凯瑟琳·西伦 斯文·斯坦默:比较政治学中的历史制度主义

选择字号:   本文共阅读 14013 次 更新时间:2023-04-27 10:57

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凯瑟琳·西伦   斯文·斯坦默  

在比较政治学和比较政治经济学中,制度重新获得青睐并奠定了令人振奋的研究议程。对于专业领域各异的研究者而言,发达资本主义国家的政治经济运行与20世纪50年代中国政策制定的研究主题存在跨度,但他们不约而同地专注于制度变量(institutional variables)在解释后果方面的重要作用。在很大程度上,比较政治学中焕发新意的制度主义被认为与伯杰(Suzanne Berger)、霍尔(Peter Hall)、卡岑斯坦(Peter Katzenstein)、斯考切波(Theda Skocpol)等从事比较政治经济研究的重量级学者具有密切联系①。虽然新制度主义历经多年发展,却很少有人回顾上述理论者所代表的历史制度主义(historical institutionalism)的典型特点,更没有人对历史制度主义的优势及其对比较政治学的总体贡献进行评价②。

本文是全书序章,重视以上议题并采取三个论述步骤。首先,简要探讨历史制度主义的基本问题,即怎样界定制度并使之支撑制度分析。其次,描述历史制度主义的典型特点,概括让制度分析富有活力的理论课题。新制度主义学者从经济学、政治学和社会学传统中获得灵感并汲取见解③。20世纪70年代以来,许多学者对五六十年代盛行于美国政治研究和比较政治学的行为主义大加挞伐,指出其无视持久存在的社会经济和政治结构,忽略各国背景下此类结构塑造行为的独特方式,并以此为契机重新细致考察制度变量。历史制度主义研究文献较为丰富,相关学者理论观点也大体接近,从中观视角看待较少受到关注的历史偶然性(historical contingency)和路径依赖(path dependence)这类议题。最后,讨论历史制度主义的前沿议题,它们反映了当前历史制度取向研究的局限性,历史制度主义学者对此也甚少措意。本文集中关注其中两个方面,分别是制度的动力机制(institutional dynamism),以及政策形成和变迁中制度变量和观念变量的交互作用。

一、历史制度主义的定义与路径

在最宽泛的意义上,历史制度主义反映了研究者有意阐述政治斗争如何“受到其所处的制度情境的调节规制”。一般而言,历史制度主义学者的制度概念可定义为对行为产生构造作用的正式组织与非正式规则及程序。例如,霍尔在其获得普遍认可的定义中,把制度看作“政治和经济生活的各式各样单元中,构造人际关系的正式的规则、遵从性程序和标准化操作实践”④。艾肯贝利(John Ikenberry)则把制度分为三个层次,“涉及政府制度的具体特征、更为广泛的国家结构以及国家中发挥规范作用的社会秩序”。

历史制度主义研究文献对制度概念的界定不乏争议⑤。制度主义学者往往对国家和社会制度的总体方面更感兴趣,这些制度塑造政治行动者对自身利益的界定方式,并构造他们与其他群体的权力关系。因此,历史制度主义学者清晰地呈现了制度概念的背景特征,人们看到了竞争选举的规则、政党体系的结构、政府分支部门的关系、行业联合会这类经济行动主体的结构及组织。另外,多数历史制度主义学者还把包含规范与阶级机构在内的其他要素视为制度。

在历史制度主义阵营中,霍尔最为清晰地考虑了如何将制度纳入政策制定分析和相关政治问题分析。他着重强调政治行动者实现目标和构建相互权力关系的方式由制度所塑造,在此过程中一些人受到优待而另一些人处于劣势。如霍尔所言,“制度因素在这一分析模型中扮演两个主要角色。一方面,政策制定的组织形态让某些行动者握有影响政策后果的权力;另一方面,行动者在组织中的地位确立了行动者的制度性职责规范和人际关系,这会影响他们对自身利益的界定。通过这种方式,组织因素既影响行动者对政策施加压力的程度,还影响所施压力可能的方向”。霍尔和其他历史制度主义学者对制度持有一种含蓄而重要的看法,即制度是政治生活的约束力量,并对政治生活发挥折射(refract)作用,但制度从来不是导致后果的唯一原因。制度分析并未否定其他政治理论当中富于活力的各类政治变量,其中包括为人熟知的马克思主义的阶级结构和多元主义的团体动力。相反的是,历史制度主义表明制度构造了阶级和团体的斗争方式,并在此过程中影响斗争的结果。

二、历史制度主义是否颇有新意

年高望重的政治学者波斯比(Nelson Polsby)认为“政治学正是研究制度的学问”,并以质疑的口吻问道,“新制度主义有何新颖之处可言”。这个问题透露出人们对新制度主义的怀疑态度,波斯比的潜台词是政治学者、社会学者和经济学者的制度研究并非短时片刻,那么何必又颇费周章提出新的制度主义?

毫无疑问,当代“蓬勃新生”的制度主义学者从政治学、经济学、社会学的众多理论者中汲取了灵感。大部分人会欣然承认,波兰尼(Karl Polany)、凡勃伦(Thorstein Veblen)与韦伯(Max Weber)以及最近的本迪克斯(Reinhard Bendix)与埃克斯坦(Harry Eckstein)等学者,为新制度主义提供了学理资源。要想理解为何如此多的人认为卡岑斯坦、斯考切波与霍尔所代表的制度主义派别具有新颖性和振奋性,需要勾勒出多位新制度主义学者的理论纲领,并在比较政治学的视域中将其与先前理论和当今竞争性观点予以区分。因此,不必长篇累牍地对这种制度主义的新异之处做出说明,这个主题在现有文献中已被过度强调,更为重要的是概括并总结促使当前人们对制度重新萌发兴趣的事件和节点。

在政治科学尤其是比较政治学中,制度研究一度占据主导地位。“旧”的制度主义主要致力于描述不同的行政、司法、政治结构在形态上的细枝末节,这种研究的规范性意味十分强烈,少量的比较分析在很大程度上是以罗列的方式对各国制度架构进行对照观看并展示差别。旧制度主义并不倡导在中观层面上提出范畴和概念,因而未能进行真正的比较研究并发展出解释性理论。

