邓宏图 李长英:国有企业的产权、改革宏观效应与退出成本研究

——一个基于历史与宪法视角的国企存在合理性的逻辑证明
选择字号:   本文共阅读 3530 次 更新时间:2008-10-18 18:05

进入专题: 国企改革  

邓宏图   李长英  

「标题注释」此文受到教育部重大攻关项目“中国民营经济的制度变迁与发展研究”(03JZD 0018)、国家社会科学基金项目(04CJL002)、社会科学基金重大攻关项目(05

「作者简介」邓宏图,南开大学经济研究所副教授300071;李长英,南开大学经济研究所教授300071

「内容提要」国有企业改革是一个历史过程,因此国有企业改革要遵循历史与逻辑相统一的“历史逻辑”。国有企业的产权改革必须置于历史形成的既有的“宪法”的规范下才能寻找到“产权改革”的真正的“历史逻辑起点”。从这个意义上说,单纯的寻利性的产权改革会面临合法性危机从而导致整个改革的合法性危机。国企改革的合法性意味着改革的始点必须公平,一旦满足了这个条件,产权交易的寻利过程会内生出各种所有制企业,则转轨后的经济就是“混合经济”。

「关键词」国企改革的退出成本/国企改革的合法性危机/最初所有者/最终所有者

一、导论:有关国有企业改革的几点讨论

无论从学术角度,还是从政策角度,国有企业改革是一个“时令性”很强的主题,理论界和政策界认为它理应淡出研究者和决策者的视线了。按照主流学术界的看法,国有企业改革是一个自然解决的过程,其原因在于:

(1)国企改革仅仅是体制转轨中的一环,尽管它看起来可能是关键的一环。从微观角度看,国有企业改革可能因为造成国有资产流失而产生某种程度的不合理性;但从宏观角度看,即从转轨角度看,只要它带来了社会的整体性效率的提高,即便是不合理、甚至不合法的改革也有其可取之处,甚至这样的国企改革是社会转轨的必要环节和必经阶段。

(2)由于中国的转轨不仅仅是单纯的体制转型,而且伴随着市场化的历史与现实进程,因此,国企改革应该舍弃意识形态的偏见,让市场根据利润准则来自发地选择一个企业所应该采取的所有制结构或产权结构。市场的“优胜劣汰原理”自然会“内生”出国有企业改革的种种方案和可行路径。

实际上,以上所说的国有企业改革逻辑忽略了一些基本问题:

其一,任何一种改革都具有外部性,都会对相关的社会成员的福利造成影响,这类影响可能是积极的,也可能是消极的。一个好的改革方案必须对此类影响有足够的认识和评估。

其二,改革的正义原则。在本质上,正义、公平与效率最终会归于“统一”,因为缺乏正义的效率不可持续,而缺乏效率的正义与公平由于不能满足不同主体的利益诉求而最终无法贯彻和落实。但是,一个社会必然有一些最为基本的构成要素与“正义标准”,这类构成要素与“标准”理应先于功利主义的道德准则与效率标准而成为一切制度、政策和行动的合理、合法的基础。按照罗尔斯的理论,这些基本要素或正义原则包括两个方面:第一,一切人乃至一切社会阶层都应该在一种彼此相容的体制内享有一种平等的权利;第二,社会的和经济的不平等应这样安排,使它们被合理地期望适合于每个人的利益;并且依系于地位和职务向所有人开放(1998,中文版,60-117)。显然,正义原则承认功利主义具有某种程度的合理性(如上述第二方面),但把功利主义所认同的“单一效率原则”置于“同享平等权利”的“正义原则”的“统辖”之下(如上述第一方面)。

如果用上述正义原则来检验我国国有企业的改革过程,就会发现许多问题必须引起改革者的关注。例如,单纯的效率原则是否评价改革成功的唯一标准?经济转轨是否意味着社会转轨、道德转轨与政治转轨?显然,对如此复杂的社会转型来说,企图用单一的效率标准来衡量它的成功与否已非常不合时宜了。当然,一个好的原则,如上述的正义原则虽然具有理论上的彻底性,但在现实中,彻底的原则必须经过“折中”的处理才能逐步得到贯彻和实施。但这并不意味着改革者可以漠视正义原则的合理性,相反却更加有力地证明了,为使改革达到预期目标而必须关注改革的负面效应对工人及其利益相关者所造成的“权利冲击”和“机会冲击”。

