刘艳峰:国家海外安全治理论析:基于总体国家安全观视角

选择字号:   本文共阅读 13431 次 更新时间:2023-06-23 21:33

进入专题: 总体国家安全观   国家海外安全  

刘艳峰  

 

摘要:从传统安全观到新安全观再到总体国家安全观发展演进中,中国海外利益从无到有再由小到大直至规模增长。在全球化发展和非传统安全理论影响下,以总体国家安全观为指导,加强中国海外利益保护,积极探索国家海外安全治理机制,是当前与今后国家安全建设的重要维度。中国应提高维护国家安全的能力,提升国家海外安全治理能力,更好地实现国家安全的战略目标。在推进国家海外安全治理过程中,中国须在国际执法合作,海外私营安保发展,以及建设海外战略支撑点三方面推进安全化。在安全化进程中,中国应以政府为安全引导主体,增强政府境外安全管理的服务职能;以国际组织为安全催化主体,贯通国际—国内规范和制度衔接;以市场主体为安全实施主体,构筑“国家+市场主体”的治理体系,构建国家海外安全治理“三位一体”新格局。

关键词:新冠肺炎疫情;总体国家安全观;国家海外安全治理;后现代国家;国内制度改革

 

一、已有研究梳理与新视角提出

自2008年以来,中国海外利益结构变化及其保护受到学术界广泛关注。今天,海外风险有了一些新特点,海外利益结构也出现了变化。对此,已有研究解释略显不足,理论发展稍显缓滞。党的二十大报告明确提出“推进国家安全体系和能力现代化,增强维护国家安全能力,加强海外安全保障能力建设,维护我国公民、法人在海外合法权益,维护海洋权益。”

中国海外利益安全受到东道国政变、战乱、恐怖主义、自然灾难等威胁,对此,中国已通过外交保护、军事保护、领事保护、投资保护、警务合作、私营安保等“保护”手段来填补全球安全治理的漏洞。已有研究认为,海外利益是认知观念、政治变迁、政策和战略的产物,或领土之外的政治、经济、文化等国家利益,或主权管辖外签署的国际合约、协议。除中央政府视角下的国家总体利益外,已有研究还提到了企业、法人、个体等社会层面的或局部利益。此外,海外利益受到国际体系影响,国家影响世界时也被世界重塑,例如我们可以将海外利益视为国际政治形象或认同、国际制度或国际规范,体现为国际规则制定权、国际话语权、国际组织制度权和大国责任。可以说,海外利益是国家利益的境外拓展,涵盖国家、社会和体系等层面因素。海外利益超出了国家主权范畴,我们需要将其纳入更广义“国家安全”概念下,因此有国家主权和国家安全两种属性。

海外利益的国家安全属性源于全球化背景的影响。国家理性思维忽视了现实的复杂性,难以触及真实的历史情境,即任何国家从未脱离并始终处在全球史进程中。国内主体的跨边境活动表明,我们须重新定位全球化下国家角色,重塑后结构主义下国家安全。现有“保护”研究也是在全球化下探讨国家利益的海外拓展及对主权治理的挑战。国家间商讨新投资规则,探索“一带一路”中的私人安全治理以及构建与私营化相匹配的国内治理结构等皆属此类。

历史上大量存在跨境活动,为何直到近代才突然出现海外利益保护的现象或意识?从结构主义分析看,境外国家利益保护与自身实力和在国际政治结构中的位置相关。历史上欧洲大国建立“1815年莱茵河航运中央委员会”保护海外利益;今天的美国也将保护海外利益作为对外战略的出发点。国际体系不是界限清晰的平面世界,而是个体、国家和国际构成的结构化世界。国家深处等级化治理秩序中,大国是管理者,国家被划分为三个治理层级。秩序管理主体也拓展到了区域组织并将区域间主体纳入进来形成区域间治理以增强合法性。

更本质地,我们应探讨国家安全属性的源生基础。有研究认为,西方国家国内社会—政治制度变革建立了自由开放的民主制度进而影响并推动了全球化发展。也有解释称,国际或区域安全源生于国内社会—政治力量对国家权力产生影响进而投射出来的“开放性”影像。这启示,国际政治是国内政治的延续,国内社会—政治制度是内因。国家海外安全是国际政治结构高位国家对利益海外拓展并辅以国内社会—政治制度的国际投射。国家海外安全治理是海外利益与“国家安全”的耦合,旨在为海外利益配套国内治理机制。西方大国是后现代国家,治理机制开放,治理体系健全,海外利益投射规模相应比较大。