20世纪50年代以及60年初期,政治科学所经历的“行为主义革命”正是对上述旧制度主义的拒斥。正式的法律、规则和行政结构显然不能解释现实的政治行为或政策结果。行为主义学者认为理解政治与解释政治后果的关键在于关注权力、态度和政治行为的非正式配置,而不是瞄准政府制度的正式属性。此外,相比于并无理论抱负可言的形式法律条文研究风格,行为主义研究纲领整体具有明确的理论取向。

比较政治学者以“宏大理论化”(grand theorizing)方式强调理论建构,这一时期见证了大部分行为主义学者推动广泛跨国研究成果的急剧增长。比较主义学者(comparativists)放弃了旧制度主义专注于非系统比较和国别比较范畴的做法,寻求具有普遍适用性的概念和变量来指导跨国研究。此时出现并占据主导地位的理论观点,突出显示了制度相异的国家存在相似之处并指出其发展趋势,其中一些理论指出发达工业化国家之间乃至工业化国家和发展中国家之间存在趋同现象⑥。

本文无意详述学科发展的历史,但是关于五六十年代政治科学中制度变量的作用,有两点值得交代。第一,制度显然未从研究议题当中隐却身影。以亨廷顿(Samuel Huntington)与本迪克斯为例,可看到制度作为分析对象或作为塑造政治行为的力量仍饰演重要角色⑦。第二,这些学者严厉批评当时政治科学忽视制度变量的普遍倾向,在此基础上提出他们的理论主张。埃克斯坦批判多元主义,本迪克斯集中反驳比较政治学中占优势地位的现代化范式,展示了多元主义和现代化范式对政治生活结构特征的轻描淡写。正是这些结构特征塑造了利益集团的行为,并解释了各国在诸如现代性和传统这类均质性概念(homogenizing concepts)表面之下始终存在的多样性⑧。这些有悖主流时见的作品包含重要见解,至少在雏形意义上蕴含新制度主义的关键成分⑨。

新制度主义突出“新”,不是说五六十年代是制度研究的荒漠,事实上那段时期制度相关成果绝不少见⑩。值得强调的问题是,这一阶段的制度变量是怎样被纳入更大理论课题之中的。行为主义范式在当时声势显赫,通过测度群体及个体可被实际观察的行为和信念,力求超越旧制度主义重视的正式结构与西方马克思主义重视的资本统治的物化结构。行为主义革命由于自身的研究侧重和议题取向,不可避免地招致两个派别的制度主义学者的攻讦,他们分别来自历史制度主义和更具正式化特征的理性选择的制度主义。两个派别存在诸多差异,但多数历史制度主义学者赞同谢普斯勒(Kenneth Shepsle)从理性选择立场上对行为主义的抨击:“二战后我们为方法论和理论创新付出的代价是不加节制地强调行为。我们注重提高描述行为的能力,却减少了对制度背景和实际后果的关注。得失相权,行为主义革命大致有其益处,不过在科学性的收益之余,分析范围受到限制的代价也意味着负担”。

由于主流的行为主义理论专注于个体和集团本身的特点、态度和行为来解释政治后果,它们经常忽略活动场域的关键要素,因而无法回答更具前提性意义的问题,亦即这些政治行为、态度以及相互竞争的团体的资源分配为何表现出跨国差异。例如,利益集团理论关注压力集团的特点和偏好,却不能解释为何有着相似组织特征和偏好的利益集团,并非总是以相同方式或在不同国家背景下影响政策。要解释这些差异,就需要明确关注利益集团栖身其中的制度场景(institutional landscape)(11)。

这一时期主导比较政治学的“宏大理论化”取向,遮蔽了人们对不同国家中构造政治生活的中间性制度(intermediate institutions)的注意力。因此并非巧合的是,当比较分析学者重新更加系统地关注制度因素时,已经是美国霸权式微和70年代石油危机这样的国际舞台剧变时刻。五六十年代的繁荣可能掩盖了发达工业国家政策制定和政治生活的国家多样性(national diversity)的来源,70年代初期经济动荡所引发的各式各样的反应,则让人们彻底质疑60年代发达工业国家趋同发展的观点(12)。这些事件促使比较政治学者寻找可以说明上述结果的解释因素,而国家层面的制度因素在解答问题的过程中表现突出(13)。

不同国家在相同挑战和压力下持续存在的差异性,成为新制度主义学者早期研究的核心议题,这意味着研究者转而兼顾经验和理论层面。新制度主义学者通过批判利益集团理论和西方马克思主义分析模式的非历史取向,想要了解为何利益集团在不同国家有着不同政策诉求,为何阶级利益在不同国家具有不同表现形式。与此相关的是,这些学者的注意力不再是现代性与传统这类将各式国家一视同仁的概念,而是转向诸如“强”国家与“弱”国家这类能够捕捉它们之间多样性的概念。因此,关于相同挑战下的多样反应的经验研究,部分地改变了普遍的理论化做法,从韦伯式中间层次研究的立场上探索相同现象表层下的多样性。到了70年代中后期和80年代初期,新制度主义学者相当数量的成果在关注中间层次的制度因素,亦即法团主义的结构安排、联结经济团体和国家科层组织的政策网络以及政党结构,并考察这些制度因素如何在不同国家背景下对整体性的激励和约束机制作出规定。

新制度主义学者也像行为主义学者那样怀有建构理论的抱负。不同的是,他们通过聚焦中间性制度,试图解释之前理论未加正视的不同国家之间的系统性差异。作为研究对象的制度,其范围的选定取决于所要解释的结果。例如,卡岑斯坦在研究发达工业国家对外经济政策时,留意到联结国家和社会的“政策网络”有所差异,以此解释同样的经济冲击何以导致不同反应(14)。法团主义理论学者关注的是关键经济行动者的结构和组织,尤其重视劳工和雇主协会,从而得出劳工在适应经济变化方面发挥作用与普遍存在跨国经济绩效差异这两个结论。伯杰、斯考切波、阿什福德(Douglas Ashford)等理论者从明确的制度研究方面,对利益集团行为、国家和公共政策形成作出前沿探索。马奇(James March)、欧森(Johan Olsen)、霍尔、斯科伦内克(Stephen Skowronek)以及稍后的艾肯贝利等另一些学者,在这一研究传统中有意识地对制度分析路径进行界定和应用,从而推动制度研究取得进展。从这些学者的成果中可以看到,制度因素可以塑造特定政体中政治行动者的目标以及他们之间的权力分配。

