王剑锋 邓宏图:家庭联产承包责任制何去何从

选择字号:   本文共阅读 1356 次 更新时间:2016-03-03 12:09

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王剑锋   邓宏图  

摘要:私人部门对于不同组织形式的选择,除了取决于激励与协调两大因素的权衡外,还受到政府对私人收入强制汲取程度的影响。20世纪80年代初家庭联产承包责任制之所以被选择,并不是对合作组织的抛弃。而是对人民公社体制蕴含的“政府强制抽租”模式的内生反抗。家庭承包制的推行,与政府降低对农业的资源强制抽取程度“偶然性”的历史巧合,支撑了推行家庭联产承包制的信念,并使之在一定时期内保持了稳定。然而,上述制度变迁路径不仅引发了规模经济效益丧失、农村公共品提供能力下降以及宗法势力抬头等一系列直接负面作用,而且由于社会改革高昂的回溯性成本给目前的农村合作经济组织发展带来桎梏。


当下,农村合作经济组织的改革又到了一个紧要的关口。其意义不仅在于直接提高农业生产绩效,以及改善不少农村地区岌岌可危的公共品供应,更会影响到能否实现“土地社保职能下,农民整体增收效应支撑农民健康及教育改善”的城镇化,而不是“土地撂荒、土地不断被征用抑或兼并”背景下的城镇化。唯有前者才能保障农村居民向城镇的有序流动,充分释放出农村改革预期中的制度红利。因此,农村家庭联产承包责任制何去何从,进一步改革应选择何种方向就显得非常重要。

家庭联产承包责任制组织绩效的维度选择与初期农业产出增长中被忽略的技术因素

本文无意对农村合作经济组织问题展开全面论述,仅对社会上有关家庭联产承包责任制与人民公社两者间几乎约定俗成的认识提出些看法。在这当中,很多研究者批评作为合作经济组织具体形态之一的人民公社存在“农民不能退出”等制度缺陷,甚至把合作经济组织与“农民偷懒及农业生产低效”画等号,并由此或明或暗地提出农地私有化的改革主张。然而,他们的研究不能回答的是,既然家庭承包联产责任制在组织结构上能导致更高的经济效率,为什么长达2000年的以农户为单位的小农经济结构没有表现出明显的绩效优势,从而实现传统农业向现代农业转型呢?以农户为单位的承包制在产生类似市场那样的高能激励的同时,是否也应当注意这种小农式的经营方式可能牺牲规模经济与相应的范围经济而造成绩效损失?1979年至今,无数个案证实了,土地细碎化式的小农经营方式难以使农户通过私下的协商方式,提供农业生产与农村社区生活所必需的公共品,很多地区的农田水利设施、农村公共生活基础设施几乎都停滞不前。家庭联产承包责任制之所以被选择,既有事物发展的客观性,也有一系列历史巧合性因素的作用。笔者试图在还原这一历史过程的基础上,对家庭联产承包责任制实践中“去集体化”带来的问题,以及进一步的改革方向提些看法。

按照威廉姆森的观点,私人部门对其组织形式的选择,主要取决于两类影响类因素的权衡,一是激励因素,二是协调因素。一般来说,越接近市场的组织形式,其激励效应越强,协调成本越高;相反,在组织构造上越接近科层制,则其激励效应越弱,协调成本越低。当然,不同的产业或组织,会因为其差异化的属性特征而要求不同的最优治理结构。但如果实际运行模式与之发生偏离,则可能会出现效率损失。以农业为例,小规模的家户单干模式由于过于偏向市场机制,因而在规模经济及共同生产条件提供方面存在严重缺陷。这不仅会抵消所谓市场高能激励的正面影响,还可能会产生额外的不利影响。除了上述两个维度外,还有一类威廉姆森因简化分析而未提及的因素,可能会对私人部门的组织形式选择构成影响。我们将这类因素界定为“政府对不同组织形式强制汲取资源的差异化程度”,其具体作用机制是,如果政府对某类组织的资源抽取力度大于另一类组织,那么,私人部门组织形式选择的原有均衡就会被打破,并带来现实模式与社会最优模式间的偏离。