对国家安全属性重视不够减弱了已有研究理论解释力。一方面,已有研究无法有效应对海外利益结构缺陷。与普通企业不同,国有企业不关心东道国政治风险,首选关系友好国家以规避政治风险而轻视社会风险,这表明海外风险特殊,海外利益结构不正常。海外利益结构在短时间内无法升级改进,潜在风险和威胁不会减弱甚至有规模增长趋势。海外利益结构缺陷无法仅依赖国家主权保护,而是需要与海外利益匹配的国家安全框架、战略和国内政治—社会结构。结构问题呼唤系统、全面、联系的总体国家安全观思维。另一方面,已有研究无法应对海外利益的新风险。外交部领保中心和驻外使领馆受理领事保护和协助案件呈量率齐升态势加速发展,如2020年的埃及、美国、缅甸和埃塞俄比亚重大交通事故,老挝中资企业爆炸事故和刚果(金)我国公民遇害等重大突发案件,非洲发案率长期高居各大洲之首。此外,2022年中国在“一带一路”沿线国家非金融类直接投资209.7亿美元,增长3.3%,主要投向新加坡、印尼、马来西亚、泰国、越南、巴基斯坦、阿联酋、柬埔寨、塞尔维亚和孟加拉国。这表明“一带一路”海外资产比重增加,区位分布上对高风险地区投资增幅较大,成为海外利益的新风险。

上述问题启示,我们需要重视海外利益的国家安全属性,在理论层面探索海外利益的“国家安全”治理。党的二十大报告史无前例地专章论述国家安全,突显了国家安全极端重要性。中国应以总体国家安全观为指导,将海外利益保护推进到国家海外安全治理,制定国家海外安全战略和推进国内社会—政治制度改革来更好维护境外国家利益。中国要推进传统治理机制“安全化”,完善国家安全体系和提升海外安全的能力,以新安全格局保障海外利益发展。基于此,文章欲探究,国家海外安全治理的历史和理论渊源是什么?海外利益与总体国家安全观有何内在逻辑联系?如何构建国家海外安全治理机制来实现国家总体安全?

二、国家海外安全治理的历史理论渊源

经历了传统国家安全观和新安全观的发展演进,总体国家安全观是以习近平同志为核心的党中央的最新战略研判,是国家海外安全治理的指导。

2.1历史渊源:海外利益与国家安全的耦合

第一,中华人民共和国成立后到改革开放,传统安全观下的海外利益从无到有。这一时期,中国采取以政治安全为核心和以军事安全为主要手段的传统安全观,因此形成了特殊时期下的海外利益形态。中国海外利益的内容主要是获得国际承认和意识形态安全。例如,中国通过与苏联签署《中苏友好互助同盟条约》获得了宝贵的政治资产和国际承认;通过与各国共产党、工人党和左翼友好交往,拓展了国际活动空间和广泛参与国际事务。中国加入了社会主义阵营并与各国共产党建立了官方联系和构建了驻外机构,海外华人华侨成了中国海外利益重要构成。但由于冷战背景及中国经济规模限制,中国海外利益规模小和种类少。中国海外利益的构成是,经济利益从属于政治和军事利益,精神利益远大于物质利益以及软利益大于硬利益。从维护手段看,中国采取了内向型计划经济体制,对外部需求和对外拓展较少,维护海外利益的手段很单一,主要是军事结盟或战争。

第二,改革开放至中共十八大,非传统安全观下海外利益从小到大。这一时期,中国逐渐形成了非传统安全观或新安全观。海外利益重要性突显,利益内容构成更多样,开始由点到面和由简单到复杂发展。其一,海外政治形象改善。中国确立“不结盟”和独立自主对外政策;积极推动国际安全合作,参与维和行动,促进国际和地区问题解决;塑造负责任大国形象,促进友善国际认同。其二,海外人员数量增长。随着中国与更多国家建交和加入国际组织,中国驻外机构与工作人员数量增加。中国开始推进金融国际化发展,加快在海外设立分支机构和派遣人员。中国公民出国形式丰富了,涵盖务工、留学、旅游和经商。其三,海外经济利益增加。经济发展问题被视为世界真正大问题和全球战略问题,海外经济利益涵盖了商品、劳务、技术出口和投资,结构优化,内容更丰富。2006年中国外汇储备超过日本位居世界第一,2013年超过美国成为全球最大贸易国,对外投资飞速增长。

第三,中共十八大后,总体国家安全观下海外利益急速发展。其一,中国的海外政治形象迅速提升。截至2019年中国已同150多个国家开展军事交往,在驻外使馆(团)设有130个驻外武官机构,116个国家在中国设立武官处,同41个国家和国际组织建立防务磋商对话机制54项。截至2022年,中国已同182个国家正式建交,加入了85个国际和地区组织,在世界六大洲设立了驻外机构279个。其二,中国的海外人员数量经历疫情低谷后开始稳步增长。出境旅游人数从2012年0.7亿稳步增长到2019年的1.54亿。疫情冲击下2020年陡然下跌为2 033.4万人,2021年恢复为2 562万人。2022年入出境旅游人数4 630万人,2023年人数有望超9 000万人,呈现人数稳增和青睐远程旅游的新态势。在对外劳务输出上,2021年32.3万人,2022年25.9万人,较上年减少6.4万人。经历疫情下降后,2023年开始恢复和增长。其三,中国的海外经济利益屡创新高。一是对外贸易规模再上台阶。进出口总额从2013年25.8万亿元增长到2022年42.0万亿元,首次突破40万亿大关。二是对外直接投资平稳发展,结构优化。据国家统计局年度数据,截至2021年底,中国2.86万家境内投资者在国外共设立对外直接投资企业4.6万家,分布在全球190个国家(地区),年末资产总额8.5万亿美元。2022年全行业对外直接投资1 465亿美元,同比增长0.9%。同年对外承包工程业务1 549.9亿美元。