基于此,本文认为,国有企业改革既涉及到效率改进,也与公平相关,因此,有必要从改革的宏观效应(即国企改革对宏观经济的影响)、改革的“生产性”(即国企改革应尽可能保持生产活动的可持续性并产生正的利润流)与“交易性”(即国企改革可能会涉及到产权交易或转让,但交易与生产理应统一起来)以及改革的合法性等诸多方面对国有企业改革进行综观性的、统一性的“逻辑梳理”。

二、有关国有企业改革的理论概述

无论是80年代的“放权让利”改革,还是90年代初兴起的“股份制改革”,以及后来的以建立现代企业制度为根本目标的产权改革,都并没有彻底解决我国转轨过程中的特有的“国有企业改革问题”。不能不注意的是,国有企业改革由于涉及到“政府退出问题”、“行业退出问题”以及改革的政治、经济和社会效应(即“改革外部性”),因而使国有企业改革无论从实证角度看,还是从规范角度看,都应该是一个“系统性的解决过程”。有关国有企业改革的理论有如下几种:

(1)产权至上论。强调国有企业产权事实上的不清晰,因而出现庞大的委托代理成本,因此主张要对国有企业进行产权改革,实现企业所有权主体的多元化(张维迎,1986,第30期;张维迎,1996,第9期;张维迎和汪丁丁,1996,第35,36,37期);

(2)市场环境优先说。由于国有企业所处经济环境不是一个充分市场化的经济环境,国有企业本身面临着一系列沉重的政策性负担,使企业的真实利润难以通过这类不完全的市场充分地显示出来,因此必须剥离国有企业的政策性负担,使国有企业的盈利亏损状况能在市场中得到充分反映,从而使国有企业和非国有企业在同等条件下从事生产经营活动。此外,不完全的市场和政策性负担的双重作用也使得国有企业的责、权、利不分,不可能形成硬的预算约束,委托代理问题变得更为严重。这种理论认为,国有企业的产权改革不是不重要,但给定国企所面临的非完全市场和所承受的政策性负担等前提条件,要想通过单一的产权改革来解决国有企业的委托代理问题根本达不到预期结果(林毅夫等,1997;林毅夫等,2004;林毅夫和李志贇,2006,123-153);

(3)自生能力理论。与“市场环境优先说”一样,这种理论认为,国有企业的政策性负担使得国有企业缺乏自生能力。政策性负担包括战略性负担和社会性负担。这两种负担往往使国有企业在所处的行业中不具有比较优势。因此,国有企业改革首先是要解除国企的政策性负担,培育国企的自生能力,这就涉及到如何让处在资源依赖性产业的国有企业向具有比较优势的产业转型的问题(林毅夫等,1997,89-169)。

(4)组织创新或转型理论。这个理论认为国有企业面临的政策性约束和市场不完全约束,因此在所处行业不具有竞争优势。然而,与自生能力理论和市场环境说不同的是,这种理论更强调国有企业内部的治理创新与组织生产方式的改进问题。内部治理与组织创新主要包括强化对国有企业财务活动的监督,优化职业经理人的激励结构,加强人力资本培育,等等。此外,国有企业在公共品性质强的领域,在涉及到国家安全和经济安全的领域,改革的主要目标是提高其效率,巩固并优化其在国民经济中的主导地位(邓宏图,2004)。

(5)国企经理信托责任问题。这种理论认为,无论什么性质的企业,都存在委托代理问题,因此,国有企业改革首先要强化职业经理人的信托责任,优化国有企业的内部治理结构,加强企业监管,构建国有企业和国有控股企业的信息披露制度,培育职业经理人市场,塑造国有企业的“信用文化”(郎咸平,2004)①。

改革开放前,中国选择了重工业优先发展战略。众所周知,重工业的发展必须要有庞大的资本积累。对于一个资本稀缺的发展中大国来说,要积累就只有实行低工资、低利率、高汇率的工业政策,也必须实施以工农产品剪刀差为主要方式的“压抑农民消费能力和整体消费水平”的农业政策。也正因此,国有企业承受着战略性负担和社会性负担。给定两个负担的约束条件,当着社会从计划经济向市场经济转轨的时候,国有企业将陷入“自生能力”不足的困境。因此,国有企业改革首先要做的是,解除政策性负担,培育国企的“自生能力”。目前国企改革陷入困境,主要原因有三:

一是国企改革存在着法律缺位下的合法化问题;

二是国企产权转让存在内部人自定价格的危险;

