张贤明 张力伟:政府治理现代化的原则遵循、结构调适与职责优化

选择字号:   本文共阅读 1841 次 更新时间:2022-10-04 21:56

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张贤明   张力伟  


【摘要】坚持和完善中国特色社会主义行政体制是国家治理现代化的重大问题,集中表现为如何推进政府治理体系和治理能力现代化。在国家治理现代化的宏观背景下,厘清政府治理现代化所应遵循的主要原则,分析政府治理现代化中结构调适与职责优化的思路和举措,有助于政府治理现代化的稳步推进。政府治理现代化,在原则层面应始终坚持党的全面领导,在贯彻法治原则的同时强化政府治理的协同性与适应性;在结构层面要实现对上负责与对下负责的有机统一,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,增强政府职能的适度弹性,变革组织人事制度,提升组织运行效率;在职责优化方面要实现政府职责同面向对象及自身功能相适应,明确政府与其他治理主体的权责边界并运用新技术提升政府履责能力,在强化监督中促进问责容错机制的衔接融合。

【关键词】行政体制;政府治理现代化;原则遵循;结构调适;职责优化


国家治理体系和治理能力现代化是中国新型现代化国家建设的战略目标和基本方向,其中的重大问题之一是“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。这既是中国行政体制改革顺应时代发展规律以及世界公共行政改革潮流的重要举措,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本内容和重要任务。政治学概念体系中,国家行政体制在狭义上可以理解为政府体制或政府治理体系,在这个意义上坚持和完善中国特色社会主义行政体制就是持续推动政府治理现代化,旨在通过优化政府治理体系来提升政府治理能力,进而盘活国家治理现代化的整体效能。在国家治理多维度的关系中,政府治理是执行国家治理各项方针任务的过程,故而在国家治理的整体格局中居于基础性地位。作为党和国家大政方针的执行机构、行使公共权力主动性和强制性最强的主体,政府治理体系及其治理能力决定着是否能够将国家的发展战略与政策转化为实际的治理效能,也深刻影响着国家治理有效性及其现代化进程。政府治理现代化是一个多维度与多要素构成的系统工程,结合国家治理体系和治理能力现代化的总体要求,新时代政府治理现代化需要明确其所应遵循的原则并在此基础上调整结构、优化职责。其中,“原则”锚定了政府治理现代化的基本方向,是政府治理现代化的理念指引;“结构”聚焦于政府治理体系的制度和组织,是提升政府治理能力的基础;“职责”指代了政府治理中的权责关系,是政府治理能力的直接体现。因此,把握“三位一体”的政府治理现代化基本路径,具有重要的理论价值和实践意义。

一、政府治理现代化的原则遵循

“政府改革是一个持续不断的过程,而且几乎可以肯定的是,只要政府存在,这一过程就永远不会停止。”特别是20世纪70年代以来,“重塑政府”成为很多国家行政改革的口号,以新公共管理运动为代表的一系列改革构想不断冲击当代行政体制的基本目标与制度设计,各国不断探索新的行政模式以契合时代背景与公众需求。总体而言,中国政府治理体系已经形成自上而下联系紧密的层级体系,遵循全局与局部、整体与部分的辩证逻辑有效运行。同时,也应该看到,中国国家治理面临规模大、难度大、成本高的问题,政府治理体系现代化既要对世界行政改革的思路与蓝图抱有宏观的认识,又要对中国场景中政府治理体系的特殊性保持清醒、现实的理解。正如习近平总书记所指出的:“中国有960万平方公里,56个民族,13亿人口,了解中国要切忌‘盲人摸象’。”故而,政府治理现代化必须立足于中国特色,在遵循国家发展方向和基本政治价值取向的基础上明确“向何处去”的问题。