这种富有新意的制度视角的一个典型特征是,它强调了霍尔所提出的制度的“关系特征”。从这个角度来看,比国家或社会制度本身的正式特征更为重要的是,给定的制度安排(given institutional configuration)究竟如何塑造了政治互动。这种新的制度视角在伊莫古特(Ellen Immerrgut)为本书撰写的第三章“博弈规则:法国、瑞士和瑞典的卫生政策制定逻辑”中得到很好展示。她分析了法国、瑞士、瑞典的医疗保健政策,指出把政治权力看作特定团体或行动者的静态属性(static attribute)是无益的。传统的利益集团理论着眼于压力集团自身的特征,把这当做发现利益集团相对权力大小的端倪,不过此类理论无法解释为何三个国家的医生都能充分有力地调动内部组织资源,却在实现其政策目标时没有取得同等成功。对伊莫古特来说,重点不是在政治系统中识别“否决团体”,而是识别“否决点”(veto points)。否决点是制度的脆弱之处,也就是政策过程中反对力量得以集结并阻挠政策创新的要点,它们在三个国家的位置各不相同,并取决于国内政策制定部门之间的联系方式。虽然这样的否决点通常对变化的反应较为缓慢,但它们在政治系统中并非一直存在或不可改变。整体力量平衡的转变可能会导致否决点的出现、消失或位移,从而创设出可以让行动者乘机实现目标的“策略端口”(strategic openings)。因此,伊莫古特的否决点概念在一般意义上阐释并构建了历史性制度分析路径的核心特征:强调塑造了政治策略的中间性制度,重视制度对社会中彼此竞争的团体权力关系的构造方式,特别关注特定制度参数(given institutional parameters)作用下的政治和政策制定过程。

三、历史制度主义与理性选择

众所周知,事实上有两种不同的研究路径被贴上“新制度主义”的标签。谢普斯勒、列维(Margaret Levi)、诺思(Douglass North)、贝茨(Robert Bates)等理性选择制度主义学者,连同伯杰、霍尔、卡岑斯坦、斯考切波等历史制度主义学者,无不关注制度如何塑造政治策略并影响政治结果的问题。然而,这两种路径存在显著差异。虽然本书各篇文章具有历史制度的分析传统,但有必要简要论述它们与理性选择的制度研究的关系。这两种视角以不同的假设为前提,而这些假设实际上反映了政治研究中相当不同的方法。

对于理性选择学者来说,制度的重要性体现在其作为策略背景,对自利行为施加约束。例如,在经典的囚徒困境博弈中,当作为规则的制度改变时,囚徒对背叛还是合作的选择也发生改变,因为这些规则构造了他们让自身利益得以最大化的选择。因此,政治制度和经济制度对那些旨在探索真实世界的政治生活的理性选择学者尤为重要,制度界定或至少限制了政治行动者在追求各自利益时所采取的策略。

对于历史制度主义学者来说,认为制度提供了政治行动者界定其策略并追求其利益的背景的看法并无疑义,事实上这也是历史制度分析的一个关键前提。不过历史制度主义学者没有止步于此,他们认为制度在塑造政治乃至政治史方面普遍扮演更重要的角色,而这远超出理性选择模型的涵括范围。

历史制度主义学者通常指出严苛的理性假设有着明显的局限性(15)。首先,历史制度主义学者倾向于把政治行动者看成遵循规则的适可而止者(rule-following satisficers),而不是某些理性选择分析者认为的知晓所有事物的理性最大化者(rational maximizers)。如迪马吉奥(Paul DiMaggio)和鲍威尔(Walter Powell)所言,“不能简单从个体化的理性最大化者的角度来解释有组织的生活(organized life)之所以持久连续和重复不断,而是要注意到行动者在大体上自我维系的结构中,总是以理所当然(taken-for-granted)的态度和复制再现(reproduction)的方式让他们的实践长期存在”。简而言之,人们不会在生活中作出每一个选择时,都停下来思考怎样让自己的利益实现最大化。实际上,大多数人在大多数时候即使在有违自身利益的情况下,还是会遵循社会所界定的规则(16)。其次,也是最核心的一点是,理性选择与历史制度主义在偏好形成的议题上歧见颇深。当理性选择学者在假设层面上处理偏好时,历史制度主义学者认为个体和群体如何界定自身利益正是有待回答的问题。理性选择制度主义学者通过假设政治行动者是理性的,并采取行动使其自身利益最大化,实际上在理论层面搁置了偏好形成议题。但是这些学者在具体的分析语境下,还必须处理行动者的自身利益,对此他们是从作为情境的结构(structure of situation itself)中推论出行动者的偏好。历史制度主义学者与之有着很大的不同,他们主张制度背景不仅塑造了行动者的策略,还塑造了他们所要实现的目标(17)。例如,历史制度主义学者强调阶级利益受到政党和工会结构(union structure)等国家制度和社会制度的调节作用,因而更多的是阶级地位的功能而非个人的选择。

当前历史制度主义学者关于偏好通过社会和政治的方式得以建构的观点,与早些时候经济学中的制度主义历史取向的学者遥相呼应。例如,凡勃伦在20世纪初提出现代生活的个人主体和彼此竞争的特点,必须被视为发达资本主义国家所构建的经济制度的特定产物。社会学者弗里德兰(Roger Friedland)与阿尔弗德(Robert Alford)在其新近的论文中提到这一点:“当代西方资本主义的核心制度包括资本主义市场、科层化国家、民主制、小型家庭以及宗教信仰,塑造了个人偏好和组织利益以及个人和组织实现这些利益的全部行为。”而且,由于个体操纵的制度犹如密集的巨大网络,人们的动机被错综复杂而又自相矛盾的偏好所驱使。弗里德兰与阿尔弗德认为,这些制度诱发的偏好与行为之间的冲突,有助于为系统提供推动力:“这些制度可能是自相矛盾的,因而个人和组织可以更加左右逢源,利用这些矛盾来改造社会的制度关系。”

