马俊毅:民族事务治理的中国道路

选择字号:   本文共阅读 114 次 更新时间:2022-11-03 00:09:47

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马俊毅  

  

   【摘要】民族工作是关系中华民族复兴的全局性工作,中国的民族事务治理是有关国家建构与治理的全局性、全域性、复合性的“国之大者”问题。做好民族工作,需要全社会共同参与的复合治理,政党、政府、社会缺一不可,需要各个民族相互嵌入与团结奋斗,努力探索制度、法治、社会治理结合的符合时代发展的多种治理方式。中国共产党作为中国国家与社会以及中华民族的整合性力量,在民族事务的复合性治理中发挥领导与凝聚核心作用。

   【关键词】民族事务治理现代化;民族工作新格局;党的全面领导;复合性治理

  

   2021年,中国共产党成立100周年,中国开启实现全面现代化新征程。8月召开的中央民族工作会议强调指出,要“把党的领导贯穿民族工作全过程,形成党委统一领导、政府依法管理、统战部门牵头协调、民族工作部门履职尽责、各部门通力合作、全社会共同参与的新时代党的民族工作格局”“推动新时代党的民族工作高质量发展”。结合新时代我国民族工作新格局的背景,笔者基于中国的经验,提出统一多民族国家建设的复合性治理概念。其内涵包括:国家建构与治理并重,理论性与实践性密切结合,国家治理与社会建设密切结合,建制性的静态治理与行动性的动态治理密切结合,现代国家治理与传统文明国家的德治结合,综合运用法治化、社会化等现代化的治理手段、形成全社会力量参与的民族工作格局。目前来看,复合性治理是一个以国家为主导的治理现代化范畴内的概念,是在中国共产党的全面领导与政府的依法管理下形成与运行的。党全面领导下的复合性治理是中国特色的多民族国家建设与民族事务治理路径,符合中国统一多民族国家建设的历史国情。它来自于中国共产党百年民族事务治理的独特经验,并在治理现代化进程中延续与发展其逻辑,成为新时代中国特色社会主义民族事务治理的重要特征。复合性治理路径下的多民族国家建设应该成为中国民族事务治理的特色与重要话语。

   一、多民族国家建设主题:建构与治理

   民族问题首先是一个政治问题。以现代国家而言,多民族国家共同体是国家、民族、人民基于统一的法律、政治制度、国家主权、象征符号而组成的不断持续深化的政治共同体。统一的多民族国家在政治共同体上的建构,是这一共同体持续建设的基础。世界上很多的多民族国家在建构模式、政治制度等方面奠定了向现代国家转型的基础。政治制度方面,有民族联邦制度、民族区域自治制度、比例代表制度,包含了民族自治、多元一体、多元文化主义等理念。族际政治系统是否完善,是否符合国情,是否具有科学性、民主性、有效性,对于能否有效地将各个民族整合为统一的国家,形成各民族高度的国家认同以及各民族之间的和谐包容与团结协作具有决定性作用,好的族际政治系统可以使多民族国家统一政令、有效组织生产、发展教育文化及各项事业乃至强大。总的来说,多民族国家族际政治系统涉及政治哲学、价值理念、国体、政体、民族制度等,一旦形成,就具有稳定性,一般来说,不会进行系统性的变革,因为多民族国家的民族政治制度,是国家建构的结构性内容。因此,族际政治系统的稳定性与国家政治的稳定具有密切关系。

   统一多民族国家的建设除制度建构外,还包括连续性的治理实践,不断优化治理机制,不断提升治理效能,这对于解决民族问题同样重要。在一些多民族国家,尽管建立了结构性的民族政治制度,但民族问题依然难以妥善解决。还有一些国家存在着“随着经济发展,民族问题、民族矛盾却增多”的悖论与难题。这表明灵活、包容、务实、不断发展与创新的治理实践同样十分重要,相对于建构国家的基本政治制度,治理过程、治理路径更具有与社会发展不同阶段紧密结合的特点,需要不断创新与完善。正如2021年中央民族工作会议指出,要“加强和改进民族工作”。