2.2理论渊源:海外利益的“国家安全”治理

(1)全球化发展与国家主权遭受冲击

在全球化时代,国家很难有效整合资源并用于事件发生地。军队、警察和法院等机构在海外虽有法理权利但无实际效力。例如,中国在利比亚的能源、矿产投资和外贸商船遭受毁损时,国家保护手段很有限。语言、风俗、习惯、法律等国家文化因素也会成为海外利益保护的阻碍。例如,东道国警察因语言习俗障碍而无法单独办案;对违法性认识不同会阻碍联合办案;公民自身因语言障碍也会选择隐忍。人员跨国流动增强对跨国价值与身份认同。世界政治民主和国际公民身份、全球政治与国际共同体、区域安全与跨国公民社会、人的安全、解放的政治与世界安全、第三世界国家安全与区域安全等理论概念皆是体现。

主权国家之间也存在合作困境。国家能力与意愿的差异致使国家之间安全需求与供给无法有效匹配。东道国不愿意承担损失与责任,将稀缺安保资源给予他国企业和公民,或自身治理体系和能力差而无力提供保护。在非洲,东道国经济发展滞后、政局更迭频繁、社会治安不稳、传染疫情不断,政府无暇顾及中国企业、工程项目和人员的安全、利益。国家合作也深受领土、政治和军事的影响,风险防控决策以国家理性主义为出发点。这在允诺国家介入社会领域时没有提高个体安全,在提供安全时再生了不安全。

主权治理手段面临法理困境。法理上,主权力量在国际法和东道国法律共同制约下可介入干涉、设立海外军事基地、开展军舰护航或海外救援。但现实中西方大国依托实力和国际话语权主导在联合国推出“人权高于主权”“人道主义干涉”和“保护责任”等概念以增强介入干涉的合法性和正当性。需要注意的是,主权是国际体系的基础。例如,国际法的“消极人格管辖权”长期不被国际社会承认,运行中受到严格限制。某些情势下,主权要增强。例如,在分裂冲突区,个人安全的前提是获得国家机构的代表,在构建集权化的国家边界、制度和治理机制的基础上才可能进一步变革。另一些情势下,如果国家利益、稳定和秩序凌驾于道德、正义和人权,那么主权要让位于安全理念。例如,在南斯拉夫战争中,联合国介入并在主权框架下实施了“国家干涉、停火、建立边界与和平区”举措,这忽视、容忍了政治精英犯罪。

(2)非传统安全理论与总体国家安全观

中国逐步确立非传统安全治理模式。20世纪70年代时中国确立“和平与发展的时代主题”标志着从传统安全转向非传统安全。此前中国虽探讨交通、经济、财产、防灾减灾等非传统安全议题,但并未上升到国家安全层次。冷战环境下中国关注反间谍和情报事宜,冷战后很长时间内关注政治安全和军队现代化建设。直到21世纪末前后,以2002年7月中国政府在东盟地区论坛上发布《中国关于新安全观的立场文件》和同年11月中共十六大报告明确提出“传统安全威胁和非传统安全威胁因素相互交织”为标志,中国最终形成了比较系统的非传统安全观。作为对非传统安全观的继承和新发展,十八大后习近平提出总体国家安全观,在2014年亚信峰会上阐述“共同、综合、合作、可持续”新安全观,这被纳入2015年《中国国防白皮书》、2017年《中国亚太安全合作政策白皮书》和2019年《新时代中国国防白皮书》。中国正由政府主导并依托行政命令的封闭型主权治理转向多主体参与、多领域综合和法治的开放型国家安全治理模式。

海外利益安全已被纳入国家总体安全观。与主权和边境的硬限制不同,安全是指免于威胁、恐惧与匮乏的主观感受。当无风险事件发生,各领域依轨道运行和运转,人们在心理上就感觉安全,反之则会感受到威胁。安全观是感知不同领域、类型和层次威胁的集合性观念。国家安全观是对当前新问题、新特点、新形势进行综合研判的形而上理念,是引领未来一定时期内国家安全战略和实践的思想基础。海外利益威胁带来了风险感知并上升到国家安全观层面,进而成为国家安全的新边疆。国家海外安全正是为了更好保护国家利益而将其置于安全框架内以在安全棱镜下用非传统安全手段保护国家利益。一方面,海外利益是全球化时代下的“国家安全”治理,未完全脱离国家治理模式而是在海外的“安全”拓展与创新。另一方面,国家海外安全治理框定了一种“安全”情境用以研判国家利益的海外安全状况,用安全治理主体、对象、手段、目标和理念予以指引。