通过将目标、策略和偏好作为有待解释的东西,历史制度主义学者表明除非对背景有所了解,否则有关“自利行为”的宽泛假设只是空洞之词。如前所述,历史制度主义学者不会质疑理性选择理论关于政治行动者为实现其目标而采取策略性行动的观点。但显而易见的是,这样的认识并非全然有用,人们还需要基于历史的分析来获知什么是行动者试图最大化的对象,以及为什么他们强调某些目标而不是另一些目标。

把偏好形成看作是需要处理的问题而非给定的议题,便会引申得出这样的观点,即联盟形成(alliance formation)不只是若干团体既已存在且清晰明了的自身利益的兼容并蓄。当团体有着多重而且常常相互冲突的利益时,就有必要考察一下形成特定联盟的政治过程。正如韦尔(Margaret Weir)在本书第七章“观念与有限创新的政治”中指出的,新的观念可以促使利益集团重新思考他们的利益,于是各种政策的组装打包(packed)方式可能促进某些联盟的形成,并阻碍其他联盟的形成。再如罗思坦(Bo Rothstein)在本书第二章“劳动力市场制度与工人阶级的力量”中清楚阐明的,领导力在这个过程中可能扮演重要角色。卡岑斯坦将这些制度如何发生的历史分析称为过程追踪(process tracing),而这正是历史制度主义方法的核心。

因此,理性选择制度主义和历史制度主义的主要区别在于如何对待偏好形成的问题,前者认为偏好是外生形成的,后者认为偏好是内生形成的。除此之外,历史制度主义认为即使在自利和最大化行为的假设下,从行动者的“输出端”(output side)来看似乎不止一种方式能够实现个人目的。最近的博弈论成果表明,对于某些类型的博弈,可能会有一种以上的有效解决方案。如果没有一个单一的政治选择或政治结果使个人的自身利益最大化,那么显然博弈论工具需要补充其他方法来理解何种解决方案可被选择或已被选择。

总的来看,制度不只是“又一个变量”,制度主义学者的主张也不限于“制度同样重要”(institutions matter too)。制度不仅以理性选择的方式塑造行动者的策略,还能够塑造其目标,而且通过调节他们的合作关系及冲突关系,构造了政治情境并在政治结果上留下自己的印迹。政治行动者当然意识到制度深刻和根本的影响,并经常围绕制度展开激烈冲突。对制度进行重新配置可以把政治行动者从日复一日的争执中解脱出来,就像许多理性选择理论学者指出的那样,国会在选区边界的议题上龃龉不断便蕴含这个原因。制度至关重要的方面,就是对政治进程中的固执成见起到动员作用(mobilizing bias),这也能够说明戴高乐(Charles de Gaulle)等令人敬畏的政治领袖为何愿意把自己的事业孤注一掷在制度而非特定的政策结果上。这一观点尤其与理性选择的“交易成本”流派相悖,后者认为制度可以降低个人和群体之间的交易成本从而提高效率,因而是解决集体行动难题的有效方案(18)。但是从交易成本的视角看待制度,不能对政治权力介入制度创设和制度维系避而不谈,也无法对可能出现的意外后果视而不见(19)。

四、历史制度主义的研究规划

至少可以认为,历史制度研究的文献是多样的。这一分析路径已经运用于各式经验场景,但在每个案例中让历史制度分析引人注意的是,它为理解历时性的国内政策连续和跨国政策变量提供了理论支撑。制度主义学者在中程理论(midrange theory)层面上搭建重要的分析桥梁,亦即通过观察那些构造了国家和社会的制度安排,把国家中心分析和社会中心分析衔接起来;通过关注那些解释了“同一乐章的变奏音节”来自何处的中间变量,把强调各国之间广泛规律性的宏大理论和特定国家案例的有限描述衔接起来。

除了这些为人所知的分析桥梁,制度分析还允许人们审视历史中作为对象客体和能动主体的政治行动者之间的关系。位于历史制度分析核心地带的制度涵盖政党体系和商业协会等经济利益结构,这些制度能够以重要的方式塑造和约束政治策略,但它们本身也是深思熟虑的政治策略、政治冲突和相关选择的有意为之或意想不到的结果。正如罗思坦在本书第二章“劳动力市场与工人阶级力量”中指出的,通过关注政治生活中的这些中间制度特征,制度主义从理论角度为“创造历史之人和他们得以创造历史的时势架通了桥梁”。

诸如西方马克思主义这样的宏观理论关注包罗万象的社会经济结构,此类结构在最广泛的层面上界定了政策制定的相关参数。不过这些理论往往掩盖了具有相似广泛结构的不同国家的显著差异,比如瑞典和美国资本主义体系组织运行的区别。即使这些理论可以看到上述差异,它们的解释方式仍然把系统层面的变量置于首位,而低估政治能动性在解释结果方面的重要性。但是,如果认真地把人的能动性作为理解政治结果的关键,我们不仅需要把政治行为当作这些宏观社会经济结构影响下的因变量,还需要把它们当作自变量。

本文开篇已经提到如何把握制度概念的广度。这里所界定的制度是包括政党体系以及工会这类经济利益集团结构的中间层级制度(intermediate-level institutions),它们调节了个体政治行动者的行为和国家层面的政治结果。鉴于更为宏观的阶级结构对行为施加显而易见的强大约束,能否把它算作制度很值得思考。

本文认为,与其将如此宏观性或系统性的结构界定为制度,不如从狭义视角关注并审视这种结构性力量如何受到中间层级制度的调节。这并不意味着无法考察资本主义及前资本主义或其他社会经济体系之间的差异,它只是要求我们在判定相关分殊之处时运用这样的特定研究策略。波兰尼的成果体现了这里所倡导的精义,他对“大转型”的分析明确处理了宏观层面上广泛的社会和经济结构变革的结果。但是他在研究转向市场经济和“市场社会”的原因与后果时,却立基于分析具体的社会和经济制度,展示了围绕结构变革的广泛性力量正是经由这些制度才得以凝结起来。

关注中间层级制度对阶级这样的宏观社会经济结构效果的调节,还为分析资本主义国家多样性提供了有益工具。阶级差异在各个资本主义国家屡见不鲜,而且是适用于这些国家的分析范畴。若想了解资本主义各国政治行为的差别所在,除了认识集团和个体如何对自身目标及其相互关联进行界定,还要真正知晓阶级差异以什么方式并在多大程度上影响上述界定过程。可在此意义上认为,阶级在瑞典和英国比在美国更为重要。在政党竞争和工会结构这类国家与社会制度的作用下,阶级得到强化和具体化的程度可以决定其影响实际政治行为的差异化结果。