(一)遵循党的全面领导原则,推进党的领导制度体系与政府治理体系的嵌入融合

党的领导制度体系和政府治理体系深度嵌入与融合,从根本上讲是基于党的领导和以人民为中心的一致性。人民在马克思主义理论体系和实践过程中都占据重要地位,马克思主义政党的一切行动都要以人民性为基本价值取向,党的领导制度体系与政府治理体系深度融合的价值基准就在于坚持人民性,贯彻以人民为中心。以人民性为价值基准推进党的领导制度体系与政府治理体系的深度融合,能够保证政府的基本功能、制度设计与具体行政行为在党的全面领导下坚持中国特色社会主义方向。一方面,党在加强顶层设计的同时通过制度建构、功能优化和流程再造,激励政府科学、精准、有效地回应人民的各种需求,并且能够通过充分的制度化渠道将人民的利益诉求和价值主张整合到政府决策中来,构建符合全过程人民民主原则和现代国家治理要求的政府治理体系;另一方面,考虑到人民群众美好生活需求日益多样化的事实,党能够在和人民群众的密切联系中,不断感知人民美好生活需求的具体内容并根据人民群众需求的异质性、变化性来不断动态调整政府职责,使党对人民美好生活需求的整体性承诺,通过政府治理体系有步骤、分层次、精准化地实现。

在领导国家和长期执政的政治实践中,中国共产党的领导制度体系和政府治理体系在深度融合方面形成了特定的组织形式。其一,党的领导制度体系与政府治理体系在体制结构上的嵌套性。无论是各级党委在本级各类组织中的领导地位,还是归口管理、合署办公等具体的党政关系,都呈现出党和政府之间在体制结构上的相互嵌套。其二,党的领导制度体系与政府治理体系具有功能发挥上的耦合性。党的领导制度体系和政府治理体系在国家治理体系中虽然各有分工,但其功能发挥并不是孤立的,而是在政治与行政、决策和执行的不断调适和协同中实现耦合,避免治理碎片化。其三,党的领导制度体系与政府治理体系具有治理过程的衔接性。由决策、执行、监督构成的基本的治理过程,虽然可以在党的领导制度体系和政府治理体系内部单独出现,但更多地出现在跨部门和跨体系的工作安排之中,党组织、政府以及其他治理主体的工作流程都涉及不同程度的衔接并以此构成了治理主体之间的网络。

需要指出的是,政府治理体系因其法定性、专业性、技术性等内在属性,在党领导的国家治理体系中是一个相对独立的庞大系统。当然,这种相对独立的系统并不是传统的政治与行政二分法所决定的,而是受治理主体属性的影响。政府治理体系必然同时具有政治属性和行政属性,既要响应政治领导和政治决策,又要服从行政领导和行政决策,这意味着政府治理体系可能会面临政治与行政的张力,而这种张力的背后则是政治实践与行政实践之间的基本逻辑差异———这既是经典的政治学与公共行政学的重要理论问题,又是不可回避的现实问题。在统筹设置党和国家机构的改革中,党的部分机构也可以以某种形式履行行政权,若使党和政府各自的职能更加优化、权责更加协同、运行更加高效,就必须在坚持党的领导的前提下,协调好政治责任与行政责任的关系,发挥归口管理、合署办公、合并设立等组织形式的优势,一体推进责任政党和责任政府建设。

(二)遵循法治原则,提升行政法治体系质量和政府治理法治化水平

政府的行政权和行政执法权是国家权力中最活跃、最实在、最广泛,也是与社会公众关系最密切的一种权力,意味着在国家治理过程中政府行政权和行政执法活动发挥非常关键的作用。现代政治文明视野中,法治既是国家治理的基本方式,也是政府权力运作的框架。故此,加强法治政府建设、提升政府治理法治化水平便成为政府治理现代化的必然要求。

现代法治政府的基本前提是,行政机关所有权力都来源于法律。以此观之,法治政府建设首先要求建立健全行政法治体系、夯实法治政府的法律基础。“公共组织与私人之间的最基本的差别在于法治”,在公共事务不断复杂化的背景下,更需要建立健全相关的法律法规为政府行政活动提供良好的法律环境,让每一项政府行为都具备相应的法律依据。良法才能善治,提升立法水平已成为法治政府建设的首要任务和重中之重:一方面,立法机关要以高质量的立法为政府依法行政提供充分的法律依据。立法机关与政府要保持沟通,及时将政府在经济社会治理过程中所面对的新问题纳入立法议程当中,以法治思维和法治方法适时推动重点领域立法。另一方面,行政立法要破除部门利益、地方利益的倾向,保证行政法规以公共利益为依归。国务院及其各部委具有制定行政法规的权力,省级地方政府具有制定地方政府规章的权力,任何部门规章与地方性法规都不能和宪法与法律相冲突,行政立法程序也要加强公开和公众参与,有效约束行政立法过程中的部门利益,实现社会公共利益。

