景跃进:选举技术与民主化进程

——关于改进乡镇国家机关领导人员候选人提名程序的思考
选择字号:   本文共阅读 3049 次 更新时间:2008-07-02 15:27

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景跃进 (进入专栏)  

提要:近年来,乡镇长产生方式的改革是基层民主发展的一个亮点。不少地方在探索民主选举程序以及扩大民意方面作出了有益的尝试,如“公选”、“直选”、“(主席团) 不提名”、“两票制”以及“三轮两票制”等。与此同时,如何规范各地的经验,使之上升为具有普遍指导意义的规则成为目前进一步推进改革的一个瓶颈。本文在评价已有研究的基础上,对此一问题进行了比较详尽的探讨,并提出了相应的操作原则与具体思路。

关键词:  提名程序 两票制 公选 党管干部 平等竞选

一、问题与症结

1995年第三次修正后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第21 条对提名问题作了如下的规定:乡镇政府领导人(乡长、副乡长,镇长、副镇长) 的人选“, 由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名,可以提出本级人民代表大会主席、副主席,人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人。”

上述提名程序或提名方式并非历来如此,目前的情形只是历史演化过程的一个定格。1954 年全国人大组织法和地方组织法规定,不论是中央还是地方,国家机关领导人员的人选一律由代表联合提名或者单独提名,没有规定主席团可以提名。十一届三中全会后,1982 年重新修订的全国人大组织法取消了代表提名制度,改为由主席团提名。1979 年重新修订的地方组织法取消了代表单独提名,只允许代表联合提名,但没有规定多少名代表联合可以提名,同时增加了主席团提名。在随后的几次修改中,提高了省市两级代表联合提名的人数规模,但县乡两级维持10人不变。增加主席团提名目的是方便党组织通过主席团向代表大会推荐候选人,以实现党管干部。在这一历史变化的趋势中,至少有四点值得注意:(1) 经过了文革那样的惨痛教训之后,经人大选举产生各级国家领导人员的方式再次确立,并成为唯一合法的途径; (2) 为了实现党管干部的原则,同时也是为了防止选举失控,主席团提名的方式被引入,从而协调党管干部原则与公开选举原则之间的关系。因此,在目前中国政治体制的条件下,主席团提名可以看作是在人大系统落实党的领导的一个具体操作举措; (3) 代表提名的方式依然被保留了下来,只是要求有所提高而已(单独提名的取消,县乡以上提名人数的增加等,但县乡两级相对稳定);(4) 从逻辑上看,主席团提名与代表提名之间存在一种可能的紧张关系。这种潜在的紧张关系随着环境的变化,尤其是改革进程中的利益分化和民主意识的发育,正在逐步现实化。于是,围绕提名权各方展开了一场接一场的博弈。在这一博弈过程中,缺乏组织化或组织化成本相当高昂的代表是相对较弱的一方,而“组织”可以运用的资源、手段和权力远非代表所能比拟。因此,就目前的总体情形而言,这是一场力量不均衡的博弈。在选举过程中,组织对提名权的控制可区分为两种形式,一是通过法律的控制,一是法律之外的控制。

1. 法律内的控制现行地方组织法第22 条规定:“人民代表大会常务委员会主任、秘书长,乡、民族乡、镇的人民代表大会主席,人民政府正职领导人员,人民法院院长,人民检察院检察长的候选人数一般应多一人,进行差额选举;如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举。”所谓通过法律的控制,主要方式是将法律规定的“特例”加以一般化的运用,亦即变特殊为一般(将“等额选举”惯例化) 。为了实现等额选举的目的,通常采取各种方式,竭力保证组织意图的实现。这种情况不但存在于县乡两级,几乎各级选举都有类似的问题,而且各地情况亦大同小异,毋需赘言。