三是国有企业改革面临着“退出障碍”。由此产生国有企业改革的成本问题②。

三、从国企改革的种种问题看改革的逻辑依据与现实依据

(一)历史视角下国有企业产权的配置格局

图1表明,假如从真实的历史角度来讨论问题,那么国有企业的所有权结构的逻辑内核及其“演变”就应该是:国有企业无疑是从国营企业蜕变来的,而国营企业的所有者应是全体公民。当然,依据国营企业的“行政层级”(例如,中央级企业、省属企业,等等),“全体公民”的外延有所变化。“中央级”国营企业的所有者是整个的中国公民,省属国营企业的所有者是整个省区内部的全体公民,如此等等。后来,各级政府的文件以及各类学者把国营企业称作“国有企业”,只不过表明,政府作为国营企业的所有者代表应该从“经营者的角色”中“退下来”,实现政企分开。“政企分开”当然隐含着经济学意义非常强的“效率原则”,其学理基础就是,在本质上国营企业(国有企业)的所有者和经营者不可能合二为一,所有者和经营者之间必然存在着一条较长的“委托-代理链”。因此,为了减少委托代理成本,提高国营企业的经营效率,国营企业必须改革,在改革的过程中应该“放权让利”,进而必须实行产权改革。

总的来讲,国营企业的改革逻辑有其合理性。但由于国营企业是一个历史现象,它既是改革对象,也是历史遗产。因此,讨论国有企业改革问题的时候,当然首先应该还原真实的历史,从历史逻辑角度来探讨国有企业改革的起源和改革的法理基础。

因之,讨论国有企业改革的问题时,有必要首先明确:

国有企业的所有者到底是谁?国有企业(资产)的使用者到底是谁?不分清这两个问题,人们无法对国有企业问题进行严格学理意义上的讨论。

国有企业属于国有企业职工的吗?不是!国有企业属于国有企业经营者吗?也不是!按照《宪法》所确立的基本原则,国有企业属于全体公民!国有企业的职工和经营者只能从国有企业经营中取得用益权,而且此用益权受宪法保护;全体公民只能从国有企业的经营中取得租金或者利息。在具体操作层面,这些利息或租金可以笼统地表现为代表国家的政府的税收。而税收,在严格意义上的社会主义原则的范畴里,只能是“取之于民,用之于民”。

实际上,如果不能够辨析清楚国有企业的所有权归属,不能厘清国有企业所有权与使用权的关系,那就无法讨论国有企业的改革问题,当然也就无从讨论国有企业是否存在资产流失问题!从而,也就无从对二十六年来的中国国有企业改革进行严格的福利经济学分析。进一步,我们当然也就没有办法对国有企业改制的合法性进行规范性的政治学、社会学和法理学上的判断。与此同时,我们也没有办法在宪法框架的语境上讨论国有企业改革的利弊得失。

最后,国有企业改革将存在着合法性危机,这个危机将对转轨期中国政治的道德伦理基础产生严重的影响。如果说,郎咸平2004年所引发出的国企改革问题③还有意义的话,其实质即此!因为,在主流经济学者看来,国企改革的问题在本质上早就解决了的,那就是民营化(即私有化)。但为什么时至今日,它(国企改革)仍然是问题呢?在笔者看来,单纯以产权清晰为导向的国有企业改革并不能保证它是一种生产性改革,它只关注产权改革过程中的产权交易效率及其改进问题,而忽略了国有企业改革的生产技术效率问题。实际上,强调国有企业改革的生产性源于两个约束:

其一,历史约束,即国有企业的所有权结构和产权结构到底是什么?

其二,现实约束,即国有企业在改革前,甚至在改革的初、中期,不仅是一个寻利的生产经营组织,而且是社会福利制度的一个相当重要的部分。

由此可见,单纯的产权导向的改革的缺陷是显而易见的。

(二)国企改革的“交易效率”与“生产性”

我们可以用教科书提供的例子来说明国有企业改革的(产权)交易效率(哈尔。R.范里安,中文版,2006,1-15)与分配效率问题。本文所提供的例子表明,不同的市场结构,会导致等同的交易效率,但可能隐含着具有深刻差异性的“分配效率”。这说明改革的交易效率与改革的“分配效率”可能存在“不兼容性”,即看似具有交易效率的“产权置换”可能会导致改革不具有“生产性”从而产生低下的“分配效率”。后者意味着参与改革的某一方(例如工人)相对另一方(例如国企改制后的经营主体即“资本方”)在分配中处于更不利的地位,从而使改革不具有能使工人处境变得相对更好的“分配效率”。