总之,全球化和非传统安全要求提升国家安全治理能力。传统保护手段忽视了国家安全属性,在一定程度上压抑了国家治理功能。为更好解决国家海外安全问题,我们不应唱衰国家而要吁求其更有能力和创造性地进行国家安全治理,在全球化下重新树立“国家的艺术”,推进公共管理的现代化和全球化。

三、总体国家安全观下海外安全治理的内在逻辑

国家海外安全治理是国家治理体系和治理能力现代化的战略推进。在全球化和非传统安全理念下,中国应设定海外利益的安全目标和实施更广泛的安全战略。

3.1提高维护国家总体安全的能力

在全球化背景下重新发现国家安全。冷战中,国家聚焦传统安全而排除国家安全,其容忍了大国对第三世界国家的干涉和介入,使第三世界国家安全成为模糊符号。冷战后,第三世界国家的治理问题全面暴发,此时更加紧迫的是关注被冷战时期大国战略博弈排斥的治理主体和领域。随着国际安全研究兴起,安全主体得以扩展,安全领域得以拓展,安全层次得以延伸,这丰富了国家安全内涵并强化了在国际政治中的话语地位。冷战环境下的军事遏制与战略博弈是威斯特伐利亚体系下的狭隘主权观,在今天,我们需要在国家安全下关注社会议题并将其纳入政府议程来加以解决。从国家主权治理过渡到国家安全治理,中国不仅要关注个体和国际组织在内的多元主体,而且要关注经济、社会和环境等多领域,还要关注区域、国际和国内等多层次。一方面,国家海外安全具有传统与非传统安全交织特征,风险传递性与扩散性,需要创造性的国家安全治理新模式。国家海外安全无小事,维护国家海外安全必须坚持总体国家安全观。另一方面,随着中国国家利益拓展到全球,国际社会更加关注中国,这模糊了国内外界限,促进中国向现代化和全球性国家的转型。因此,国家海外安全涉及传统与非传统安全,自身和共同安全以及国内和国际安全,中国要抛弃狭隘的国家主权战略规划而急需在总体国家安全观框架下进行安全规划。

总体国家安全观引导从主权治理向安全治理过渡。国家海外安全关乎全球化时代国家治理转型,创造性的国家安全治理;也关乎主权手段在海外的非传统性理解与运用,即海外利益固属于国家利益的拓展并由人性贪婪和心灵无限追求与渴望权力所支撑。中国海外利益规模增长态势下,要注意辨认国家主权之外的国家安全形态,但不能脱离、弱化和虚化政府责任与国家功能。主权保护下,政府风险监测预警及应对能力受限,加之忽视市场主体角色,这增加了风险应对和治理成本,减弱了企业或公民风险感知、应对和自救能力。但在总体国家安全观下,中国已从依托本国力量捍卫自身安全转向引导国际社会共同维护国际安全以更好保护本国安全。其核心是从国际安全中再次厘清国家角色与作用,洞悉新形势下国家的安全引导作用。从引导主体看。中国要注重非政府行为体,增加其对海外风险的敏感性与灵活应对能力,增强引导主体的能力,重视国家机制与领导人作用。从引导手段看。国家海外安全机制强化了国家提供安全服务的能力,将联合国、非政府组织、政府部门和商业利益集团纳入国家安全战略,扩展自由开放的公共治理,鼓励和平与发展,构筑国家安全治理新基础。从引导目标看。中国应明晰,国际安全是全球化道德和世界政治理解,但作为政治目标不能没有边界或过于虚妄,否则与军事手段的关系会逆转为以手段为目标。国家海外安全治理目标应有明确边界,能清晰界定,可由大国协商并有潜力成功落实为条款及具体行动。

总体国家安全观强调以系统底线思维推进国家海外安全治理。中国海外利益结构缺陷突显,风险不确定性增强,须在总体国家安全观下进行战略规划和制度化协调。例如,中国海外利益保护经过长期发展与积累,设立部门及采取的治理手段现在需要得到综合统筹与规划。国家安全与国家海外安全之间存在结构作用。例如,在应急救助中,研判风险事态情境,采取何种手段,达到何种目标及如何促进恢复等须以国家安全为标准、底线或红线。首先,国家海外安全是国家核心利益的重要体现。总体国家安全观是一个体系,海外安全是其下一级要素,其下统摄海外利益安全与海外公民安全。中国要从系统思维重新认识海外投资、企业和公民安全的重要性。其次,国家海外安全拓展了国家安全的新边疆。一是国家海外安全强调升级海外投资安全力度。海外投资安全利益的国家保障举措尚处于初始阶段,还须加大投入来提升国家安全治理能力。二是国家海外安全要求拓宽海外公民安全范畴。过去我们关注国内公民是否受到威胁,现在则增加关注海外公民,各国在国家安全观下强化对海外公民保护已是不争的事实。最后,国家海外安全获得了国家安全认知与实践。十八大以来,随着海外利益的规模增长,我们深切体会到海外风险与挑战的总体性与急迫性,需要科学及时研判和应急处置,必须在短时间内调配大量人力、物力和财力,否则将影响社会稳定大局和总体国家安全。