2. 法律外的控制所谓法律之外的控制手段是指在实践中发明出来(并交流传播) 的各种阻挠代表按照自己意愿提名的方法。有研究者总结了8 种情况: (1) 不给代表发提名表; (2) 不让代表进行“串联”酝酿名单; (3) 劝阻代表提名; (4) 限制甚至禁止党员代表参加联名(党员代表一般占全部代表人数的60 %以上) ;对民主党派及人民团体的代表也提出类似的要求; (5) 动员被提名人拒绝接受提名; (6) 动员联名代表撤回联名; (7) 组织安排统一联名; (8) 只将代表联名提出的候选人交代表酝酿,并要求获得过半数代表赞成才列入候选人名单。这些都是在强有力的组织领导下进行的。

上述这些做法更多地出现在县以及县以上人大的选举过程中,乡镇一级的选举相对要简单一些。不过,尽管技术简单一些,但基本精神却是一致的。这样,尽管在地方组织法中规定了两种提名渠道,但在实践中真正能够得到有效落实的只是主席团提名。于是,完整的法律文本在实践的运作中被解裂了。有趣的是,民主化压力越大,需要控制的冲动就越强,采取的办法就越是生硬而强制,付出的控制成本以及带来的负面效应也就越大。选举中存在的诸种暗箱及明箱“操作”,看起来只是工作方法的毛病,其实不然,它折射出更深层次的问题。从大的方面说,有三种关系必须加以妥善的处置:

1. 组织垄断提名与开放提名的关系;

2. 人大系统与党委组织部门之间的关系(机构间关系) ;

3. 党管干部原则与平等竞选之间的关系(理念问题) 。

这三种关系依次递进:第一种关系发生在实务运作层面,属于不同的组织技术之间的对冲。第二种关系由操作技术上升到操作主体。组织部的意图最终是要通过人大组织来落实的,这就发生两个组织之间的关系。人大组织是否心甘情愿地扮演道具的角色? 这是一个关键的问题。换句话说,党委有关部门是否需要改变传统的领导方式? 第三种关系已经超越了具体运作和组织实体的层面,涉及到抽象的原理原则。这是一个到目前为止,尚未解决的问题。有一点是肯定的,在既有的实践模式中,这一问题是无法解决的。也许我们需要进一步解放思想,大胆创新。

二、已有经验/ 模式的反思

到目前为止,乡镇一级的提名程序改革实践已提供了颇为丰富的经验,值得认真总结。按流行的说法,存在五种替代性模式,它们分别是四川遂宁市的“公选制”、四川遂宁市步云乡的乡长“直选”、四川绵阳市的主席团“不提名”模式、山西临猗县卓里镇的“两票制”和深圳龙港区大鹏镇的“三轮两票制”。

上述模式反映出来的一个普遍趋势,是候选人提名方式的“外溢”(增强民意的倾向) ,亦即在传统的提名方式(主席团提名/ 政党提名,代表联名提名) 之外,发展出了新的提名方式。例如四川步云乡的自我举荐,选民附议,投票推选;深圳大鹏的选民推选、各界代表投票遴选;以及湖北杨集的选民直接提名,投票决定等。

为了便于把握上述这些新模式的改革特征,我们不妨采用一些逻辑参数来加以定位。第一个逻辑参数是“封闭—开放”的连续谱。所谓封闭是指在既定的法律框架内行事,进行内部改革和调整;所谓开放是指突破现有法律框架的约束,将法律规定之外的要素引入选举过程。按照这一坐标来测量,四川的绵阳模式趋向于连续谱的封闭一极,它采取的提名程序改革办法是取消主席团提名,从而将候选人的提名权转移给人大代表。这可以说是封闭状态下的一种极端做法(将代表提名与主席团提名“对立”起来,两者之间的关系为零和博弈) 。而四川步云乡的直选显然居于连续谱的开放一极,它越出了法律规定的现行边界,将候选人的提名权直接交给了选民。