在对中国家庭联产承包责任制的研究中,不少学者都将它的出现归咎于人民公社体制激励强度过低因素的影响。但无论从理论还是实践层面看,激励强度仅仅是影响组织形式选择的一个因素,家庭联产承包责任制在20世纪70年代末之所以被选择,需要特别注意另外一个因素的影响,即计划时期政府经由人民公社从农业抽取了过多的资源并在客观上造成了农业的低收益率。在这一背景下,具备更多“协调”能力的人民公社并未被农民仅仅当作合作经济组织,而是被视为资源抽取者的代表,从而在客观上使农民形成了“协调作用发挥者”即“资源强制抽取者”的信念。因此,原本主要是选择离开“被强制抽租”的愿望,在现实中表现为对集体合作经济组织的抛弃,合作组织的“协调”优势被政府抽租的改变“偶然性”地抵消,家庭联产承包责任制就这样出现了。照此分析,我们还能得到一个合理的推定,如果政府未能降低对农业的汲取力度,家庭承包责任制改革未必对农民有多大的吸引力,也可能不会在自此之后的二三十年间保持一个相对稳定的形式。

从上世纪70年代末到80年代初,在与推行农村家庭联产承包责任制大体一致的时期中,中国粮食产量出现了显著增长。几乎从那时起,农业产出增长绩效主要来自家庭承包制改革,就成为社会的主流观点。但事实上,中国粮食产量的增长取决于多个因素,制度改革可能并未在其中发挥决定性的作用。

相关资料表明,在这些因素当中,化肥产量大增与良种研发获得突破可能是最重要的两个。其中的化肥增产直接来源于70年代从欧美国家成套设备的引进。具体背景是,1972年中国政府抓住尼克松访华后解除对中国贸易禁令的有利时机,与欧美国家签署协议引进成套设备,史称“四三方案”。其中,就包括引进13套大型化肥设备。但由于“文革”的影响,这些设备直到70年代末和80年初才建成投产。对这一事实给予应有的尊重,不仅助于加深对中国农业增收成因的认识,还能提示我们70年代末的“开放”是一个历史过程的延续,而非一个“从无到有”的起点。而在良种研发方面,从1964年开始,袁隆平研究杂交水稻技术,1973年实现三系配套,1974年育成第一个杂交水稻强优组合南优2号,1975年研制成功杂交水稻种植技术。与此同时,北方稻的良种研发以及小麦高产新品种试验也取得成功。上述农技突破的大面积推广期,恰恰是20世纪70年代末与80年代初。

另外,一些学者针对1971~1991年期间粮食增产所做的实证研究也发现,尽管联产承包责任制、农业技术以及化肥使用量均对粮食产量具有正效应,但制度效应明显低于农业技术与化肥对农业生产的贡献。林毅夫所做的实证研究,虽然得到了改革效应略大于投入效应的结论,但其在投入因素设定中忽略掉了种子改良因素,因而极可能高估了改革效应的贡献。

“家庭承包制”改革的若干不利后果

❖ 1、规模经济收益的丧失

从实际情况看,中国农业经济组织的改革,在20世纪80年代初表现为从一个极端走向另一个极端的路径选择。然而,在对人民公社与合作经济的理解上,需要注意的一点是,人民公社仅仅是集体合作经济诸多形式中的一种。由于人民公社对农民控制过多而带来的种种负面影响,并不能否定合作经济存在的合理性。事实上,有关论者对人民公社体制的批评就有扩大化之嫌,从而造成了改革中对单干“立”的太多而对合作“留”的过少的实际结果。比如,无论是“农业生物学特性”决定论者,还是强调“家庭经济单位在中国农业生产中具有较强竞争力”的观点,他们在坚持“合作经济无法解决激励问题”的同时,都在不同程度上忽视了“合作经济”具有的规模优势特征。

对农业生产组织形式的选择,不能仅考虑其治理结构的激励作用,还要重视农业生产函数的规模经济效应。与更紧密形式的合作经济组织相比较,实践中的家庭承包制在解决“委托一代理”问题方面具有更高的绩效,但其较小的经营规模又会带来负面影响。到底选择哪种形式,应该取决于上述两方面作用的综合权衡。从上述分析看,为了解决集体经济中监督成本过高的问题,实行一定形式的激励措施有其合理性,但并不意味着任何事情都适合“单干”。事实上,介乎于大规模农场与个体农户之间的合作经济,也许是兼顾节约交易成本与获得规模经济的组织形式。