3.2提升国家海外安全治理的能力

国家海外安全具有技术专业前沿和不确定性特征,与技术先进且海外利益发展悠久和保护模式成熟的西方发达国家相比,我国海外利益保护工具少,在治理主体、手段和模式等方面有较大差距。我国正探索符合国情的国家海外安全治理模式,越来越强调综合使用多种治理手段,实现全方位国家安全目标。中国要坚持辩证统筹发展与安全,平衡风险与利益。在日益严峻复杂的国际安全环境中,国家海外安全问题越来越考验国家安全治理体系与能力。国内主权机构无法直接管理国家海外安全风险事件,在应对具体事件时,国家需要设立能更顺利与国外相关部门和组织进行沟通联系与衔接的专门性国内立法与机构,以达到能在国内有效回应和在国外有效救助的战略性管辖。这要求我们在战略层面深化和拓展总体国家安全观,既要厘清国家海外安全治理的战略性范畴与内涵,适时调整国家安全治理手段,提高对国家海外安全事件的精准高效治理;也要敏感觉知海外风险方式的变动性,并推进国内与国际安全架构相互契合交织与动态演化;还要不断深化对国家海外安全的认识,在国家海外安全治理中能辨认出更多利益相关者,并将其纳入国内治理框架,推动对市场主体的公共管理模式从宏观粗放的命令监管走向基于单位或个体行动的微观精准治理以增强应急管理和救助能力。中国只有将不同利益相关者纳入系统化推进国家海外安全治理体系现代化和提升整体治理效能的机制化建构进程中,才能更好地保障国家总体安全。中国在引导相关行为体将国家海外安全的议题与问题置于总体国家安全观和国家大战略的命题和判断中,也才能更从容应对海外利益危机事件并贡献中国智慧与方案。

中国需要推动国家安全理念与国家海外安全需求动态契合。其一,中国要注重认知与沟通的重要作用。理论上,持不同规范、理念和价值治理主体间在建立联系和知识交流后,能催生相互理解、彼此真诚和达成共识的沟通行为,培育和塑造主体的共同知识、态度、做法和价值偏好,最终促成主体间协议的达成。中国应通过认知和沟通来增加国家与社会的联系,贯通国际与国内规范,增强多元主体的积极参与,构筑国内治理新格局。其二,中国要统筹国内外安全与责任。一方面,中国致力于推进国家治理方案和规范国际化,推动全球治理机制健全完善。总体国家安全观是统筹国内外安全的立体式的非传统安全观,不仅强调深化国家安全问题的国际认同,而且强调协调统一国内外战略的合作型战略文化。另一方面,中国将国家海外安全风险、威胁纳入国家战略分析和研判中。中国注重将人类命运共同体理念作为战略选择的核心依据,在国际舞台上承担更大国际责任,实现本国利益的同时推动国家利益走向全球化。其三,中国要努力打造海外利益的风险命运共同体。在海外风险趋于综合性、长期性和全面性态势下,国家无法仅凭自身来实现安全,而需要国内外合作和同舟共济。中国既要注重同“一带一路”沿线国家、周边国家或亚太国家加强国家海外安全的国际合作,广泛宣传我国国家安全理念;同时也要积极参与研究和制定国家海外安全的规则和标准,向各方表达我国国家海外安全诉求,推广友善合作理念与公正合理的安全原则。总之,国家海外安全治理旨在通过区分适用情境并且明晰安保目的和制度设计方向以克服保护难点,坚持走出一条有中国特色的总体国家安全道路。

四、构建国家海外安全治理机制强化国家总体安全

与发达国家相比,中国海外利益保护急需安全化。安全化要探究的是以社会主体间建构方式将社会问题提升到国家安全层次,将自上而下的主权治理模式推进到自下而上的社会主体间建构,将社会主体的态度、价值理念纳入社会建构过程以推动传统机制安全化,将社会议题纳入政治议程并落实为政策和机制以创新国家治理。政府扮演启动行为体,国际组织扮演催化行为体,地方政府和市场主体扮演实施行为体,构建“三位一体”国家安全治理格局。国家适时调整安全治理机制及功能,出台新规定或促进国际和区域合作来减弱威胁。

4.1海外利益主权治理机制的“安全化”