第二个逻辑参数是“开放程度”,这是对第一个参数的补充(深化) 。我们也可以设置一个连续谱,其中一极是高度开放,另一极是低度开放。步云的直选模式是高度开放的例子,它既取消了主席团提名,也取消了代表提名。步云乡长选举后来所做的调整(将具有直接民意基础的候选人推荐给乡镇人大主席团) 考虑到了与现行法律接轨的问题,因此在开放的程度上比直选模式程度稍低一些。而属于两票制系列的模式(山西的临猗、广东的深圳和湖北的杨集) 则采取半开半闭的方式,其一般特点是打开大门,让选民介入提名过程,但在后续环节更多地遵循现行法律的程序。当然,在两票制系列模式中,对民意变量的权重方式是不同的(由此产生了第三个连续谱:对民意的重视程度) 。

于是,这些新模式为我们提供了不同的选择路径:

1. 路径分岔(公选还是直选?)

2. 既有体制内改革:绵阳的经验(开放还是封闭?)

3. 突破体制的实践: (1) 步云的彻底性,人代会过场(开放程度多大?)(2) 有民意基础,人代会是实质过程(如何权重民意变量?)

第一个选择分叉是“公选还是直选”? 由于实践的多样性以及正处于进行时态,“公选”一词的内涵尚未定型。① 就目前的情形而论,以下三种乡镇公选的模式值得关注:

一般来说,公选比较容易为组织部门的同志所接受,因为它与传统做法有某种继承联结的关系,同时又程度不同地吸纳了许多新的因素。最为重要的是,上级政府对公选的结果有相当的控制力。③也许是这个原因,不少学者对此的兴趣显然没有组织部门的同志那么大。接下来的第二个选择分叉是“封闭—开放”。有学者主张在既有的法律框架内做事,力荐绵阳模式,认为这样做的好处是与现有的法律接轨,而且政治动员的力度不大,影响面小,这意味着容易操作与制度化。但是也有人觉得这一模式太保守。目前各地在这方面的做法是离散的,从而显示出实践的多样性与丰富性。

在强调扩大民意基础的人群中,紧接着发生了第三次分歧(开放程度多大?):一派不妨称之为激进民主派,主张直选。在直选受到非议的条件下,采取变通的方式搞候选人直选。另一派则持比较温和的立场,主张将民意与现行的制度框架(政治利益格局) 结合起来。两票制由于兼顾了民意与既有制度而成为热门的话题。由于两票制的结合方式是多样的,因此还可能发生第四次分化,这种分歧包括:民意票的分量给多大? 实质性的竞选过程安置在哪一个环节? 通过什么形式转换候选人(从初步到正式) ? 等等。

三、改革提名程序的原则与方法

中国的政治改革与经济改革一样,采取的是渐进疗法。因此,在探索提名程序改革的具体方法时,必须关注这种改革应当遵循的原则。笔者以为,在近期内遵循以下几个原则是非常重要的:

1. 与现行法律的接轨从根本上说,这一原则体现的是依法治国的需要。法律的权威性与稳定性密切相关,朝令夕改不可能让人们学会对法律的尊重。除非法律已经严重脱离现实,无法实现正义或救济的目的。就提名权的有关法律规定而论,不存在这样的问题。事实上目前的问题是法律规定的东西尚未能够真正落实。

2. 与党管干部原则的协调党管干部的原则是在历史中形成的,目前是保证中国共产党领导权的一块基石。现在面临的问题是,如何(在新的形势和环境中) 在坚持党管干部原则的前提下,调整和改变党管干部的具体方式和技术。将这一问题提升到理论高度来认识,便是如何实现党的领导、人民当家作主与依法治国之间的有机统一?