   实际上,现代治理理论的诞生,与社会经济迅速发展、国家的系统性治理日益复杂、人们对于政府服务的需求愈来愈丰富与细化有关。这种情况下,治理代替以往的政府管理、管制,体现了公民、社会组织以及社会各界力量的主体性、能动性,以及他们促进治理的精细化和科学化、提高政府提供公共产品与分配公共服务效率等作用。中国提出的国家治理现代化是在中国国情下的创新,其特点在于治理现代化是在中国共产党与政府的主导下展开,体现在民族事务治理方面,则是国家与社会的紧密结合,政治化与社会化的紧密结合。党的十九大报告指出:“要推进民族事务治理的法治化,用法治思维和手段规范和协调民族关系,充分发挥民族区域自治制度的优越性,进一步完善民族法律体系,强化对法律制度执行情况的监督检查。要推进民族事务治理的社会化,健全体制机制,完善民委委员制,推动形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的格局,充分调动、合理发挥方方面面的积极作用。要推进民族事务治理的精细化,善于针对民族地区的不同类型,制定不同的治理方略,并善于运用经济、行政、法律、文化、信息、媒体等多种手段综合施治。”这一方针既重视政治、法制路径,又重视治理过程和民族工作的社会化,体现出政治化与社会化结合的思路。从实践来看,新时期我国的中华民族共同体建设不断拓展着国家、政党、社会共同进行社会治理的场域,在城市民族事务治理等领域探索出大量的成功经验与模式。

   综上,多民族国家共同体的建设既包括建构,又包括治理和妥善处理民族问题。不能偏废任何一种,而是要将两者紧密结合,政治建设是奠基,治理实践是过程。需要说明的是,在以往的研究中,对于民族事务治理经常出现“政治化”“文化化”之分,或者出现解决民族问题是用“政治化”还是“文化化”路径的二元争论。笔者以为,这种二元争论基本上是无效的。因为任何国家建设都包括文化建设,文化认同是国家建构的内在逻辑和任务清单,政治化、社会化本身就包含文化化。例如,我国目前所提出的铸牢中华民族共同体意识重要维度之一是要加强中华文化认同,而中国国家建构的重要逻辑就包含了“文明型国家”这一逻辑。同时“政治化”“文化化”的二元思维是将国家与社会二元化的传统西方国家建设思路,不符合中国国家建设的特色。

   二、从国家与社会整体性视野下推进民族工作

   习近平总书记指出,要坚持中国解决民族问题的基本道路。同时,指出这一问题关系到中华民族伟大复兴。在世界进入近现代以来,中国的国家、社会经历了从传统到现代的转型,在中国共产党成立至今的百年中,中华民族、中国国家与社会、中国各族人民建构了新国家,创造了新社会,实现了民族复兴的第一阶段目标。目前,中国作为统一多民族国家继承了历史上超大规模的领土与人口、最具有延续性的文明、极为丰富与多样性的民族与文化,同时,又不断推进着一个现代统一多民族国家的建构、治理与现代化发展。这一切都是中国共产党领导中国人民在探索“中国道路”的过程中实现的。毫无疑问,中国道路包含解决民族问题的道路,而中国解决民族问题的道路是不断铸牢中华民族共同体意识的道路,是中华民族从第一个百年走向第二个百年的复兴之路。

   从比较政治学的角度来看,国家建构是研究中国道路的重要视角,中国的国家建构是多重逻辑的结合,在这多重逻辑之下,中国实现了统一多民族国家的建构,走出了一条复合性的统一多民族国家的建设与治理之路。随着国家的发展,国家治理日益复杂化,进一步发展与深化中国的国家“复合性”治理路径,有利于中国国家建构坚持正确方向,实现治理效能的不断优化。