第一,推进国际执法合作,共建执法命运共同体。近年来,中国公安机制不断深化国际执法安全合作,建立了中俄国家间执法安全合作机制、中越合作打击犯罪部长级会议机制、中马打击跨国犯罪联合工作组会议机制与中缅执法安全合作部长级会议机制等执法合作机制;构筑了湄公河流域执法安全合作部长级会议、连云港论坛、中欧班列沿线国家执法安全合作会商会等常态化的沟通渠道;依托联合国、国际刑警组织、上海合作组织、欧洲警察署、东盟等地区和国际组织平台深化警务执法合作;在大多数国家设置警务联络官增进中外警方交流,与意大利、克罗地亚、塞尔维亚等开展中外警察联合巡逻,共同推进执法命运共同体建设。值得提到的是,中国、老挝、缅甸、泰国从2011年到2023年进行127次湄公河联合巡逻执法行动。从2000年到2021年,我国已向11个联合国维和任务区派遣维和警察2 600余人次,先后同70余个国家和地区深度开展打击跨国犯罪合作。2022年3月30日,中国与所罗门群岛签署双边安全合作框架协议,在平等、相互尊重和互利共赢基础上开展执法和安全合作。2023年3月30日,中国海军第42批护航编队圆满完成亚丁湾、索马里海域护航任务,累计护送20批29艘次中外船舶,有力维护国际海上贸易通道安全和地区和平稳定。中意从2015年签署《中国和意大利警务联合巡逻谅解备忘录》开始就进行常态化警务联合巡逻,截止2021年在意大利联合巡逻四次并首次在中国进行联合巡逻。

第二,以市场重新配置资源,推动海外私营安保发展。中国海外领事保护工作中资源有限、手段不足和能力建设较弱,面临安全需求增大。新冠肺炎疫情发生后,中国安排351架次航班从海外92个国家接回超过7.3万名同胞。中国外交部全球领事保护与服务应急热线12308来电量超过74万通,日均接听求助电话3 000多通,是去年同期的3倍多。中国外交部面向外国驻华使领馆24小时咨询电话单日咨询量近200个。对此,中国须推进国内制度改革来优化整合安保资源并重新分配给国内外多元治理主体,调整与平衡各自权利与责任。中国外交部已同其他政府部门、非政府组织和私人机构合作“向下”分担领事保护责任,初步建立起了中央、地方、驻外使领馆、企业和个人“五位一体”的领保联动机制。中国政府也应推进海外私营安保发展。首先,政府要有更强的市场意识,将政府、涉外机构、非政府机构、智库和企业等主体纳入成熟稳健的市场运作机制,促进私营安保行业的跨越式发展。其次,政府要制定鼓励政策,外交部和涉外机构应与智库、企业深度合作,鼓励非政府部门与智库为企业提供专业风险知识,鼓励购买智库报告,预先提高风险评估、预警和防控意识。最后,政府要转变观念并适度放权,为安保人员解决护照与签证难题;开通与军方的制度化合作渠道进行武器技能训练;通过与东道国缔结协议为其争取境外武装作业机会。政府部门要加强协调,主动为私营安保公司赋予合法性,帮助克服法律不兼容问题和消除外交隐患。

第三,建设海外战略支撑点,为海外武装力量提供保障。现代国际体系建立后,主权成为国际法公认的规范,作为绝对和至高无上的权力,统一处理国家对内和对外事务。19世纪时主权概念内涵模糊而在很多场合成为象征,其后演变成不同形态,二战后进一步受到冲击,主权治理模式遭受诟病。现代国际法出现后,主权既成为复合体,增加了经济、政治、文化和安全等社会权利,又具有了相对性,“主权权利让渡”使国际组织有权行使主权,“主权管辖权”使国家有权在海外使用主权力量,如美国在海外部署军事基地。2013年《中国国防白皮书》首次将维护海外利益视为武装力量运用的功能与任务。中国人民解放军驻吉布提保障基地部队正助益更好维护中国海外利益。中国在“一带一路”沿线共建了多个港口,可考虑在租用和经营权基础上增加相关保障功能。中所双边安全合作框架协议有利于双方在维持社会秩序、保护人民生命和财产安全、人道主义援助、自然灾害应对等领域开展合作,符合所罗门群岛和南太地区的共同利益。此外,中国在未来要增加基地的“软性”安全服务。

4.2国家海外安全机制“安全化”的进程

(1)安全引导:增强政府境外安全管理的服务职能

后现代国家与分层治理。国家处于前现代到现代再到后现代的连续统中。世界被分成冲突与和平地带。前现代和现代国家构成冲突地带,主权神圣和高度受保护,战争和暴力是惯用政治手段。后现代国家组成和平地带,秉持安全共同体理念,经济社会高度开放并相互依存,跨国行为体数量多能力强。后现代国家基于贸易和金融、通讯和传媒、旅游和法律等目的跨国互动,其主权边界已变得可渗透直至消融而向其他层面分权,其市民社会因此拥有了相对自治权力并且在国内开辟电子、市民、商业、法律、文明空间。主权治理呈现非边界化、非领土化形态。具体地,随着其国内空间被转换到体系层面,成为国际或跨国空间,进而通过国家间谈判得以重新安排,其内跨国企业和非国家行为体能自主行动。后现代国家的国内空间开辟进程伴随着现代国家向后现代国家的演化,出现民主化进程与分层治理。例如,欧盟通过附属性原则纳入市场主体进行分层治理。其中,市场正在被重建为资源分配的主要手段,国家成为协调者并由国际流动职业阶层来共同管理。

