檀学文:新时代十年:消除农村贫困重大成就和经验的重新审视

选择字号:   本文共阅读 127 次 更新时间:2022-10-09 15:10:59

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檀学文  

   编者按:党的十八大以来,我国改革开放和社会主义现代化建设取得了历史性成就,党和国家事业发生了历史性变革,中国发展站到新的历史起点上,中国特色社会主义开启新时代。为系统回顾十年来我们走过的不平凡之路,本刊从本期起陆续刊登系列文章,充分展示党领导全国各族人民决战脱贫攻坚、全面建成小康社会的成就与经验,以及践行“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念所取得的重大进展, 为开启全面建设社会现代化国家新征程注入信心和力量。

  

   2012年11月底,党的十八大闭幕后不久,新当选的中共中央总书记习近平就悄悄驱车前往距北京不到300公里的河北省阜平县访贫问苦。阜平县是太行山革命老区,为中国革命胜利做出了巨大贡献和牺牲,但是改革开放30多年后依然贫困,是曾经的全国832个贫困县之一。老一辈革命家聂荣臻曾动情地说:“阜平不富,死不瞑目。”习近平总书记的这次考察在事后看来颇具深意。这预示着新的中央领导集体已经决意要解决贫困问题,而且由此拉开了为期八年的精准扶贫和脱贫攻坚决战的序幕。现在回头对党的十八大以来十年间消除贫困所取得的成就和经验进行重新审视,由于形势条件的巨大变化,能够得出一些新发现和新启示,总的来说就是脱贫攻坚是一场非常及时、有预见性的伟大国家行动, 既提升了底层居民的民生福祉水平,也为推动共同富裕提供了更好的基础条件和治理经验。

  

   | 党的十八大以来消除农村绝对贫困“三部曲”

  

   改革开放实现了党和国家工作中心的战略转移,我国进入了社会主义现代化建设新时期。随后不久,严重的农村贫困问题就进入了党和国家的决策视野。从“三西” 地区(甘肃的河西、定西和宁夏的西海固)农业开发开始, 我国逐步建立了农村扶贫开发的体制机制,划定贫困地区,制定贫困标准和扶贫目标,相继实施《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020 年)》,不断推进农村扶贫事业。改革之初,中国的农村贫困极为严重,用当时的基本温饱标准看,农村贫困人口也高达2.5亿;用2011年制定的现行贫困标准看,当时农村贫困发生率高达97.5%。因此,虽然得益于30多年高速经济增长以及持续的农村扶贫开发和新世纪以来社会政策改革,我国农村贫困大幅度缓解,但是到2012 年,现行标准下的农村贫困人口仍高达9899万,占农村人口的10.2%。

  

   党的十八大确定了全面建成小康社会目标,其中要大幅减少扶贫对象。在这个背景之下,习近平总书记深入思考扶贫问题,逐渐将消除贫困与全面建成小康社会目标以及社会主义本质联系起来,将农村扶贫摆在治国理政更加突出的位置,创新扶贫开发工作机制,实施精准扶贫方略,以超常规举措开展脱贫攻坚工程,并在打赢脱贫攻坚战后采取巩固拓展脱贫攻坚成果和防止返贫政策,确保消除贫困成果真实、有效、可持续。从消除农村贫困的角度,可以将党的十八大以来的这十年划分为三个阶段,形成一个更加完整的周期。

  

   (一)2012年至2015年, 明确消除贫困目标和精准扶贫方略

  