   (一)中国国家建构多重复合逻辑决定中国民族问题的复合性治理

   中国从秦朝开始就建立了统一多民族国家,形成并延续了两千年的大一统的国家治理,形成了文官制度、科层制、多样化的民族事务治理制度,以及大一统下多元一体的政治文化;及至近现代,在中国共产党的领导下,把马克思主义与中国实践相结合,进行了民主革命、社会改造,建立社会主义制度,并通过改革开放、国家治理现代化,不断推进国家的现代化建设。因此,中国的国家建构逻辑除了作为现代民族国家这一维度之外,还具有多维的复合性。笔者曾在《国家建构视野下中国特色比较政治学学科体系建设》一文中论述了中国国家建构的逻辑,并主张由此来建设中国特色比较政治学的学科体系。该文提出,中国国家建构的逻辑是“文明型国家、社会主义国家、中国共产党的领导、现代国家、统一多民族国家”,这五重逻辑缺一不可。在这一国家建构的复合逻辑之下,中国民族问题的解决具有复合性治理的属性,体现为中国特色解决民族问题是在马克思主义理论指导下的社会主义道路中解决的,正如习近平总书记所说“实践证明,只有中国共产党才能实现中华民族的大团结,只有中国特色社会主义才能凝聚各民族、发展各民族、繁荣各民族”。首先,中国的民族事务治理包含历史上中华文明多元一体的政治文化;其次,中国作为一个现代化的国家,在民族事务治理上要依法治理、科学治理、全面治理,创建人民“美好生活”,让人民有“获得感、幸福感、安全感”,因此,要促进各民族交往交流交融,让各民族一同实现现代化。治理的复合性还体现在以上内容的缺一不可,因为它们是相辅相成的。

   铸牢中华民族共同体意识是多民族国家精神共同体的建设,因为国家不仅需要物质的强大,还需要精神的强健。在这一视角下,中华民族共同体意识的建构,突出对我国国家属性的复合性的全面认知,即“五个认同”,这是民族观、祖国观、历史观等的全面复合。

   (二)中国复合性国家属性下国家与社会的整体性建设

   多重逻辑下的中国国家建构不同于西方民族国家建构范式。在西方资本主义国家,“政府—市场—社会”形成三驾马车,市场的自我调节、社会的自我生长治理、政府的治理之间划定了较为清晰的边界,形成了国家与社会的二元关系。我国的社会治理实际上将国家与社会视为一个有机统一体。这样的制度设计使得原有的主要制度和政策执行方——科层制组织不再“孤独”,它们可以向社会扩展其实质影响力,在执行中得到城乡居民自治组织、社会组织等力量的配合。中国的复合性国家属性下,政府、政党发挥着全面统领与社会整合作用,社会治理属于国家治理的组成部分,是国家治理在社会的延伸。在国家治理中,政府与政党推动、引领经济发展,全面统筹政治、经济、社会、文化、生态建设的安排并深入实践。这种社会主义市场经济体制模式,使得国家治理的法制化、民主化水平不断提升。

   综上,中国提出的“国家治理体系与治理能力现代化”既有与其他现代国家的共性,也有自身的特色。中国提出的国家治理现代化作为一种创新的治理理论,其重要特色在于这一治理理念和战略是在国家主导、政府统领下进行的,又广泛吸纳和积极发挥各种社会力量、社会主体共同参与治理,由此,在某种程度上形成一种不同于西方的“弱国家—强社会”的国家与社会协同治理的治理现代化路径。正如有学者指出:在中国,社会治理是国家治理在社会领域的体现、必须摒弃“国家—社会”的二分法,将高水平社会治理视为国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。中国共产党关于社会领域的一贯理念是:既强调稳定,又强调活力;既倡导社会的多元主体地位,又强调党的领导作用;既强调各方共治,又强调政府的“元治理”角色。中国治理的重要优势和路径是充分发挥中国共产党的社会整合与社会组织能力,激活、带动多元治理主体,加强各个社会主体,包括具有民族身份的主体融入与参与社会治理,由此形成和推进在经济高速发展过程中的共同体意识。“当代西方国家与市民社会关系的困境也表明,国家与市民社会间的积极良性互动架构又是资本主义的框架所难以容纳的,而社会主义制度的存在则为它们间的这种可欲关系真正建立提供了可能。”

以上分析、概括的中国复合性国家属性下的国家治理现代化模式决定了中国民族事务治理的复合性路径。一方面,通过现代规范的政治制度,解决了各民族共同参与国家治理的民主问题、发展繁荣问题;另一方面,(点击此处阅读下一页)

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