❖ 2、决策成本过高带来的公共品提供能力下降

人民公社作为一种组织起来的、集政治功能、经济功能和社会功能于一体的组织,能实现单个人或者以谋利为主要目标的经济组织无法实现的功能。但当我们把集体产权按人头数等分下去的时候,虽然形式上还是集体产权,但实质上却变成了以单个农户为单位来从事生产和经营活动。这样一来,为提供公共品而协调各家各户的行动,肯定比公社时期协调各生产小队、生产大队的行动要困难得多。农村地区自身的公共品提供能力明显下降,作为一个必然的制度结果就出现了。具体来说,自从1979年实施“家庭承包制”改革以来,农村及农业合作组织在正式制度与实际实施两个层面的组织能力出现了明显弱化。正式制度层面的弱化体现在人民公社所谓“三级所有、队为基础”这一政府全面干预模式被取消后,作为组织替代而出现的乡政府以及村民委员会,不再具备人民公社时代基层组织曾经具有的公共品提供能力。虽然在理论上来说,只要有足够强的意愿,农民仍然可以结为合作经济组织,但包地到户这一给予农民“过于扩大化”的权利配置,极大地提高了实施成本,所带来的结果是,不合作的纳什均衡解会被优先选择。实施层面的弱化则体现在中央政府取消农业税和“三提五统”后,具有自利性的乡政府与村委会工作人员,由于失去了对上述税费的“偷窃”途径,堂而皇之地抛弃了农村及农业公共品的提供责任。很多时候,公共品的提供只能借由中央政府专项资金予以支持,农村对于公共品的自我提供能力大幅下降。

以上制度和组织的变化对农业生产和农村生活产生了实实在在的影响,我们可以从生产与生活公共品中各选一个指标进行观察:一是水库建设情况及其支撑的土地灌溉面积,二是农村的医疗卫生情况。旧中国仅仅留给中国1200多座水库,而到1982年时中国水库数量就达到了86900座。在此之后,这个数字基本就没有发生变化,截止到2011年,中国水库数量为88605座,较之20世纪80年代初仅新增了1705座。与此相对应,从1949年到1978年的30年,我国的灌溉面积从2.4亿亩增加到1978年的6.74亿亩,增加了4.34亿亩(增幅超过200%);而从1978年到2011年,即使在打井技术有了较大发展并以严重破坏地下水资源为代价的情况下,灌溉面积也仅仅增加了2.5亿亩。当然,水库数量与可灌溉耕地面积也许存在一个最大值,从而可能面临所谓的“封顶效应”,但根据水利部部长陈雷在有关会议上披露的数字,2012年中国病险水库多达4万座,占全国总水库数量的一半左右。这应该能反映出在中央政府财政投入之外,农村及农业组织程度变化及自身投入渠道断裂的不利影响。而在医疗卫生服务方面,计划时期中国的农村合作医疗取得了举世瞩目的成绩,在这一制度背景下,村级卫生室的数量在1985年达到了777674个,但在之后却逐步下降,2011年仅为662894个。

除了上述统计之外,在很多地区农村“市政设施”建设的滞后也是普遍存在的事实。不少地方农民自住的房子越建越好,但公共道路却越变越窄,由于缺乏合格的雨水排放体系,很多村落的内部公共道路都坑洼不平。同样,垃圾处理设施的缺乏,也使得很多农村出现了垃圾随处堆放的现象。一个笼统的判断是,至少在与城市比较的相对意义上,上述现象随着2006年取消农业税费变得更加严重。