中国应逐步推动后现代国家转型。一方面,中国要更依赖社会力量,构筑多主体参与的国内政治结构。随着全球化深入推进,跨国公司、非政府组织、跨国社会运动结成压力团体。他们日益拥有更大自由权和自治权,成为国家和市场之外的第三种力量,在安全、经济、人权和环保等社会领域发挥作用。据“权力与相互依赖理论”,不同国家的社会力量会结成同盟和形成跨政府网络,共同影响本国政府决策和增加话语权。具体地,各力量之间结成具有信息、关系和策略等优势的政策联盟,采取劝说方式寻求影响和改变政策,影响全球制度框架和双边制度。中国越来越接受社会力量的成长与多元化,政权和社会构成复合体,政权成为安全机构的制度性组合。其实,海外利益危机主要在社会层面,相关社会主体的利益诉求需要获得关注并被纳入安全治理网络中,构筑社会保护机制。在确保遵循领导人和官方政策的基础上,给予社会主体较大行动自由度。另一方面,中国要建设政府主导和多方参与的保障体系。中国过度依赖“强主权监管、政治可靠忠诚”的国家建构。例如,公安部门对安保主体资质审查中硬管控、设红线忽视了境外国家利益;政府采购与项目招标青睐低主权失责风险的业务咨询和人员培训,而看淡风险预警、应急处置和人员营救等安全项目;国有企业评级与奖惩考核指标聚焦短期外汇收入而不理会政治社会发展,劳工管理只虑及不欠薪而不关注建立成熟工会,安全保障中部门分割、法律重叠而不重视对将海外安保开支纳入安全生产体系的刚性约束。中国商务部在2010年发布的《境外中资企业机构和人员安全管理指南》中“谁派出、谁负责”原则使派出机构承担安全主体责任,这是政府对海外利益的不负责,与服务型政府理念不匹配。鉴于此,中国商务部2018年新版《指南》强调“政府统一协调派出机构、商协会等总体国家安全观的延伸和保障部门,相互配合和共享资源,寻求东道国政府协助,形成政府主导多方参与的安全保障体系。”

(2)安全催化:贯通国际—国内规范和制度衔接

规范扩散理论解释了国际规范与国家之间的社会建构关系。该理论重点探讨社会结构影响国家的方式。国际组织或制度作为规范倡导者,通过战略计算、角色扮演和规范说服向接受者传播规范。但这种“教化”式规范扩散是自上而下单向的“刺激—反应”模式。现实中,模糊性规范、竞争性规范、既有规范、国家属性、时空环境和重大事件等低层次规范与国际规范形成双向扩散。于中国而言,既内化国际规范以改变本国狭隘安全认知与价值理念以寻求共识与合作;同时又外化本国规范来改变霸权国对国际规范的扭曲以重塑国际规范。

通过国内改革来重塑国际规则和规范。双向规范扩散启示,国家要有意识地摆脱静态和压制的国际政治经济结构塑造的习性和倾向,坚持实践本位,在具体行动中协调利益关系。在西方大国主导国际政治经济结构和国际制度的结构作用背景下,中国要能提出成功率高和经得起考验的改进方案与规则倡议,通过协商来调整不合理规则与条款。就规则改进。中国的倡议要从国家安全出发并进行清晰界定,能直面威胁,摆脱局部狭隘利益而有潜力成为普遍规范和国际规则并符合国际社会秩序的内在发展方向。同时中国要通过开放理念和社会—政治制度改革的方式来增强本国安全理念的可接受性,尤其增强西方大国的支持或不直接反对,确保各国自愿接受并内化为国内政策、组织标准、机构规则。就规范完善。中国已主动推进国内法律和规范的国际化与制度形成,提升国内规范外化能力、效率和效益,将丰富和修缮我国国内立法作为推进国内外法律法规衔接贯通的核心抓手和着力点。中国正整合和促进境外中资企业机构和人员安全管理的规定、指南、办法等法律法规和政策文件的系统衔接协调,制定出台针对市场主体的“国家海外安全保护法”和“国家海外安全工作条例”等法律法规。

以创造性坚持主权不干涉主义国际规范为例。中国海外利益保护历来坚持维护政治无害形象,甚至为防范干涉他国内政的嫌疑而不情愿与东道国开展军警合作。在当前更加奋发有为外交理念下,国际社会密切关注中国是否会逐渐改变主权不干涉立场。然而,中国不干涉内政的外交政策传统与核心原则的初衷没有改变,通过尊重国际公约来获取道义支持,坚守合理性与合法性仍是中国的优先考虑。在海外利益保护中,中国始终遵守联合国宪章条款,强调不干涉主义和尊重东道国意愿。中国在创新性坚守不干涉主义国际规范。一方面,在1991年索马里内战中,中国依据联合国决议和在索马里国政府同意下,结合当地情况最终决定派遣武装力量保护中国公民。这表明,中国在实践中不断发展和完善不干涉主义规范。另一方面,中国在尊重东道国中央政府最高决策权基础上,分时间、地点、领域、等级、层次和情况进行创造性介入。这要求,中国要将原因和解决思路归结为国内政治本身,通过国内社会—政治制度改革或变革来下“先手棋”,贯通国内外规则,制定和拿出各方接受的方案与思路。这是一种更积极安全治理理念,是为了更有责任、有能力、有办法、有方案地保护中国海外利益。