2002 年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》第二条指出:“选拔任用党政领导干部,必须坚持下列原则: (1) 党管干部原则; (2) 任人唯贤、德才兼备原则; (3) 群众公认、注重实绩原则; (4) 公开、平等、竞争、择优原则; (5) 民主集中制原则; (6) 依法办事原则。”在上述六条原则中,“公开、平等、竞争、择优原则”是一个可以拓展的崭新空间。如何将这一原则“活学活用”,在六条原则之间达致有利于民主化的平衡? 怎样形成一种良性的动态机制使得改革逐步朝民主化的方向发展? 这是我们在今后的工作中需要不断思考和反思的问题。

3. 利益调整的渐进性任何改革必然涉及到既有利益的调整问题。利益格局变化的承载主体既可能是人,也可能是特定的组织,更多情况下是两者兼涉。改革对利益的调整是在一段相当的时间内进行的,并辅之于一定的补偿方式。从过程的眼光看,这是消解改革阻力的一种策略。考虑到中国政治的特点“, 在当前形式下,我国选举制度改革宜采取渐进的方式进行,尽量在现行宪法框架内逐步推进,否则可能会欲速则不达。”

4. 预应性所谓预应性是指任何改革的举措不能只考虑解决眼前的问题,而必须将每一具体的举措作为整体改革的一个有机环节,并在过程的序列中确定自己的位置。换言之,任一步骤在完成自身功能的前提下,其取得的成就必须成为下一步改革的铺垫,而不能成为进一步改革的阻碍。这样,点滴的改良才能形成一个不被中断的链条,时间维度的累积效应才能充分体现出来。用制度经济学的话来说,要形成一种良性的路径依赖关系和递进关系。质言之,预应性要求人们有发展的眼光。5. 可操作性所谓可操作性是指改革方案必须能够转化为具体可行的政策措施。改革的一个特点是避难就轻,或先易后难。一般的过程是先从体制的薄弱环节或非敏感部位着手,然后逐步向中心地带进发,利用改革过程中逐步增加的资源来依次解决难度越来越大的问题。在此,许多的原则问题被转化为技术问题,或者反过来说,所采取的技术手段常常体现着某种原则与精神。渐进性改革的这一特征给政策制定者提出了很高的“领导艺术”的要求:必须精心设计每一个具体举措,使得每一项措施都具有实践的可操作性,并且善于在经验案例的基础上提炼与加工,指导或推广到更大的范围。其最高境界是在不断总结修炼的前提下,形成法律修改的草本。

基于上述分析,是否可以达成如下的初步共识:在合宪合法合理的前提下,增强提名程序/ 方法的科学性和民主性,重点是增加开放度,扩大候选人的民意基础。

从理论上说,扩大候选人的民意基础有直接与间接两种方式。直接方式是诉诸选民,将候选人的提名权交给选民。间接方式是将提名权交给代表(如四川绵阳的主席团不提名模式) 。在这两种方式的基础上,产生了第三种杂交方式:直接方式与间接方式的综合(以两票制系列模式为代表) 。由于综合方式的不同,这里可能存在多元的选择空间。在此,笔者觉得“两个方案”和“杨集实验”值得提及,在逻辑上,它们都可以归结为“两票制系列模式”。

两个方案中的第一个是陈斯喜关于改进山西省临猗县两票制的建议(使之更具民主性和可操作性,更加规范化、制度化) 。为行文便利起见,不妨称之为“临猗模式”,其具体方案为:第一票为预选票,产生“建议候选人”。10 人以上选民可联名提名县乡政府领导人员的“建议候选人”,参选人也可以自己报名征得10 以上选民附议而成为“建议候选人”。选举委员会将建议候选人名单提交全体选民投票预选,并按得票多少排序建议候选人名单。(在这个过程中,允许建议候选人之间展开非对抗性竞争) 。第二票为正式选举票。预选后,选举委员会将“建议候选人”名单呈交县乡人民代表大会,由主席团或者代表联名按照在预选中得票多少顺序提出候选人,并经代表酝酿讨论后,由代表进行投票选举。第二种方案我称之为“深圳改良模式”。黄卫平等人主张,在深圳两推一选(三轮两票) 的基础上进行改革。具体做法是改“三轮投票制”为“两轮投票制”,把第二轮的“代表性民意票”与第三轮的“法定性选举票”结合起来。这样就由全镇所有合法选民直接推荐镇长候选人的初步人选,然后由镇党委据此向镇人大推荐民意票最多的两个或两个以上的正式候选人,进行差额竞选,最终选举产生镇长。