   从2012 年底考察阜平县开始,习近平总书记不断加强了关于全面建成小康社会内涵和社会主义本质的论述。他强调,消除贫困是社会主义本质要求,“小康不小康,关键看老乡”,“全面建成小康社会,一个都不能少;共同富裕路上,一个也不能掉队”。由此,我国逐步明确了到2020年消除贫困目标,即要实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫。这不仅是对《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020 年)》规定的2020年总体目标的明确,也完善了十八大报告中关于扶贫目标的论述。与这个目标相对应,中央在2013年底印发通知,要求创新扶贫开发工作机制,包括改进贫困县考核机制,建立精准扶贫工作机制, 改革和健全扶贫资金管理、驻村扶贫、金融扶贫、社会扶贫等机制。贫困县考核机制的改革将地方党委、政府的主要工作精力引导到扶贫脱贫工作上来。精准扶贫工作机制集中体现为精准扶贫方略的形成和落实。2014年和2015年,我国基本完成了所有贫困县、贫困村和贫困人口的精准识别和建档立卡任务,形成了“六个精准、五个一批”精准扶贫、精准脱贫方略,为下一步开展脱贫攻坚打下了良好基础。

  

   (二)2016年至2020年, 决战决胜脱贫攻坚

  

   2015 年底,中共中央召开扶贫开发工作会议,习近平总书记做重要动员讲话,会后发布《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。这次会议和这份历史性《决定》成为“十三五”脱贫攻坚战的动员令和行动指南,全党、全国、全社会各方力量被充分动员起来,以多种机制深度参与到脱贫攻坚工程中去。通过精准识别、建档立卡,解决了“扶持谁”的问题,有3000多万户9000多万人被纳入建档立卡系统,并且识别出贫困原因。通过加强领导、建强队伍,解决了“谁来扶”的问题。国家建立中央统筹、省负总责、市县抓落实的脱贫攻坚管理体制,五级书记一起抓扶贫,在贫困村建立由村干部、第一书记、驻村扶贫工作队、贫困户帮扶责任人组成的四支扶贫队伍。针对致贫原因精准施策,开展“五个一批”等精准扶贫工程,解决了“怎么扶”的问题。建立财政专项扶贫资金投入增长机制,创新社会扶贫、金融扶贫资金投入方式,确保脱贫攻坚资金需求。分别针对贫困户、贫困村、贫困县制定脱贫标准和脱贫程序,解决了“如何退”的问题。严格规范脱贫工作流程,达到脱贫标准的按程序退出,对脱贫县和脱贫人口开展第三方评估,让群众参与脱贫效果评价。到2020 年底,即使经受了新冠肺炎疫情的严重冲击,我国还是如期实现了全部脱贫任务,现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,解决了区域性整体贫困,消除了农村绝对贫困。脱贫地区落后面貌得到根本改观,基础设施和基本公共服务明显改善;脱贫人口“ 两不愁三保障”全面实现,收入水平持续提升,精神风貌焕然一新。

  

   (三)2021年至2022年,巩固拓展脱贫攻坚成果和防止规模性返贫

  

   考虑到贫困的顽固性,我国在完成脱贫任务后没有立即收兵,而是采取了一系列巩固拓展脱贫攻坚成果的措施。2020年底和2021年初,国家针对所有脱贫县和脱贫人口开展脱贫攻坚普查,全面摸清脱贫状况。由于一些人脱贫基础比较薄弱,一些人难免遭受各种内生或外生因素的冲击,发生零星或规模性返贫风险是存在的,党中央、国务院及时制定出台《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》,设立5年过渡期,防止发生规模性返贫,创造性解决“如何稳”的问题。中央及各部委在2021年制定的综合性和专题性衔接政策多达33 项,省级及以下各级党委政府也纷纷结合本地实际出台实施方案,调整体制、政策和工作重点。总的来说,过渡期内将保持现有主要帮扶政策总体稳定,并进行分类优化调整。尤其是建立健全防止返贫动态监测和帮扶机制,对存在返贫或新致贫风险的农户及时纳入监测和帮扶范围, 每年开展巩固脱贫攻坚成果后评估。2021年及2022年上半年,尽管疫情冲击较为严重,在过渡期政策支持下,我国成功守住了不发生规模性返贫的底线, 进一步兑现稳定消除贫困的庄严承诺。

  

   | 中国消除绝对贫困的成就弥足珍贵

  