假定有两个市场,一个是完全竞争市场,一个是完全垄断市场。进一步假定,完全垄断市场能够差别定价,即可以根据消费者的意愿分别收取费用,此费用由各消费者的“意愿价格”确定。那么,我们要问,这两个市场最终能达到帕累托的最优配置吗?回答是肯定的。但进一步问,两个不同的市场结构,为什么都能够达到资源的帕累托配置,亦即两个市场都是“最优”的,难道就没有任何区别了吗?回答是“否”。实际上,两个市场是有区别的。其区别在于,尽管两个市场结构都能达到资源的帕累托(最优)利用,但它们的分配效率却是极不相同的。原因在于:

在第一种市场,消费者剩余和生产者剩余均等分配;在第二种市场,消费者剩余全部归生产者占有,生产者占得垄断利润,而消费者剩余是零。

这个模型蕴涵着一个重要的经济学结论,即帕累托效率和分配效率可以没有任何关系。

这就说明,针对某些学者所说的国有企业改革将促使资源利用的效率改进或者帕累托改进,隐含了致命的理论漏洞,即帕累托效率与分配效率有可能并不兼容,而分配效率是一种技术上的“效率”,绝不仅仅是一种价值判断。

进一步推知,如果把国有企业改革仅仅“定格”在产权改革,那么就可能导致产权交易效率与生产效率不兼容。当着许多国企职工突然间失去工作机会,我们可以称此类国有企业的改革缺乏生产效率,即此类改革不是一种“生产性”的改革。而改革缺乏“生产性”,对于一个大国来说,对于一个就业高度不足的国家来说,是有问题的。这就表明,在理论上,国有企业改革至少隐含如下四个方面的命题:

其一,改革的产权交易效率与改革的生产效率兼容的问题;

其二,改革的产权交易效率与改革的分配效率兼容的问题;

其三,国有企业改革的产权交易与产权交易的程序公正问题;

其四,国有企业改革的退出成本问题。

实际上,以上四个问题,关键在于国有企业改革的退出成本问题。在讨论国有企业改革的退出成本之前,我们先来讨论国企改革中的信托责任、自生能力与改革的“生产性”问题,这几个问题与国企改革的“交易效率”和改革的“生产性”高度相关。

(三)国企改革中的信托责任、自生能力与改革的“生产性”

据有关被称为非主流学者的研究可知,国企改革陷入困境,其因有二:一是国企改革是在法律缺位下的合法化;二是国企产权转让存在内部人自定价格的危险。其结论就是,暂停此类国企改革。其解决之法是,培育职业经理人,强化信托责任。经验证据表明,从微观角度看,这些针对国企改革的理论判断还是相当有道理的④。

为什么国有企业的效率没有民企高?原因在于,民企解决了信托责任问题,民企解决了职业经理人问题。何以见得?首先民企的发展阶段决定了民企只能是家族企业。在资产经营总额不高的情况下,家族企业不存在或者很少存在委托代理成本问题。家族企业的委托人、代理人集于一身,因之信托责任链是相当清晰的。在此阶段,创业者即经理人本身,而创业者当然就是熊彼特理论意义上的企业家。如此看来,在给定国有企业存在政策性负担的情况下⑤,民企的经营效率比国企高是十分自然的。

再则,从计划经济向市场经济转轨的过程中,中国经济是典型的短缺经济,民营企业的崛起在很大程度上得力于初始阶段中国市场的特征是“卖方市场”,这使民企的“名义经营效率”不可能不高。此外,我国从重工业优先发展战略向“农、轻、重”战略转轨的时候,民企大举进入农产品加工业、轻工业等具有比较优势的产业,其“名义经营效率”也将提高。

可以预见,当着民营企业的经营规模日益壮大,民营企业的组织结构和内部治理结构也将日见复杂,原有的家族企业所特有的清晰的委托代理链将不复存在。原因在于经营规模日益庞大的家族企业不可能不进行治理结构的转型。家族企业在某个产业中的所承受的竞争压力不仅使它扩大横向联合,从而使企业表现出扁平的网络结构,也将使企业在内部治理上采用“科层结构”来提高管理效率,这就必须把“职业经理人”引进到家族企业内部,最终结果,即便是民营企业也同样存在信息不对称的委托代理问题。因此,在欧美国家,人们称公司为公众公司,暗指这样的公司的所有权与产权已完全不同于以家族为单位的民营企业,其产权结构是相当复杂的,所有权与经营权已经不象传统企业那样,前者支配、制约并决定后者,而是两权分离即所有权在相当程度上被经营权虚置。因此,西方学术界和产业界不断尝试通过种种办法来加强对经营权的监督以及激励职业经理提高他们的管理水平,尽最大可能消除内部人控制对公众公司即对所有者及利益相关者的损害(阿道夫。A.伯利和加德纳。C.米恩斯,中文版,2005,56-135;332-363)。这也证明,期望以单一的产权改革来解决国有企业问题会遇到理论与现实的“逻辑困境”。

