田飞龙:人大释法强化香港国安委宪制角色

选择字号:   本文共阅读 697 次 更新时间:2023-01-07 17:17

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田飞龙 (进入专栏)  


2022年香港法治的最重大事件莫过于国安法的首次释法。从法理层面看,基本法可释法,国安法当然也可以释法。但实际情形是,香港社会对国安法始终存在于一种“他者化忧虑”,害怕国安法的实施及其具体影响损及香港本身的法治与自由。相比基本法所受的较好认同,国安法在香港的软着陆必然要走过更为复杂和艰难的道路。这里的根由也是可判明的:基本法主要是授权法,中央权力并不显著甚至有意节制;国安法是国家权威的具体制度化和日常化,中央权力及其作用相对凸显。国安法使国家离香港每一个人都更近了,而香港社会尚未做好在具体法治权威上直接面对国家的心理准备。“人心回归”的经典命题和难题与此有关。

此次人大释法的事件背景是黎智英案,但不是实体司法纠纷,而是程序纠纷,即黎智英可否聘请不在香港注册的海外律师担任辩护人。香港法律以“专案认许”方式授权法官审批被告有关申请,在香港普通刑事案件中,这一做法并不少见。但香港国安法具有特殊性,黎智英案所涉及的国家安全利益和国家机密的保密要求非常凸显,香港三级法院以普通法的惯常方式处理,未能全面准确理解和承担起维护国家安全的法治责任。特区政府与法院就此问题产生法理争议,牵涉到香港国安法有关条款的原意及其司法适用问题。特首及时提请释法,启动了本次释法程序,中央予以积极回应并在一个月之内给出释法方案。

本次释法的最大特色是确立了解决类似纠纷的完整法律框架,而其关键点在于对香港国安委宪制角色的明确和强化。在香港国安法的权力机构设计中,一个突出的制度原理即在于凸显香港本地维护国家安全的机构安排与授权,其中香港国安委居于领导机关的权威性地位。本次释法确立了香港国安委的判断决定权:其一,释法第一条确立了香港国安委的一般性判断决定权,即对于“是否涉及国家安全问题”具有判断决定权,这一权力的行使不受香港本地机构节制;其二,释法第三条确立了香港国安委对国安司法有关证明书程序的特殊性判断决定权,其法律性质是一种监督性的否决权。综合释法整体架构来看,香港国安委对正在进行中的国安案件具有法定的主动介入的权力,既包括依据第14条的一般性判断决定权,也包括对接第47条的特殊性判断决定权。香港国安委的整体法律属性也因此更为明确化,既是政策性机关,也是执行性机关,且与特区政府及法院之间具有制度对接性。

事实上,香港国安法实施以来,有关法定机构如何履职及彼此之间具体权力互动关系如何,并非完全清晰化,而是伴随法律实施和司法过程展开逐步获得澄清。香港国安委的主要职能规定于第14条,即1)分析研判香港特别行政区维护国家安全形势,规划有关工作,制定香港特别行政区维护国家安全政策;2)推进香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制建设;3)协调香港特别行政区维护国家安全的重点工作和重大行动。由此可见,香港国安委的主要权能包括:其一,国安政策制定权;其二,制度建设推进权;其三,重点事务协调权。这里的有关权能之重心在于政策制定与协调,但也包括具有法律效力的具体决定权。就香港国安委的宪制定位而言,其法定职能的完整形态是:政策性功能为主,执行性功能为辅。本次释法赋予香港国安委以具体事务的判断决定权,则属于对其执行性功能的适当凸显与强化,但并不因此取代香港国安法已经确立的作为国安委主体性职能的政策性功能。