上述两种方案可以说还是纸上的东西,而湖北省京山县杨集镇的改革实验则是方案设计者已实现的蓝图(尽管存在各种问题) 。据《南方周末》报道,杨集镇的选举实验分为三个步骤:首先,召开全镇选民大会,由全体选民直接提名推荐候选人(“海提”) ,按得票多少,取其前三名;其次,召开全镇村(居) 民代表大会,对前三名投票,按得票多少,取前两名为镇长正式候选人;第三,召开镇人代会,对两名正式候选人投票,差额选举产生镇长。从程序角度看,杨集经验最值得关注的是,人代会选举具有一定的竞争性。这意味着人大代表虽然失去了实质性的候选人提名权,但发挥了正式候选人当选的决定权。

从理论上看,无论是(扩大民意基础的) 直接方式、间接方式,还是综合方式(综合方式中又无论是“临猗模式”、“深圳改良模式”,或“杨集模式”) ,提名方式的改革说到底就是如何处置民意、县乡人代会与组织意图三者之间的关系。就民意(选民) 与人代会关系而言,直选方式最大程度地张扬了民意,由此产生的最大问题则是人代会的选举往往成为过场的仪式。绵阳的间接方式虽然有利于加强基层人大的权威,且合乎现行法律,但它忽视了或没有考虑选民在候选人提名过程中的作用。考虑到中国政治体制的现实,我们有必要在这两者之间寻找一种平衡的方式,这种方式既必须考虑候选人的民意基础,也要使得人代会的选举具有实质性的意义。

考究上述提及的“临猗模式”、“深圳改良模式”以及“杨集模式”,不难发现它们都注意到了这种平衡的艺术。总体上看,两票制改良模式的要害是将选举区分为两个不同的阶段,在第一阶段充分吸纳民意,由此产生预选候选人或正式候选人(取决于权重如何分配) ;第二阶段是人代会的正式选举。为了避免这种选举走过场,就必须保留竞争性因素。通常保留竞争性因素的做法是,使正式候选人的数额大于当选职数(杨集模式) 。

基于上述分析,笔者建议对“临猗模式”、“深圳改良模式”以及“杨集模式”进行重述,采取一种在动态过程中“分享”提名权的办法。这一办法由四个环节组成:

1. 采取选民联名推荐,自荐附议等办法,产生“建议候选人”(体现选举的开放性或广泛性)

**辅助环节:对建议候选人的资格审查(由选举委员会负责此项工作) 。

2. 在全体选民的范围内进行预选,产生“预选候选人”名单(体现民意基础与公正性)

**辅助环节:在预选过程中“, 建议候选人”之间可以展开竞选。

3 (a).取前2 - 3 名预选候选人,在人代会上投票产生“正式候选人”或

3 (b).由党组织按照名单顺序取前2 - 3 名作为“正式候选人”,提交大会主席团

3 (c).分别由村(居) 民代表大会投票产生正式候选人

**人代会上代表投票决定及政党组织选择正式候选人,都具有遵循现行法律的象征意义。

4. 乡镇人代会上正式候选人再次竞争,由具有自主性的代表投票决定谁当选(不一定最高票当选) 。

需要注意的是,候选人提名权的这一分享程序不但是动态的,而且是柔性的,各地可根据自身的特殊情况作出相应的调适。

四、提名程序改革需正视的问题

提名程序虽然是一种选举技术的制度安排,但它决不仅仅局限于技术层面,不同的提名程序事实上反映了设计者的价值理念、政策立场和改革策略的考虑。如上所述,提名权改革的实质是如何处理民意、组织意图与基层人大三者的关系,而且这种关系的调整(在法律修改之前) 要尽可能地与现行法律的规定相一致。