因此,单纯以民企和国企的效率比较来推导出国企必须单一的产权改革的策略是有问题的,根本原因在于这种理论推论忽略了“历史约束条件”。恰恰是因为中国缺乏好的职业经理人,同时,恰恰是我们没有强化职业经理人的信托责任,才造成了国有企业大面积的效率低下。“郎咸平问题”对转轨战略的一个深刻启发是,国有企业改革应是“多种逻辑的整合”,包括:

(1)产权逻辑,其目的是清晰界定产权博弈参与者的责任、权利和义务;

(2)历史逻辑,即改革过程及其改革后果要保证改革参与人的合法权益,在改革不能满足帕累托效率标准的情况下,要通过法律形式来实现希克斯补偿。改革要体现改革策略与公众信念的一致性的转轨逻辑;

(3)信托责任逻辑,即通过强化公司内部治理来构建一套激励相容的企业制度可以提高职业经理人的信托责任,而把信托责任作为一种企业伦理与文化嵌入企业的制度结构将可以提高企业的管理效率和核心竞争力。

历史不会等待,转轨不会停顿,从这个意义上说,郎咸平的判断又可能是不全面的。即郎咸平没有回答这样一个重要问题,就是,假如没有健全的职业经理人阶层,又假如没有相应的强化职业经理人的信托责任制度,国有企业的改革还要不要继续下去呢?郎咸平在这里遇见了他不能逾越的问题,郎咸平在这里陷入了“问题怪圈”!对林毅夫等人来说,改革是个历史过程。具有历史逻辑的改革(或转轨)要问,我们是从那里来的?假如没有1949-1977年的工业积累,国有企业改革就不是一个话题。重要的问题不在这里,而在中国选择了重工业优先发展战略。但重工业的发展必须要有庞大的资本积累。对于一个资本稀缺的发展中大国来说,要积累就只有实行低工资、低利率、高汇率的工业政策,也必须实行工农产品剪刀差的“压抑农民消费能力”的农业政策。给定这些条件,我们就可以知道中国工业发展的艰难历程。

也正因此,国有企业承受着战略性负担和社会性负担。给定两个负担的约束,当着社会从计划经济向市场经济转轨的时候,国有企业将陷入“自生能力”不足的困境。因此,国有企业改革的首要策略是,解除政策性负担,培育国企的“自生能力”,优化国企的生存环境。在这个基础上,进一步强化企业的信托责任,逐步而又稳妥地推进产权改革⑥。这个分析与在上文所提的“国有企业改革的生产性”是一样的。

(四)剑桥的视角:国有企业改革的宏观效应问题

有必要强调的是,产权改革不是不重要,关键的问题是让产权改革与国有企业如何向具有比较优势的产业进行战略性转移,国有企业如何实现生产的组织方式的创新等问题结合起来,以使国有企业获得一个系统性的解决方案。但是,众所周知,一个不容学术界忽略的事实是,产权改革是长期的,而安置下岗分流职工却是迫在眉睫的问题,因为这个问题得不到妥善解决,那么国有企业就不可能实现战略性调整,产权改革的改革目标也不可能真正实现。剑桥学者早就提醒人们,与庞大的职工和社会公众相比,“富人是不消费的”,意指他们的消费量很有限,如果社会收入更多地向他们倾斜,势必减少社会公众的“消费基积”⑦。这样一来,消费水平将萎缩,其结果直接影响投资水平。因之,一个可以预期的结果就是,如果国有企业改革不关注退出成本问题,将直接影响社会收入分配的合理的比例关系,这将在宏观经济上体现为消费需求和投资需求萎缩,从而在整体上影响宏观经济增长。单就这个理由来说,国有企业的改革也应该是一个系统性的解决方案。单纯地以产权改革作为国企改革的唯一方式将使公众的消费水平进而投资水平萎缩,其结果就是不能保证宏观经济的平稳发展和社会经济体制的平稳转轨。