❖ 3、“单干模式”导致农村宗法势力重新抬头

农村经济的组织方式对农村社会的内部结构具有重要影响。从正式制度安排角度看,政经合一的人民公社曾在破除“宗法积弊”方面发挥过关键作用。而家庭联产制实际上是历史上的小农,组织结构上与封建社会的宗法制度相对应。但在人民公社体制取消后,政府在农村的存在方式、原来的组织结构发生了变化,家族、宗法慢慢抬头,逐渐代替原有的社会的、政治的、经济的各类组织,政府对农村的有效管理能力出现了下降。虽然这个过程是慢慢进行的,但经过30多年的累积,结果就出来了:原来的正式功能被宗法与家族的功能所替代,但同时这种代替又是不彻底的,因为前者借用了相关基层组织的合法形式。而当正式基层组织与农村宗法组织结合在一起后,政府的影响力就出现了弱化。也正因此,旧的宗法抬头了,同时与有关基层组织结合在一起,那么一种混合型的意识形态也就必然出现。而具有宗法意识的人同时往往是基层组织的干部,原来简单的政治经济与社会组织就变得复杂起来,在一些条件作用下甚至会变成一种灰色的或黑色的组织。

家庭联产承包责任制的变迁机制及当前的组织困局

❖ 1、制度性的低收益对农村改革信念与制度变迁路径的影响

中国政府在建国之初,对农地产权问题上选择的是私有制而不是集体所有制。这在1949年的政治协商会议纲领和1954年宪法中都有体现。只不过,后来在工业化优先的赶超型经济发展战略作用下,为了从农业汲取财政收入以支持工业发展,必须压低农产品的价格。一系列的制度安排被强制选择,比如,农产品价格制定权被政府垄断、农地私有制在实际实施层面被取消,并由此建立了人民公社体制。但值得注意的是,人民公社体制及其治下的生产队并不单单是合作经济组织,还是政治组织。后一项功能定位显然是服务于在非市场条件下农业向工业输血的需要。接下来的故事自然是,工业积累大幅提高,但农民从农业中获得的收益率,则会低于理论上的市场水平,并影响到农民对人民公社体制以及合作经济组织的态度。

统计数据也佐证了上述逻辑,不同学者虽然采用的测算方法存在差异,所得结果基本都介于6000亿元到1 1703亿元之间。受此影响,1952~1978年期间,按不变价计算,人均国内生产总值却增长了177.25%,城镇居民人均消费增长117.82%,农民人均消费仅增长了57.64%。按照格雷夫的观点,制度实施的结果会影响人们的共同信念并进一步作用于制度变迁。人民公社虽然是合作经济组织,但由于其政经合一的组织形式与目标设定,在客观上抑制了农民生活水平的提高,进而使得农民对工业“剥削”农业的反感情绪,进一步上升为对合作经济组织的“厌恶”。随着这一循环的持续往复,合作经济规则的可实施空间逐步减小,延至70年代末,农村积蓄了巨大的要求政府减少从农业抽租的动力。而在20世纪80年代末一系列思想及制度约束放松后,农民对政府强制抽租模式的反抗力逐渐迸发出来。但历史事件的巧妙处却在于,政府在此时推出了放权让利的政策,事实上,这个放权让利并不仅仅针对“包产到户”让利,还包括对继续坚持合作制的农业组织的让利。但由于农民已经拥有了人民公社体制兼具抽租者与协调者的共有信念,相信只有选择包产到户才能保证不被过度抽租。

在此背景下,人民公社体制在政府强制抽租程度下降后所蕴含的协调收益被历史性的忽视了,单干模式由此在20世纪70年代末拥有了广大的市场。与此同时,为了凝聚人心、实现改革的全方位推进,政治领导人也在迫切寻找“短平快”的改革突破口。在上述背景下,家庭承包制不仅很容易被政府选择,还由于借助政府的社会性传播途径,使得包产到户在短短几年中全面铺开。实际上,如果实行家庭联产承包责任制之后,政府仍然保持相同的抽取力度,家庭联产承包责任制同样不会被农民选择。从以上方面看,家庭联产承包责任制之所以被选择并且在后来的20多年中大体保持稳定,政府减少从农业中的汲取是一个重要因素。