简而言之,重视中间层级制度对阶级这类宏观结构的强化或弱化作用,既能够探究总体结构(overarching structure)对政治结果的影响,还可规避宽泛而抽象的西方马克思主义、功能主义、系统论分析方法中的结构决定论倾向。因此,历史制度主义的另一强项是在中间地带开辟重要的理论据点,人们得以在理解政治历史的普遍模式时,不至于忽视政治经济发展的偶然性,以及政治能动性、冲突和选择对发展的塑造作用。

历史制度主义强调制度约束下的政治能动性和政治选择,这也是“其他”新制度主义派别的一个特征,不过历史制度主义和理性选择制度主义的理论研究规划仍存在重要差异。理性选择制度主义学者掌握所谓的“通用工具包”(universal tool kit),这些作为演绎逻辑系统的工具几乎能够应用于任何政治环境并具有简约清晰的优势,但也存在追求简约分析而强加高度限制性假设这一弱点。理性选择制度主义的特点主要是霍尔所说的“不带感情的优雅”(ruthless elegance)及其演绎逻辑基石,这实际上也是理性选择理论与其他理论所共同享有的内容。理性选择理论在更为抽象层面上根据数目有限的理论假设以及理性和利益最大化这类被认为普遍适用的概念作出演绎推理,其为了解释政治结果所建立的演绎理论兼有利弊。

历史制度主义学者缺乏此类演绎理论赖以维系的通用工具包和普适性概念,他们通常在解释经验材料的过程中以归纳的方式提出假设,而不是在作出分析之前采取全局假设。这种更具归纳性的分析路径反映了历史制度主义的政治研究,从本质上拒绝套用经济学中或许有效的技术方法分析政治行为。理性选择理论学者批评历史制度主义的归纳分析不够精致和缺少理论,甚至会指责历史制度主义不过是在讲述故事。本文反对上述说辞,实际上各种分析路径的理论假设和分析逻辑都具有独特的优点与不足,富有成效的做法不是一劳永逸地作出非此即彼的选择,而是应当针对它们所能提供的有益之处去一探究竟。

总之,历史制度主义在多样性的基础上有着共同的理论规划和研究策略。制度分析路径强调作为模式化关系(institutions as patterned relations)的制度的核心作用,却没有忽视博弈者及其策略、利益和权力分配等其他变量。事实上,历史制度主义把这些因素置于背景当中,通过关注政治情境的构造(structured)方式以展示相关因素如何彼此联系。制度约束并折射政治,但制度不是造成结果的唯一成因。正如霍尔指出的,制度主义学者主张制度构造了政治互动,并以这种方式影响政治结果。

就像多元主义理论强调利益集团那样,许多理论由于突出特定变量的决定性作用而显得精致。与之不同,制度分析聚焦于阐明不同变量之间的联结方式。本书各章没有致力于提出简洁明了的单一变量解释方法,而是以展现真实政治情境的复杂性的方式,表明多种变量的相互关系和相互作用。然而,如同特定的制度安排为特定的政治情境提供结构,制度分析路径提供了识别变量联系方式的视角,从而为解释政治现象提供结构。因此,通过把结构性因素放在核心位置,制度分析路径使理论学者获取真实政治情境的复杂性,而不至于牺牲理论的清晰性。这一路径最大的吸引力和优势是,它在必要的复杂性和可取的简约性之间保持了平衡有度。

前文已经指出,比较主义学者转向制度主义路径的原始动力在于,制度主义提供了更好地理解国内政策连续性和跨国政策变异性的新颖视角。本书各章进一步延展了制度主义的方法逻辑,针对时间演进和跨国比较背景下的政治行为与政治结果的变异性,建构了有力的解释方式,同时为理解制度变迁的来源和后果赋予分析框架。

五、历史制度主义的前沿领域

本书收录的各篇文章通过展拓前沿领域消解历史制度主义当前发展的制约因素,显示了作为比较政治学一般分析路径的历史制度主义的优势所在。这些文章尤其着眼于制度分析中过于突出的静态化取向,从各个合理角度处理制度分析中经常被忽视的动力机制议题。本书部分篇章阐述了制度的意义和功能如何随着时间而变迁,产生新的甚至始料未及的结果。其他篇章关注制度自身得以创设并持续发展的政治过程,并探究观念创新(ideational innovation)和制度约束的相互作用以揭示政策创新和政策变迁的独特模式。

迄今为止,学者高度关注制度结构对政治生活的塑造作用,令人信服地说明了政策为何在历时性和跨国性的背景下持续发展以及政策结果为何存在差异。然而,正因为制度主义被证明出色地解释了不同国家的政策轨迹(policy trajectories),人们不免经常以为政治结果可从制度格局中轻易读取出来。正如艾肯贝利指出的,强调制度约束的作用意味着相比于那些可能的事物,制度分析路径更擅长解释特定制度环境中什么是不可能的事物。当前历史制度主义对于制度约束和政治策略的交互影响,以及更具广泛意义的观念、利益和制度的相互作用,尚缺少明确的理论化工作。当前研究文献过多强调比较静态分析(analyzing comparative statics),关于制度形成和制度变迁的理论相对不够成熟,这两点正是造成制度决定论倾向的主要原因。

历史制度主义在说明跨国相关差异性,以及阐释时间进程中个别国家相关模式和政策的连续性方面,目前已显示出独到益处。新制度主义的跨国研究倾向于采取比较静态的分析立场,分别针对不同的国家参照其稳定的制度安排来解释不同的政策结果。但这样的论证方式会导致制度决定论的观点,斯坦默(Sven Steinmo)近期发表的“政治制度与税收政策”一文对此提出了批评。斯坦默关注了美国、英国、瑞典的税收政策如何受到政治制度的塑造作用。他展示了三个国家包括民选官员、利益集团精英和行政官员在内的理性行动者,如何在选举和宪法的结构以及经济利益组织的结构的引导下,作出相当不同的政策选择并产生各异的政策结果。政治博弈发生在制度环境中,后者界定了相关行动者的偏好、策略和相对权力。斯坦默令人信服地解释了税收政策显著的跨国差异,但他的分析框架不太适合处理变迁问题。首先,虽然这三种税收体系在过去几十年经历较大转变,但斯坦默的分析没有揭示三个国家的历时变迁。其次,这一论证方式似乎表明,国内政治制度是决定税收政策结果的唯一变量,既定的制度约束下不太可能出现其他结果。从中可以看到,制度主义学者常常在制度约束条件(institutional constraints)和制度决定论之间保持微妙的平衡。