(五)国有企业“退出”与改革成本问题

1.国企退出问题

国有企业改革,涉及到退出问题,包括政府退出、国有企业、企业富余人员的退出问题,是三个退出的统一。政府退出,即政府从资产所有者的位置退出;国有企业退出,即国有企业从不能盈利的行业退出,转而进入到具有比较优势的产业;企业职工的退出,即企业员工可以从企业退出,完全解除他和企业的劳动合约,进入到全国性的统一的劳动力市场。实际上,这三个“退出”都涉及到大量的退出成本,这使得国有企业改革面临大量的改革成本⑧。

2.国有企业改革的“成本”问题

无论何种理论,实际上均涉及到国有企业改革的成本问题。按照政治经济学的分类原则,我们把国有企业的改革成本分为三类:

其一,国有企业改革的直接成本,即为剥离政策性负担必须直接支付的成本(包括下岗职工的安置成本)⑨。实际上,由于国有企业(自身)的传统社会主义性质,它和国企职工存在着显性或隐性合约,具有为企业职工提供养老保险和医疗保险的义务和责任。国企改革意味着要把这些责任和义务剥离出来,还原给社会保障机构,因此国有企业改革首先要面临社会成本约束(包括为建立诸种社会保障体系而必须支付的成本)。

其二,产业转型成本,包括投在原有产业或领域的沉淀成本,新型产业的进入成本,以及丧失进入某种产业的机会成本。大部分国有企业都处在制造业或资源依赖型行业,是资本密集型企业,其资产专用性极强,企业改制或产业转型还要面临庞大的沉淀成本的约束。

其三,国有企业改制造成的国有资产流失。由于不存在一个竞价拍卖的产权交易市场,加上资产评估机构在利益驱动下的行为扭曲,缺乏独立的监督体系,因此国有企业的产权交易存在着内部人和机构投资者自定价格的“隧道交易”,造成大量的国有资产流失。

其四,职工退出所引发的社会成本。“职工退出”在我国的转轨经济中往往以“强制性退出”的方式表现出来,本质上是一个相当复杂的社会问题,原因在:

(1)在转轨经济中,缺乏一个有效的社会保障机构;

(2)国有企业集中在制造业和资源依赖型产业,因之许多老职工的技术具有难以转移的“专用性”,这使国企职工的“退出”风险大,择业难,成本高;

(3)国有企业的资产是靠工农业剪刀差和国企职工的低福利、低工资积累起来的。实际上,国企职工是企业资产的所有者。因此,国企职工退出存在法律上的困境。

其五,社会成本和政治成本。这类成本比较复杂,涉及到多方面的问题。企业改制、国企改革,都牵涉到利益结构调整问题,而利益结构总是刚性的。要调整利益结构,就必须使用“赎买”和“补偿”等手段,以使利益结构“弹性化”。此外,由于国有企业改革同时也是一个历史性问题,与执政党的意识形态、社会信仰体系和职工的切身利益密切相关。因此,国有企业改革客观上存在着政治风险和宪法危机。

正是这些问题的存在,才使国有企业改革存在“退出问题”,产生“退出障碍”。

国有企业改革的目标是要建立委托-代理激励相容的现代企业制度。因此,根据国有企业的改革成本和收益来选择改革路径和构建有效的退出机制,应当是国有企业改革的理论研究和现实政策取向的关键环节⑩。

为什么说国有企业改革的成本问题在短期内比产权改革更重要?其理由在:

其一,产权改革必须有相应的制度环境和政策环境,如果不能解决“退出”(政府退出和国有企业退出)问题,不能剥离国有企业的政策性负担,产权改革就不能有序进行下去。

其二,国有企业改革必须是生产性的改革,如果国有企业改制伴随着生产停滞,那么就意味着在我们这样一个人口大国将有许多人失去他们的工作,这意味着巨大的社会风险。

其三,国有企业的问题在很大程度上是一个产业转型问题和组织创新问题。由于国有企业的组织结构大多是为着适应规模化的流水线而组建起来的,其目的是大量地提供单一化的产品来满足对同类产品的持续需求。这种组织形式不利于技术创新,也不利于降低生产成本,发挥企业内部、外部的人力资本的整体的、协作性的优势。因而不能适应市场对多产品、小批量、个性化的持续性需求,难以用分包的方式,通过“专业化和网络化”的合约结构延伸企业的产业链和利润流。因此,在市场竞争中难以形成异质型的战略性的核心竞争力。这种情况表明,许多国有企业在改革中呈现出来的问题,往往由于改革设计者过于关注产权改革而掩盖了企业的组织再造和技术创新问题,因而使许多改革方案无功而返,弱化了社会对国有企业的改革“预期”。这使得国有企业的改制者经常扭曲改革初衷,使国有企业改革成为产权收购的“资本游戏”。