   2021年2月,习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上,将脱贫攻坚重大历史性成就概括为五个方面,即农村贫困人口全部脱贫,为实现全面建成小康社会目标任务作出了关键贡献;脱贫地区经济社会发展大踏步赶上来,整体面貌发生历史性巨变;脱贫群众精神风貌焕然一新,增添了自立自强的信心勇气;党群干群关系明显改善,党在农村的执政基础更加牢固;创造了减贫治理的中国样本,为全球减贫事业作出了重大贡献。一些学术研究也对我国消除农村贫困的成就、意义做出了相近的评价。在脱贫攻坚结束近两年后重新审视中国和世界的减贫形势,可以发现中国及时消除农村贫困的成就更加珍贵。根据世界银行网站资料,受疫情等因素影响,全球贫困人口减少进度比常规预测要低近1亿人,撒哈拉以南非洲的贫困人口规模甚至进一步增加。巴西这样的新兴国家,其近年来的贫困发生率也出现了反复,没有保持住消除贫困的记录。只有中国在脱贫后继续“一枝独秀”,通过巩固拓展脱贫攻坚成果的政策,实现了防止规模性返贫目标。不仅如此,当前世界局势风云激荡,新发展阶段的开局起步愈加艰难,消除贫困为国家放开手脚应对风险挑战提供了底气。

  

   (一)实现一亿人摆脱贫困,筑牢居民福祉底线

  

   从2012年到2020年,中国总共实现了9899万农村贫困人口摆脱现行标准下的绝对贫困,稳定实现了“两不愁三保障” 。现在看来,中国脱贫攻坚成就远大于这样的数字指标,至少体现在以下三个方面。

  

   首先,中国在八年间实现了相当快的减贫速度,平均每年减贫约1300万人,减贫速度和行动力度都堪称史无前例。

  

   其次,中国在八年间减少乃至消除的是最后一亿人的贫困,这一阶段通常被称为“贫困陷阱”或“最后一公里”, 致贫原因复杂,减贫难度极大。一些国家在这个阶段往往将剩余贫困作为一个“尾巴” 保留很长时间,或者用社会保障措施“一兜了之”。但是中国直面困难,坚持精准施策, 主要采取发展的方法消除贫困,保障性扶贫措施对于有劳动能力的家庭只是作为补充手段,即使大大提高了对扶贫资金和工作力度的要求也在所不惜。

  

   再次,消除了剩余贫困,意味着中国大地上不再有现行标准下的贫困人口,即使有零星出现的也会被快速发现和提供帮扶措施。中国的贫困标准比世界银行国际绝对贫困标准高约30%。但是中国在确认贫困人口脱贫时,一般都要确保其家庭条件明显超过脱贫标准,即脱贫人口的实际福祉水平远高于脱贫标准的福祉内涵。有估计表明,中国实际脱贫标准在2020年已达到5.2美元,接近世界银行高限贫困标准。借鉴国际劳工组织的社会保护底线概念,中国消除贫困实际上奠定了居民的福祉底线。未来随着低保标准、低收入标准的提高,中国居民的底线福祉水平也会随之不断提高。

  

   (二)提升脱贫人口和脱贫地区的发展能力,为推动共同富裕创造条件

  

开发式扶贫一直是中国农村扶贫的基本方针,这是就扶贫手段和路径而言的,其中也蕴含着培育脱贫能力的必然要求。过去在农村扶贫中,中国一直重视加强贫困地区的基础设施建设,在贫困地区发展义务教育和基本医疗设施,开展农业科技推广和农科教一体化,都具有培育脱贫能力的作用。自从2013年以来,尽管精准扶贫主要是针对贫困户而言的,但实际上也在贫困县、贫困村层面加以应用,尤其是在培育发展能力方面格外突出。在贫困县层面,脱贫标准要求加强交通、水利、电力、水土治理、互联网、电商平台等基础设施建设,要求教育、医疗、社会保障等基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。在贫困村层面,脱贫攻坚政策重视提供通村到组的硬化路、民用电和动力电、标准化卫生室、义务教育和学前教育条件、光纤网络、基本农田建设等重要基础设施。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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