(3)安全实施:构筑“国家+市场主体”的治理体系

安全集合与全球安全聚合体。海外利益的主权治理存在低效率、弱合作及合法性较低情况,面临他国主权和国际法的共同限制。如果政府过度干预就会招致他国猜忌指责,这既难讲明也无必要。因此,中国可以改革政府对安保供给和保护手段的单一垄断、命令和监管,追求融合各市场主体的“安全集合”(constellation)。中国已在构建各市场主体参与构成的多元和多中心安全供给网络,使国家担当安全结点角色。具体地,国家权力被分散到各安全单元,国家负责管理各单元的安全资源,在安全职能上进行综合与统筹。随着主权边界逐渐变革,在政府间合作之外出现了国家与国内市场主体、国家与他国国内市场主体、国内市场主体与他国国内市场主体三种有机结合,构成全球安全聚合体(assemblage)。市场主体会争取国家权威认可和支持来增强自身在干预和介入行动中的合法性、声誉与支持,与公安、警察、军队、军舰等主权力量构成动态化和多层次的安全系统,反向增强了国家的安全治理体系与安全机制化供给能力。

国家海外安全治理已在快速“集合化”。其一,“向下”分权发展,缓解领事领保压力。中国领事领保工作已经涵盖中国驻外使馆到省级外办并逐层下达至市级、区级、县级外办,再往下依托乡镇、街道、社区和村落成立基层领事保护联络机构并设立联络员,并将国有企业主导建立的应急管理体系和制度化协调渠道及驻外使领馆与当地华人华侨构建合作机制等统筹在内。中国海外安全治理中要内化《维也纳领事关系公约》并且借鉴西方发达国家领事保护机制,当前尤其要提升预警信息服务和进一步明晰海外公民救助的具体程序。其二,充分利用市场机制,构建“宏观、中观和微观”三个层次主体和保障资源集成的管理协同机制。在宏观层次,外交部、公安部、商务部、国资委和军事部门等国家相关部委的“部际联席会议机制”负责领导和组织工作;在中观层次,驻外使馆和领事机构、地方政府海外专门机构、驻外警务联络等机构、东道国相关部门构成海外安全事件应急指挥体系;在微观层次,海外安保企业、海外投资企业、进出口商贸公司、华人社团和个人等社会力量作为国家海外利益治理的实施主体。其三,强化市场化手段介入,完善与市场主体相匹配的国内治理体系。一方面,政府与公民、企业诉诸市场机制解决安全问题,推进海外安全保障的市场化,通过使用私营安保公司获取安全服务,使成为海外安全治理机制的具体承载者。另一方面,中国采用中外合资运行方式建立海外安保中心机制,作为双多边安保合作实体平台,提供“定制式”安保服务,在物资采购、应急储备和装备配发等方面更好地将国内外市场进行衔接。此外,统筹政府资源和市场力量,整合各涉海外利益安全部门的职责,在中央政府下设立专司海外安全治理的部门,推动实现国内治理机制的外向化发展。

需要注意的是,在快速“集合化”中再度厘清国家安全的实践范畴。海外利益的“国家安全”治理要牢固扎根政治领域。无限度扩展“国家安全”概念或保护所有海外利益事宜,这会使概念过于宽泛而沦为一种分析工具且变得无用。境外国家利益和市场主体都有参差不齐与杂乱无章现象,其必须经过政治竞技场过滤和协调,要防范他们围绕海外利益竞争对国家主权边界、政治制度和管理机制所产生的潜在威胁。在实践中还要注意区分不同情境。对于大国,要更支持国家中心和强调安全的政治含义与国家建设;对于小国,将权力集中到国家施动者手中并无条件赢得国家边界、制度和治理机制的合法性,待领土和政治稳定后再进行自由民主和开放式治理。尤其对发展中国家,不经过充分国家建设而寄希望于全球治理,幻想从主权统治下解放出来,这既不现实也不道德。

结语

在全球化和非传统安全理念下,国家海外安全治理更重视海外利益的国家安全属性。海外利益被纳入国家安全治理机制,也是总体国家安全观的基本要求。西方大国国家海外安全治理机制比较成熟且治理能力很强,鉴于此,中国应坚持实践本位,通过改革国内社会—政治制度提高国家海外安全治理能力,推动主权治理转型为国家安全治理,为海外利益配套国内制度和安保资源。中国政府要注重引导、培育和激发社会主体参与的积极性,构建全过程、多领域和多主体的安全供给网络。国家海外安全治理要始终忠实于世界政治基本规律,在全球化背景下厘清国家安全和在国家安全“集合化”变革中再度厘清国家安全同等重要。

 

刘艳峰,男,河北石家庄人,南京大学国际关系研究院博士后,中共江苏省委党校副教授,法学博士,主要研究方向:东南亚安全研究、总体国家安全观研究。

来源:《太平洋学报》2023年第5期

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