1. 选民意志与代表提名权的关系在考察三者关系时,经验案例显示扩大候选人的民意基础(选民介入候选人的提名过程) 客观上对人大代表的联名提名权(以及主席团提名方式) 构成了挑战。在本文涉及的诸多改革模式中,除了四川的绵阳经验外,其余模式都程度不同地消解或稀释了代表提名权。尽管为了与现行法律接轨,一些改革模式试图通过人代会的环节来产生或确定正式候选人,但这种做法程度不同地带有仪式的性质。表面上看,人大代表(或主席团) 保留了对候选人的提名权或决定权,但实际上这种权力是悬置的,因为代表(或主席团) 只能根据基于民意的候选人名单来“选择”(这是一种典型的霍布斯选择) 。换言之,候选人很大程度上是在人大会场外面决定的。如果肯定代表(主席团) 的实质提名权,就有可能出现难以解决的问题:人大代表联名(或大会主席团) 在民意名单之外提名其他的候选人怎么办? 逻辑上完全有可能出现这样的情形:预选名单得票最多的候选人没有成为正式候选人! 也就是说,民意预选对后来的环节没有任何法定约束力。显然这会导致严重的政治问题(选民不服,由此产生的乡镇长是否有足够的权威和合法性等) 。而避免这种情形的唯一方法,是让人大代表(或主席团) 尊重选民的意愿,在逻辑上和操作上都要将选民的选择作为自己的选择。这样一来,法律上规定的提名权就失去了原本的意义。

由此看来,不管我们怎样设计候选人的提名程序,在诉诸民意与保障人大代表的提名权之间确实存在一种此消彼长的紧张关系。一旦将民众因素纳入提名的环节(开放性) ,那么结果必然是“限制”了代表(和主席团) 的实质提名权。

2. 提名程序改革与人大制度建设

从技术角度看,选民提名与代表提名之间的紧张是可以通过法律的修改来消弭的。但是,不容易处理的是由此产生的理论与实践问题。从理论上说,选民与代表之间的职权分配是相互冲消的:代表的权力来自于选民的委托,一旦选民自己直接行使某种权利,代表的中介功能自然也就不存在了。从实践来看,如上所述,选民对候选人的意见表达架空了代表的实质提名权。这就产生一个非常重要的政治问题:乡镇长选举中的民意介入是否直接影响(阻碍) 了基层人大制度的建设与完善?

3. 组织意图与民意的关系

现在我们来考察三维结构中的组织意图与民意的关系。本文第五节讨论了诸改革模式的“外溢”趋势,换一个角度看,候选人提名方式的“外溢”也就是政党提名方式的多样化。传统做法是基于组织部门的考察,经由党委决定,然后以主席团提名的方式进入选举程序。诸改革模式发展出了新的政党提名方式,例如,深圳大鹏的做法是把获得民意票数的多少作为党委提名候选人的依据,然后通过主席团提名进入选举程序。换言之,选民推选+ 村民/ 居民人民代表会投票= (政党接纳名单) 举荐正式候选人。而四川遂宁的步云乡直选则是政党提名候选人与其他候选人直面竞争。在这些可能的组合中,党组织提名面临的抉择是: (1) 独立提名,并列竞争(步云乡直选) ; (2) 不独立提名,照单接受(深圳大鹏,湖北杨集) ; (3) 形式上放弃提名(或不通过主席团提名) ,如四川绵阳的做法。

无论在哪一种模式中,我们都发现传统的组织安排方式或多或少经历了变化。这是否构成了对党管干部原则的挑战? 有人认为,两票制的改良模式肯定了党管干部的原则“: 实行两票制后,党管干部原则也不会受到削弱,只是将党组织过去直接向主席团推荐人选改为向选民推荐而已,党组织通过组织选民提名建议候选人并支持其参与竞争来实现党对干部的管理。这样不仅不会削弱党管干部,而且可以极大地提高党管干部的水平,增强干部参与竞争的能力,增强干部对党负责与对人民负责的一致性。” 然而,接下来更为严峻的问题是:政党向选民推荐的候选人如何才能够得到选民的支持? 遇到强有力的挑战者怎么办? 显然,按这个方向去努力的话,组织部门的工作方式需要发生重大的变革。

来源:浙江学刊

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