置身于特定制度下的农民对合作经济组织的体验或信念,取决于其对私人收益率的权衡。但上述逻辑并非仅能通过农民对单干模式的选择予以验证,我们还能合理地推定,在计划时期一些由于种种原因具有较高绩效的集体经济,可能在其内部并不会形成分田单干的共同信念,故而在政府放松相关政策选项时,这些地区很可能会继续维持合作经济模式。江苏的华西村、河南的南街村、河北的北戴河村都在不同程度上具备这样的特点。‘强外,那些具备较好的组织基础的村落,领导班子奉献精神突出、农民集体意识强,由于拥有“更高的历史的逻辑起点”,其在治理结构方面的绩效可能并不会比承包责任制低,同时其在规模经济方面具有的优势,又会使其综合效果高于联产承包责任制。比如,石家庄市的槐底村,从上世纪50年代开始就获得优秀基层组织称号,其影响一直持续到现在,在各类集体经济发展和土地开发中,对农民利益的保护明显好于相近的村落。

❖ 2、基层农村组织“合作经济”职能的缺位

按照威廉姆森的分析,组织本质上是一组契约基础上的治理结构,通过为交易的参与方提供保护性措施来提高经济效率。然而,在中国农业经济组织的改革中,过于强调了市场意义上个体激励,却忽视了适宜的组织结构在改善经济效率方面的作用。虽然从理论上来说,在竞争条件下落后的治理结构会被淘汰,但与世界范围内不同组别国家的经济发展水平没有出现减小反而出现扩大的现象类似,落后的组织方式也可能由于“锁定进入”效应而长期滞留。对农业组织来说也是这样,率先实行承包制的小岗村至今仍未摆脱贫困,这不免让人联想当年以歃血为盟为仪式的政策突破,更多体现的是思想意识的突破,而非组织结构意义上的成功改革。

从中国基层组织的发展历史看,在计划时期由于土地使用权被公共所有,人民公社在经济层面能够提供有助于公共品提供的治理结构。与实行家庭联产承包责任制后广泛推行“包地到户”的单干模式不同,在人民公社时期,农地以生产小队为单位的集中使用,上头是生产大队和人民公社。既然农地是集中使用,社员的组织性就比现在要强,比如,冬天挖河泥、清塘淤,就不仅仅是生产小队的单独行动了,要经过大队,经过公社,甚至是跨公社作业。那时,公社甚至是县对整个农村的农田水利设施、道路建设均有通盘考虑,有了比较周密的计划,就往下层层分解任务,那么每接到任务的生产小队的社员在冬天就要合理安排他们的时间,按时按量按质完成农田水利方面的任务。

但改革开放后,由人民公社、生产大队分化而来的乡政府和行政村,至少从组织的层面,农村公共品开始按照政府的税收融资的强制模式提供公共品,而非按照经济组织内部的合作模式来提供。农业税费的多少以及基层政权行为被监督的程度,便影响了农村公共品提供的情况。一个合乎道理的逻辑是,自此,农村公共品便从过去政府与经济组织的双重提供模式转变为单一的政府强制模式。而2006年农业税费的取消,则从法律层面解除了基层政府为农村提供公共品的职责。乡、村两级的公共资金筹措能力急剧下降,农村公共品的提供责任基本失去了明确的供给主体,虽然中央政府通过各类专项补贴的形式提供了不少资金,但由于该来源资金不能满足需求,因而就出现了中国农村和农业基础设施明显下滑的现象。

目前的专业合作社能否支撑农业与工业现代化

所谓家庭承包制,本质上就是在中国历史上盛行了2000年之久的小农经济。然而,小农经济由于缺乏必要的规模和必要的组织,并未引导传统中国走向现代化,同样,家庭承包制这种组织结构也无法把我们引向现代化的农业与工业。在农业合作经济组织问题上,我们需要市场机制,因为这可以激发包括农民在内的当事人的积极性,但我们同时也需要把农民组织起来。无论是在理论还是在现实可能性层面,都完全有可能实现人民公社制度安排与市场经济体制的“兼容”。而要达此目的,就必须在乡一级的基层政府和村行政的更为基层的“政府”之外,发展出以农户为主体的合作经济组织,必须通过合作经济把农民组织起来。只有把农民组织起来,中国的农业才有规模经济和范围经济,才能够真正地迈向现代化,农民才能真正确保他们的利益。如果农民缺乏组织,那么土地流转的结果将使他们失去自身的土地而得不到足够的补偿