因此,关注国有企业的改革成本和如何退出问题,可以避免“企业的产权改革取向的单一化”造成的“改革风险”。而且,国有企业改革理应是一个包括产权改革过程在内的系统性的“解决方案”(11)。

(六)国有企业改革的法律问题

国有企业改革涉及到中国的所有制结构,而这种结构被《宪法》反复确认,即经济体制改革是为着巩固公有制而非削弱公有制的主导地位,这就使得国有企业改革极易面临《宪法》的边际约束。因此,如何在法律框架内协调改革的“边际突破”与《宪法》条款的基本约束将是改革所面临的“两难选择”。当然,出于效率标准的边际改革可以通过修改《宪法》而获得合法性(12)。

此外,正如前文所述,国企改革的逻辑有三种取向:其一是效率取向;其二是公平取向;其三是公平与效率的“折衷”。

如果以效率取向作为改革的唯一逻辑依据,那么国企职工就可以被当作冗员而进入失业的蓄水池,从而使“买断工龄”成了国企改革“合法”配置劳动力资源的唯一选择。这样,同一个企业的职工将可能分成两部分:其中一部分仍然在企业内享有工作的权利;另一部分则离岗待业,失去了工作的权利。这就导致国企改革的“起点不公平”。此外,既然国有企业的资产属于全民所有,那么国有企业的改制就应在《宪法》原则下引进“人民因素”,即各类改革方案应提交全国人民代表大会讨论通过才具有合法性。

在起点公平的合法性要求下寻求国有企业产权的最初所有者并不意味着国企产权演进的“终止”,给定机会均等的公平规则,产权的合法交易与配置将产生最终的所有者(13)。然而,那些关系到国家命脉的产业,其“外溢(部)性”为产权私有化的企业所不及,因此,国有企业将作为社会福利的“承载者”始终在国民经济的战略格局中有其存在的合理性。对于转轨中的中国经济来说,更是如此。因此,大致说来,在竞争性行业,国有企业将退出,而在公共品性质极强的产业,国有企业不仅有必要存在,而且理应获得更强劲的发展。

四、结语:本文的理论意蕴与政策意蕴

解决国有企业的重组和再造,理顺了原来职工的劳动关系,尽管在当前是非常重要的一个任务,但从长远来说还只是解决了“存量”问题,进行“增量”改革是更长远和更重要的任务。在解决了国有企业的遗留问题之后,就业创造就成了政府最根本的挑战。在浙江和江苏等地,由于非国有企业发展得比较早和比较快,所以能很好地消化国有企业重组中产生的大量失业人员。对于一个非国有企业发展不够理想的地方来说,解除了国有企业职工的“全民身份”,并没有真正缓释政府在就业创造上的压力。因此,大力发展非国有企业,让私营经济参与国有企业改革和改造,将是一个可行选择!

此外,作为结束语,有必要强调一个观点,即便是教科书上的经济学也表明,产权的交易效率和国有企业的生产技术效率并不是完全一样的事情。交权的交易效率如果完全符合交易双方的利益,即如果交易是帕累托改进的,也不能保证企业的生产技术效率,从而使交易的第三方—实际上这第三方并非是无关的一方,而是利益高度相关的企业职工—丧失劳动的自由选择权,因之从整体上不能保证国有企业改革的社会福利水平得到实质性的改进。这就证明,产权的交易效率与生产性的技术效率如何兼容的问题必须得到理论界的重视,以便在改革的目标选择和实现目标的手段(或者政策)两个方面有一个合理的均衡。

也正因此,我们认为,尽管产权改革是国企改革的主要目标,但国有企业改革的生产性问题,培育企业的自生能力问题,实现国有企业的生产组织方式的创新问题也不能忽略,基于此,学界有必要着重研究政府退出、企业退出和职工退出问题,通过对国有企业的改革成本的分析,拿出国有企业改革的有效方案。惟其此,才能对历史问题的解决有一个很好交待。

注释:

①郎咸平并未就国企改革写出正规论文,他的观点多散见在他的诸多讲演和访谈中。

②三个原因的前两个源于郎咸平对国企改革的评论。

③郎咸平:《格林柯尔:在“国退民进”的盛宴中狂欢》,2004年8月9日在复旦大学的演讲,http://finance.sina.com.cn/t/20040816/1202951523.shtml.