中央在完善“一国两制”制度体系过程中,非常重视与香港国安法的制度与机制衔接,非常重视新制度建设对“爱国者治港”的保障与促进。2021年完善香港选举制度时确立了香港国安委的选举资格审查权力,即新设立的候选人资格审查委员会在审查候选人资格时,遇有国安疑问时需转交香港国安委审查,而后者的审查意见书将作为决定依据且不可司法复核。由此,香港国安委的选举资格审查决定就成为一项执行性功能的具体行为,且具有不受香港本地司法节制的优越地位。本次人大释法更是将涉及国安问题的判断决定权赋予香港国安委并可对香港国安司法程序构成监督、制约和指引。香港国安委由此对香港特区宪制秩序中国安范畴的行政-司法关系造成了重要的结构性影响与塑造。当然,这种制度性影响是香港国安法立法原意所包含的,释法不过是予以澄清和确认。在非国安范畴,香港国安委当然无法享有相关的优越性制度地位和角色。这实际上使得香港法治体系的内在结构出现了更为丰富及立体化的分化发展与规范演变。香港国安法将逐步作为一个相对特殊的法律部门和普通法领域而嵌入香港法治体系。但香港法官与法律界对香港国安法的特殊宪制原理与运行逻辑不甚了了,甚至有所抵制,仅从熟悉而舒适的普通法框架加以理解和运用,自然会出现变形走样。释法事件本身也证明了香港国安法官应当加强对包括宪法、基本法、国安法在内的国家法知识的学习与运用,致力于发展真正符合“一国两制”宪制秩序的香港普通法体系。根本上,香港普通法之地位与效力来自香港基本法的授权与保障,香港普通法是中国法的一部分,而不是外国法的一部分。

释法之后,香港国安委既要制定国安政策,又要作出国安决定,且与香港司法程序具有对接性和监督性关系。同时,根据香港国安法及释法有关规定,香港国安委的具体决定行为不公开,不受司法复核,具有可执行的法律效力,香港特区任何机构包括法院均需尊重和执行。这是否意味着香港国安委成了超级机构或特权机构而有损于香港高度自治与司法独立呢?笔者以为不然:其一,香港国安委本身属于香港自治权范畴,是香港特区依据香港国安法成立的维护国家安全的领导机构,香港国安委的有关权力是对香港高度自治权的充实而不是缩减;其二,香港国安法设置香港国安委以及本次释法赋予国安委更凸显的宪制角色和具体决定权,是对香港自治机构的信任和期待,是对“一国两制”制度内涵的深化扩展;其三,香港国安委受到多重法治制约、监督与问责,包括中央人民政府的监督问责,驻港国安公署的监督指导、国家安全顾问的监督制约以及香港国安法本身的权力规制,不可能成为法外特权机构;其四,香港国安委的主体职能仍然是政策制定权,涉及具体案件的判断决定权是辅助性职能,原则上不宜也不会频繁行使;其五,香港国安委的判断决定权具有后位的监督权性质,是在香港法院怠于寻求行政长官证明书并损害到香港国安法准确实施的条件下才会启动,而不依托个案直接行使判断决定权的情形和空间并不大;其六,香港国安委的有关履职行为,其根本法律目的在于辅助和保障香港国安司法程序规范且顺畅运行,并致力于建立健全香港国安法所涉机构之间的法治互动规则与惯例体系,是香港国安法治体系的粘合剂与制度之友。

总之,国家安全是中央事权,中央有权通过立法、释法、决定等合法方式建立制度和完善制度。这是香港回归以来中央在香港法治运行中日益成熟且可接受的宪制角色。本次释法有着个案因素的刺激反应,有着宪法和基本法构成的特区宪制秩序的规范保障,有着香港国安法自身规范体系与运行逻辑的理性展开。本次释法技术路线选择以香港国安委宪制角色的明确与强化作为突破口,有助于弥补香港国安司法程序不健全与变形走样的制度缺陷,确保香港国安法全面准确实施,确保香港国安法与香港普通法互动过程中香港国安法的相对主导权和优位。释法本身与法律本文具有同等效力,且可追溯至法律生效时发生效力,是对法律本文已有规范内涵的阐明与填充,是各国法治良性运行常用的理性技术方法。国安释法无损于香港司法独立,而是对香港法治的保障与促进。香港国安委是香港本地自治机构,是受到多重法治机制约束的职能机构,其运行过程与结果均指向香港国安法治体系的制度健全与司法保障。当然,宪制作用与角色的强化也意味着香港国安委自身能力建设与制度化建设的更高要求,以与其完整的法治功能相适应,在具体履职中证明自身的制度正当性与合格存在。



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