当思考制度形成和制度变迁问题时,能够清楚意识到聚焦于制度和政治的相互影响的理论化工作尚不充分。其原因是比较政治学者对于这个最重要的议题缺少足够关注,制度主义学者通常关注约束条件并对连续性而非变迁提供解释。

克拉斯纳(Stephen Krasner)的间断均衡模型(model of punctuated equilibrium),或许是目前为止关于制度变迁的最为明晰的分析框架,它也被制度主义学者广为接受。克拉斯纳假定具有长期稳定特点的制度会被危机事件周期性地打断,从而导致相对突然的制度变迁,此后制度平静(institutional stasis)的阶段则会再度来临。制度安排有助于解释制度稳定时期的政策结果,因为这些安排以独特的方式构造了政治冲突。在克拉斯纳看来,制度危机通常源于外部环境的变化,此类危机可能导致旧制度崩溃,进而在塑造新制度安排的过程中诱发激烈的政治冲突。间断均衡模型提出了非常精致而有力的制度变迁理论,强调制度安排在历史演变中具有黏性(stickiness)。正如克拉斯纳指出的,如果制度只是对其所处社会的权力均势的变动简单做出反应,那么这些制度不过是社会的附带现象,人们所要研究的则是影响它们的力量,而制度主义学者几乎不会对此有所异议。除了上述核心观点,间断均衡的隐喻含义还涉及值得审视和更为宽泛的假设。这个模型的问题在于,制度只能解释自身能力所及范围内的事物。制度在稳定阶段作为自变量解释政治结果,在断裂阶段则作为因变量受到制度分解所导致的政治冲突的塑造。换句话说,间断均衡模型在制度分崩离析之际,论证逻辑从“制度塑造政治”转变为“政治塑造制度”,从而让政治策略和制度约束的动态交互作用显得晦涩不清(20)。这就要求一个更为动态的模型捕捉两种变量随时间发生的相互影响。

(一)制度的动力机制

当前制度分析的主要不足是其在作出解释时存在机械式、静态化的倾向,很少正视变迁议题并在不经意间落人制度决定论的窠臼。本书篇章明确处理制度动力机制的来源问题,通过考察跨国性和历时性的制度与政治过程的相互作用,致力于尽可能地扩展制度分析范围。各章作者不仅审视制度如何对政治加以调节和过滤,而且从相反角度论证制度如何受到广泛的政治环境的调节和影响。这些研究成果不再囿于静态分析,它们探索了特定制度在什么政治条件下产生具体结果,其中一些还明确处理了制度的形成和变迁议题。

通过观察一国之内制度的影响力随着时间推移而变易(variability)的情况,可以识别出制度动力机制的四重来源,这些来源在现实中往往交织在一起,对之分别论述只是出于简便的目的。其一,社会经济或政治环境中的广泛变化可能导致一种情况,此前潜在的制度突然变得显著起来,并对政治结果施加影响。其二,社会经济环境或政治权力均势的变化可能导致另一种情况,此时旧制度被用来服务不同的目的,即新的行动者出场并利用现有制度追求自身目标。其三,外生变迁(exogenous changes)可能导致在现有制度内所追求目标或策略的转变,即原有行动者在旧制度内采取新的目标并促使结果变化。实际上,这三种制度动力机制的来源描述了高度相似的制度在时间进程中可能产生不同结果。当政治行为者调整策略以适应制度变迁时,就可能出现第四种来源。这可能发生在制度崩解或克拉斯纳间断均衡所强调的制度形成的剧烈变迁时刻,还可能是制度约束下具体的政治斗争或策略调整所引发的细枝末节变迁的结果。

(二)稳定制度中的政策变迁

政治制度并非运行于真空之中,但很少有人对制度与其所处的广泛的社会经济环境的相互作用进行理论化建构。本书几篇成果在这个方向取得重大进展。部分制度主义学者表明即使政治或经济条件发生剧烈变迁,其中的制度仍倾向于保持黏性,这意味着制度在周遭世界改变时还总是发挥一如既往的持续效果。本书作者反对这个看法,认为制度本身可能会抵制变迁,但在其对广泛的社会经济或政治环境的改变作出反应时,制度对政治结果的影响会以难以察觉的方式随着时间而产生变化。

本书两篇论文提供了精彩范例,有助于理解社会经济环境或政治权力均势如何改变了制度的意义和功能。哈塔姆(Victoria Hattam)撰写的第六章“制度与政治变革:1820年至1896年英国和美国的工人阶级组织”,很好地说明了前述制度动力机制的第一个来源,即社会经济或政治环境的转变如何让此前某些潜在的制度凸显身影。丹拉维(Colleen Dunlavy)撰写的第五章“政治结构、国家政策与产业变革:美国和普鲁士的早期产业政策”,则回应了这一主题并为制度动力机制的第二个来源提供分析契机,引出了运用现有制度追求新目标的新的行动者。总之,通过将制度景况(institutional landscape)视为一个整体,上述成果强调了重要但时常受到忽视的动力机制的来源。两位作者指出,社会经济和政治环境的特征塑造着嵌于其中的制度的意义与功能,由此挑战了从制度地图(institutional map)中读取政治结果的过于静态的制度分析传统。

(三)作为变迁对象的制度

制度动力机制的另一个维度,在某些最为明显的方面涉及制度变迁本身的问题。一些学者致力于阐明制度自身如何成为争夺的对象,并展示旨在获取长期政治优势而蓄意改变结构参数(structural parameters)的政治策略何以导致制度变迁。另一些学者则探讨了更具渐进性的制度演化和制度变迁的相关问题,此类演化和变迁通常是围绕其他议题所展开的政治斗争的意外后果。