④有关主流学者和非主流学者(包括郎咸平)争论的主题,请参阅:http://finance.sina.com.cn/nz/langvsgu/index.shtml.许多学者指责郎咸平不懂中国的“转轨”,因为转轨意味着产权改革,而产权改革的合理性或合法性源自转轨会带来整体绩效的改进。不过,反对郎教授的一方并没有在微观上针对郎指出的问题作出具有数据支持的“反击”,相反倒是郎每给出一个案例,总是有大量的数据和财务分析作支撑。在本文看来,转轨必然面临如下历史约束:(1)国有企业产权转让的宪法依据;(2)国有企业改制的交易效率与生产效率(或分配效率)如何兼容的问题;(3)转轨的精英设计与公众信念如何一致的问题。等等。

⑤关于政策性负担,林毅夫等有详细分析(1997)。

⑥秦晖等认为,要使国企业改革既保证公平、公正,又保证效率,必须使国企改革遵守如下“转轨原则”,其一是,公平地分解国有资产,使每个所有者都可以通过法律规则合法地拥有等额的国有企业的股权;其次,构建产权交易市场,通过产权交易选择具有经营能力的企业家,最终使国有企业的改革既确保公正,又获得竞争优势。从理论上看,秦晖等的主张比张维迎、周其仁的“单一的产权改革”要合理得多,而且在相当程度上保证了改革的“人民性”(2004,1-41)。

⑦琼。罗宾逊和约翰。伊特韦尔:《现代经济学导论》,〔北京〕商务印书馆1982年版,第69-162页。

⑧由于政府自身具备管理者和资产所有者的双重身份,因此,政府退出与国有企业在某个行业的“退出”存在着某种复杂关系,这种关系甚至构成了国有企业改革的现实与逻辑“悖论”:其一,从转变政府职能和提高国有企业自生能力角度看,政府必须从竞争性行业的产业主导地位“退出”,因为“政府退出”才能使民营企业在参与国有企业的改革过程中减少交易成本,有利于实现国有企业股权多元化;其二,国有企业改革涉及到大量的社会性负担,因此,如果政府“退出”将又使国有企业难以解除政策性负担,因为国有企业解决政策性负担必须得到银行支持,而没有了政府对国有企业改革的信用承诺,国有企业无法剥离政策性负担,其产权改革无法进行下去。这是一个有关政府退出与企业退出的“二难选择”,这种困境又在客观上增加改革的“摩擦成本”。

⑨国有企业办社会,包括学校、医院和幼儿园,占国企总资产额的6.7%。一旦国企改制,就要把这些社会性功能转让给社会,必然涉及到相应的“安置成本”。

⑩二十几年来的有关国企改革的文献,充斥着产权改革的理论证明与政策建议,很少讨论国企改革的退出成本问题。

(11)吴敬琏、林毅夫在2003年3月全国政协十届一次会议《关于划拨国有资产归还国家对老职工社会保障基金欠账的建议》的提案中,对社会保障基金欠帐的解决方案提出了很好建议,将实施国有资本退出的企业中的部分收益补偿国有企业给的老职工,http://www.frchina.net/data/personArticle.php?id=199.

(12)实际上,我国已经在1982年的《宪法》基础上进行过四次(对《宪法》的)修改。

(13)金雁和秦晖:《十年沧桑:东欧诸国的经济社会转轨与思想变迁》,上海三联书店2004年版,第1-41页、第102-162页。

「参考文献」

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[21]林毅夫和吴敬琏:《关于划拨国有资产归还国家对老职工社会保障基金欠账的建议》(全国政协十届一次会议提案)。http ://www.frchina.net/data/personArticle.php ?id=199.

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[25]郎咸平:《格林柯尔:在国退民进的盛宴中狂欢》(2004年8月9日,复旦大学演讲)。http ://finance.sina.com.cn/t/20040816/1202951523.shtml.

[26]郎咸平等:《国企产权改革路径选择》。http ://finance.sina.com.cn/nz/langvsgu/index.shtml.

[27]金雁和秦晖:《十年沧桑:东欧诸国的经济社会转轨与思想变迁》,上海三联书店2004年版。

[28]琼。罗宾逊和约翰。伊特韦尔:《现代经济学导论》,[北京]商务印书馆1982年版,第69-162页。

[29]邓宏图:《国有企业改革的效率逻辑与历史逻辑:一个制度结构的分析视角》,[天津]《南开大学经济研究所工作论文》2004.

来源:《江苏社会科学》2006年第5期

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