可以说,这是新中国奉行独立自主的外交政策及睦邻友好的周边外交政策,践行国际法的最好例证,也是新中国通过谈判协商解决国际争端所取得的举世瞩目的成就。

长远来看,则需要警惕南海争端的国际化、司法化倾向。我国在维护国家领土主权和海洋权益方面的决心和力度越来越大,周边部分争端国必将如坐针毡。在当前国际形势下,这些国家既不敢明目张胆地通过武力对抗中国,又怕与中国合作开发而丧失了非法攫取的既得利益。于是,与域外大国结盟,诱使域外大国介入南海争端,并通过诉诸国际法上的第三方强制解决方式胁迫中国就范,成为这些国家当前及未来一段时期积极寻求的手段。对此,我国应尽早谋划、提前准备,积极运用法律手段维护国家主权、安全、发展利益,不断提高我国主导和制定国际规则的能力,为构建和平安宁合作的国际海洋秩序作出贡献。

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