然而,从当前中国的制度实践看,农业经济组织有如下两种最为基本的构成形式:一是资本下乡后形成的农业产业集团,二是农户自发合作意义上的合作社组织。我们在部分地区对合作社建立与发展过程的调查中发现,除了极少数情况以外,大多数的合作化组织可能界乎于两种典型形式之间。但跟很多其他经济组织一样,合作社同样存在着权威中心,发起者往往是那些在非农产业中积累财富后又重新转向农业的企业家,其中不少人甚至就是村支部书记或村委会主任。尽管社会上有人主张提出中国应搞企业式的“大农场、大农庄”,离开或失去土地的农民可以在二三产业就业。但在城乡二元社会格局无法在短期内消除的情况下,尤其是那些城乡差距还比较大的地区,中国的农地仍然具有很强的社会保障与社会稳定功能。在这一背景下,政府在与合作社有关的制度设计中应当秉承的政策倾向是,除了确保农民可以获得地租收入以及劳动报酬外,还要积极引导和监督理事会提高农户的集体谈判能力,在农业生产经营中保障农民获得合理分红,在土地开发征用过程中减少个体农户因谈判能力较弱而可能遭受的损失。而对于合作化组织向具有土地兼并特征的企业集团方向转化,则必须保持适度的谨慎。遗憾的是,从近年来的政策实践看,政府似乎对作为“龙头企业”的各类农业产业集团给予了更多的财政资源,这并不是我们想要的农村合作经济组织。能够支撑农业现代化与工业现代化的合作经济组织,应该是一种独立于基层政府之外的农户的自己的组织,它具有经济功能,也具有适度的政治功能,更具有社会功能;其中,经济功能是首要的,后两种功能则是经济功能的衍生物。

当前的中国正面临中等收入陷阱问题的挑战。能否成功跨越这一阶段,主要取决于国民的劳动生产率尤其是农民的劳动生产率能否得到提高。如何进一步提高农村合作经济组织的效率?在短期内应该让农业兼具进城农民工的部分生活保障功能,解决其工资收入无法支撑全家在城市所需基本消费的困境,在长期中则应该与国家有关政策相结合,通过普通教育与职业教育的持续投入,支撑农民群体劳动生产率的提高。其中,最为重要的仍然是制度与组织增效,通过提高农村经济组织的效率,实现社会总福利的有效增加,并将其中的增加部分转化为助力我们跨越中等收入陷阱的可用财力。

私人部门对于不同组织形式的选择,除了受到激励与协调两大因素的影响外,也取决于政府强制参与分配程度的设定。20世纪80年代初家庭联产承包责任制之所以被选择,并不是对合作组织的抛弃,而是对人民公社体制蕴含的“政府强制抽租”模式的内生反抗。家庭承包制的推行,与政府降低对农业的资源强制抽取程度“偶然性”的历史巧合,支撑了推行家庭联产承包制的信念,并使之在一定时期内保持了稳定。然而,上述制度变迁路径引发了规模经济效益丧失、农村公共品提供能力下降以及宗法势力抬头等一系列直接负面作用。比如,作为决定粮价与菜价波动主要原因的供给方,直到今天,由于不具有足够的规模和相应的谈判地位,个体农民仍然无法通过与超市对接从而获得农产品的准确需求信息,因此,不得不依靠往年的价格作为需求预测的主要依据。这不可避免地会带来农产价格较大幅度的震荡,并成为现实中“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜你军”、“糖高宗”、“苹什么”轮番登场的体制基础。另外,单个农户过弱的谈判能力,也使农民在土地开发等各类“农企(资)”对决中屡屡处于下风。

所有上述在当时被决策者与社会各界忽视的组织问题,恰恰成为引发中国农村“三农困局”的重要“伏笔”。新型工业化离不开农村与农业现代化的支撑,而农业与农村现代化的实现则急需新型的农村经济组织构造。就当前情况而言,实践中的各色专业合作社,很多都是资本下乡控制土地的变形,从而在不同程度上偏离了合作经济的本意。我们希望有更多的农民自发合作意义上的农村经济组织出现;当然,具体方案还有待在深入调研基础上进行探索。

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本文责编:陈冬冬
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