罗思坦撰写的第二章“劳动力市场与工人阶级力量”对失业保险制度进行分析,并着眼于为发挥长期政策影响而明确设计出的一套尤为重要的制度选择。伊莫古特论述了制度结构与制度变迁的意外后果对政策制定而言十分重要,一个国家的选举规则和宪制结构为随后的政治斗争提供了制度上的博弈规则。她还明确区分了政治行动者及其策略与行动所在的制度框架,主张制度在争夺政治权力的斗争中创设并变迁,制度设计的参与者未必是其后政策斗争的参与者。总之,人们同时为制度和政策结果而斗争。围绕制度的斗争之所以重要,是因为制度选择可以引导出广泛的政策路径,两位作者均强调特定的制度结构如何塑造政策斗争。此外,这些分析提供了关于制度设计和制度变迁的政治机制的重要洞见。罗思坦尤其重视瑞典的案例,因为它事实上违背了似乎有望成为更普遍分析模式的马奇与欧森的观点。马奇与欧森曾经认为,制度变迁很少满足发起者先前的意图(prior intentions),“制度变迁无法被精确控制,理解政治制度的转变需要认识到往往存在多种多样、并不持续和模棱两可的意图,它们镶嵌在意图、信念、愿望中的价值、目标和态度体系之中”。

(四)制度约束下的观念创新

霍尔、金(Desmond King)与韦尔明确探索了新的政策观念与介于观念和政策结果之间发挥调节作用的制度格局的关系,并讨论了制度动力机制的第三个来源。他们没有笼统概括观念领域,也没有把观念与物质利益视为独立且互不相关的变量,而是考察观念与物质利益在特定制度环境下如何相互作用从而导致政策变化。

霍尔所撰第四章“从凯恩斯主义到货币主义运动:20世纪70年代的制度分析与英国的经济政策”,指出凯恩斯主义与货币主义这两种相互竞争的“政策范式”发生转换,它们深植于有关经济如何运作的截然不同的观念。他认为要理解政策范式转换的时机与根源,需要审视当时英国政治的制度结构如何调节利益冲突以及构造观念的流动。金所撰第八章“美国与英国工作福利计划的建立:政治、观念与制度”,在比较分析中对相关基本问题作出清晰阐释。与霍尔相似,金把制度结构定义为新观念转译为政策的渠道和机制,并主张“观念必须转译为适合政治决策的语言和口号,这个过程往往导致原初概念的质变,政党和民选官员在转译中扮演至关重要的角色”。霍尔与金的研究呈现了“制度如何塑造政策观念的吸纳和传播”,这意味着把新观念整合或纳入政治领域的具体机制,塑造了这些观念所蕴含的解释和意义。韦尔所撰第七章“观念与有限创新的政治”,阐释20世纪30年代至80年代美国的国家结构如何压缩了就业政策的创新空间,据此考察观念与政治制度的动态关系。韦尔认为,“造成这一局面的主要原因是相关制度的建立,它们引导观念变动、政治参与者创设激励因素并帮助人们确知政策选择的意义”。特定制度安排“既为某些创新创造机会又为可能的创新划定边界”的过程,也被韦尔描述为“有限创新”(bounded innovation)。

本文最后将检视历史制度主义蕴含的理论洞察力,据此理解它为比较政治学和比较政治经济学的未来发展设定的理论及方法论议程。比较政治学研究领域一直以来处于两难境地,政治科学的“科学革命”鼓舞比较主义学者探索跨国性和历时性的持续存在的政治模式,并把这种模式建立在可被系统检验且数目有限的命题之上。普沃斯基(Adam Przeworski)与托恩(Henry Teune)在《比较社会调查的逻辑》一书中非常明确地阐述了比较分析的核心前提,“包括比较调查在内的社会科学研究的关键假设,应当并能够导出关于社会现象的一般性陈述。这一假设意味着人类行为和社会行为可以用观察所建立的一般规律来解释”。与此同时,许多学者长期怀疑比较政治学研究中过度强调科学的取向,指出政治科学在效仿物理科学的过程中,为了得出精致优美而不切实际的规律,纳入化约论(reductionism)却忽视人类政治行动的内在复杂性。不少比较主义学者会认可阿尔蒙德(Gabriel Almond)的看法:“社会科学研究者出于哲学的或方法论的理由,认为具有简单反应(simply reactive)特征的人类行为,可以像钟表这类精准且有规律的自然现象那样进行解释,因而他们试图基于经验上可证伪的假设建立一门科学”。社会和政治现象与自然现象的不同之处在于,人类能够有意识地影响他们所置身其中的环境。人们的能动性和选择不仅增加了分析的复杂性,还表明社会和政治分析的前提不同于自然科学。在阿尔蒙德看来,这是因为“简单地寻找变量之间的规律性和法则式的关系,作为物理科学得以获取巨大成就的策略,仅能解释影响社会结果的部分条件而无法解释社会结果”。

从比较政治学更为精当的逻辑来认识制度分析的作用,还需要考虑两个议题。一方面,人们通过制度选择和制度设计来塑造人际互动的约束条件,所以这些制度发生变迁的时刻特别具有吸引力。围绕制度的冲突揭示了利益与权力的关系,由于制度选择可以产生众多政策轨迹,冲突的结果不仅反映而且放大和强化了获胜者的利益。在不舍弃追求规律性的科学旨趣的前提下,政治学者有充分理由特别留意制度选择和制度变迁的发生时刻。这个观点认为政治演化是有径可循或旁逸斜出的过程,因而研究原有模式的新生节点即制度选择的关键节点,对广泛理解政治历史而言尤为重要。本书各章阐述了这一分析方法的优势,每篇成果都超越了赫克罗(Huge Heclo)提出的“政策创造政治”的见解,继而论证了特定制度安排如何构造特定类别的政治。本书强有力的制度解释逻辑不仅有助于人们理解不同国家所采取的特定政策选择,而且有助于认识历史差异的源头以及不同国家所遵循的一般路径。另一方面,正如本书几位编著者指出的,制度选择可以塑造人们的观念、态度乃至偏好。这个观点认为,制度变迁的重要性不仅在于它改变了行动者作出策略选择的约束条件,更在于它能够对激发政治行动的目标和观念进行重新塑造。政治演化和物理演化的分殊是,前者受到主体意图的影响。本书捕捉了人类同时作为历史变迁的能动者和主体的动态化相互作用,各章分析了政治制度直接影响政治选择,却并不认为唯有国家或社会结构是重要的。实际上,阶级、公共哲学、历史背景、精英、公众偏好等因素与制度结构相互交织,并产生特定的政策结果,本书各章对此都作出精当的解释。因此这些结果本身成为未来政治及制度斗争的舞台,韦尔在此意义上提出“观念和利益在这里发展起来,制度和策略进行调适”。此外,这些篇章还提供了把握制度创新和观念创新可行条件的线索。

总括而言,历史制度主义学者在中间层次开辟出重要的理论地带,为了兼顾理解政治历史的一般模式和解释政治经济发展的偶然属性,从而明确关注中间变量。对于宽泛而抽象的西方马克思主义、功能主义和系统理论来说,历史制度主义作为它们的替代方案,有助于研究同持续性跨国差异因素密切相关的政治和公共政策问题。对于狭隘的利益集团理论来说,制度主义的视角阐明了历史演化的结构如何在更持久的基础上以不同方式引导政治斗争。至为重要的是,制度是政治冲突和政治选择的产物,同时约束和塑造了政治策略与政治行为,历史制度主义分析框架通过关注制度而直接处理政治生活的选择和约束这个中心问题。

①新制度主义内部还存在建基于理性选择理论的其他派别,伯杰、霍尔、卡岑斯坦、斯考切波等学者采取的分析模式与之110有着显著差别。新制度主义两种变体的分歧和交集在这里只是次要论题,本文主要关注非理性选择立场的新制度主义派别。

②本文所用历史制度主义一词的提出者是斯考切波,她在新制度主义当中区分出有别于理性选择取向变体的这一派别。

③相关学者包括马克思(Karl Marx)、韦伯、凡勃伦、波兰尼等人。

④从表面来看,霍尔这个相当抽象的定义同理性选择学者运用的制度概念并无明显区别。例如,诺思把制度界定为“人类所设计的用于塑造自身互动的各种约束方式”,诸如规则的正式约束方式和诸如惯例和行为准则的非正式约束方式都被他看作制度。在制度如何影响政治行为以及制度来自何处的问题上,历史制度主义与理性选择取向的制度学者存在深刻分歧,后文仍会探讨这一点。

⑤本文完全同意艾肯贝利对制度前两个层次的界定,但是对于制度第三个层次即“规定了国家社会关系的规范性秩序”则持怀疑态度。那些界定了“其他类型的政治生活正当与否”的各类规范虽然可能约束行为,它们却未必是制度性的约束。由于多数制度主义学者肯于承认制度无力解释一切,因而更为有利的分析方式是在狭义上界定制度,集中关注制度与其他因果变量的相互联系。本书部分篇章正是采取这种策略,聚焦研究通常被视为扑朔迷离的观念与制度的关系问题。

⑥从20世纪60年代的“现代化”理论的不少相关文献中,可以看到这一点。

⑦当然,每个人都能想到那些继续明确分析不同制度安排如何影响政治后果的具体文献,有关政党的研究成果尤其显著。

⑧杜鲁门(David Truman)对政府过程所作的经典多元主义分析,也因参照美国的制度背景而具有特殊意义。他对这一点没有着墨用思,而是落入经典多元主义的陷阱,假设出一个特定的制度结构并根据其中的行为建立起完整的政治模型。本迪克斯批评一些理论学者忽略社会的“正式”方面而仅是关注行动者的“非正式互动”,他指出“社会生活主要是由正式的制度性机制构造的。如果忽视这些结构,至少意味着人们相信社会生活本质上是没有定型的。这里并非是说制度按期照自身意愿来运行,而是认为制度发挥影响作用”。

⑨换个角度来看,20世纪70年代的西方马克思主义学者,开始更加密切地关注发达资本主义的国家制度并留意此类制度与阶级利益的相互作用,从而得出具有互补意义的结论。从事国家研究的西方马克思主义学者的主要兴趣,仍然是相同的普遍性“资本积累需求”如何在不同的环境中得到实现,但是分析的重点聚焦在不同的制度如何以不同的方式调节阶级关系,这也成为思考发达资本主义国家之间持久的差异性的先声。

⑩结构功能主义学者当然在此之列,但一些行为主义学者的研究也涉及制度。

(11)这正是埃克斯坦在批评多元主义时所表达的意思,他认为忽视制度背景的压力集团政治无异于在“白板”上展开争斗。

(12)甚至在此之前,20世纪60年代学生和工人的抗争就终结了“意识形态”的信念。

(13)卡岑斯坦构建出自己的经验及理论研究方案,较早为比较政治学中的新制度主义作出重要贡献。

(14)卡岑斯坦的缜密分析解释了政策目标和政策手段的跨国差异。虽然他在解释70年代具体对外经济政策时最注重的是国内制度安排的结构,但也细致分析了各国在国际政治经济格局的地位和相关政策的历史传统。

(15)当然,许多理性选择立场的学者愿意放宽理性假设。事实上,一些引人注意的理性选择理论研究,开始从狭隘的经济人观点转而关注人类行为的背景因素。

(16)理性选择理论学者不会否认这种遵循规则的行为,但他们会试图将其解释为针对信息收集的复杂情况或高昂成本的理性。

(17)在本书第四章、第七章中,霍尔和韦尔明确探究了制度的更深层次的影响。以伊莫古特为例,参与编写本书的其他历史制度主义学者在制度何以塑造偏好的问题上较为接近不可知论者。因而伊莫古特所撰第三章的一些分析方式,相比本书其他作者同理性选择视角更加兼容。

(18)尤其可以参见威廉姆森(Oliver Williamson)与诺思的早期成果。许多理性选择理论学者同样批评这个版本的交易成本理论。

(19)这种从效率的角度看待制度,仍然无法解释功能失调或效率低下的制度何以存在。

(20)此外,间断均衡模型倾向于低估制度稳定时期对于制度分析十分关键的连续性作用。正如斯考切波指出的,制度可能在国内或国际危机中崩溃,但它们从来不是完全从零开始建立起来的,这些制度在前仆后继中由于重组了旧的碎片而存有先前的印迹。肖恩菲尔德(Andrew Shonfield)考察了德国如何以反省战前制度的方式,于二战结束后将破碎的政治经济制度重建起来,这也大体上契合斯考切波的观点。

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文章来源:本文转自《上海行政学院学报》2022年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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