现代政府的行政能力与法治水平是密不可分的,法治水平是行政能力的基础,在法治规范和约束之下的行政能力才是有效的;行政能力是促进法治水平的重要因素,高质量的法律需要在高效率的实施中展现权威性。只有具备较强的行政能力和较高的法治水平,整个社会才会既和谐稳定又富有活力。政府的行政能力和治理的法治化水平往往通过政府具体的执法活动集中体现出来,这必然要求优化行政执法体系、促进行政过程的法治化。优化行政执法体系,一是要将拥有相同或类似职权的行政机构进行相对意义上的集中,整合行政执法机构、执法人员与执法队伍,在一些重点领域深入推进综合执法,避免执法机构设置和分工不明,出现重复执法和执法空白的情况;二是在加强社会与公众对执法过程监督的同时健全行政执法内部监督,构建行政执法机关内部专门机构监督、部门层级监督、地方政府监督三位一体的行政监督体系,以形成系统化的制度体系和制度优势推进依法行政。促进执法过程的法治化,一是要持续推进执法过程透明化。执法过程的透明化就是充分公开整个执法过程,一方面将执法的具体权限与责任落实到相应的机构和具体人员,通过政务公开明确每一个执法主体的执法清单;另一方面对执法启动、调查、审核、执行等环节全过程公开,使得追责溯源有迹可循。二是责任追究制度化,即完善行政执法过程中失责行为的问责机制,通过构建确定责任主体、厘清失责条款、规范问责程序、明确问责方式等完整链条,将“违法必究”机制化,通过法治约束来遏制行政执法过程中的违法与失责行为。

(三)遵循协同性原则,实现政府治理体系“整体功能大于部分之和”

公共事务的跨域性是现代公共行政面对的基本问题,协同治理(collaborativegovernance)是针对这一现象形成的治理策略。协同治理的构建原则与方法、运作模式及其治理效能在世界范围内已达成了广泛共识。协同治理倡导多元治理主体在资源与利益相互依赖的基础上共同参与某项决策制定并协同解决某个公共问题。具体来看,协同治理强调运用“整合性框架”(integrative framework),包含治理所涉及的大型系统情境(system context),参与治理过程的不同主体———包括公共部门、非公共部门、公众等———及其形成的网络以及不同主体的具体行动。协同治理所指涉的关系是多元的:包括政府之间的关系、政府与非政府部门之间的关系,等等。

作为公共事务治理的新策略、解决公共问题的新机制,无论是美国、英国等欧美发达国家,还是韩国、日本等亚洲发达国家,抑或经济欠发达的发展中国家,都不同程度地进行了协同治理的实践。当下中国环境保护、危机管理等领域也已经开始了协同治理的有益尝试。协同治理并不是部门之间的机械合作,所意欲的价值也非直白意义上的“人多力量大”,而是化不同部门之间的“个体性责任”为“整体性责任”,将不同部门的功能整合为一种整体功能,并且在相互合作的伙伴关系中涌现出新的功能,从而适应跨部门、跨地域、跨领域等公共问题的复杂性。协同治理强调机构部门要根据具体的治理议题整合功能、调整权责,也就是实现责任和问题之间的适配性。

协同治理旨在提升政府的整体效能,深入探索利益相关者的相互关系,完善部门之间的沟通配合机制,使部门之间在目标统领之下各安其位、各司其职,充分发挥部门优势,确保在部门协同的基础上做出合理有效的解决复杂问题的决策并有序分工落实,保证各项政策落实满足政策预期。在诸如跨部门、跨区域治理问题上,协同治理要求形成部门之间沟通协作的制度化长效机制,深刻理解跨部门问题的处理并非不同部门之间职责的机械相加,而是特定问题对不同部门之间权责关系的重新分配,构建政策制定与执行的协同机制。总的来看,协同治理的核心目标是全面盘活制度系统中各个要素的活力,在制度要素之间的网络关系中实现“整体功能大于部分功能之和”。个体性责任向整体性责任转化基于信息共享形成的共同理解,有助于能动者明确共同目的并能提供必要的治理知识,其有益结果便是能动者之间建立信任关系。在这种信任关系中,彼此之间形成一种承诺:对于共同关系与目标的界定;共同的发展结构与责任共担;走向成功的共同职责与义务并且共享资源与收益。

(四)遵循适应性原则,保证政府治理改革的总体方向同外部需求相适应

审视世界范围内政府改革的基本思路,调整政府规模是世界各国行政体制改革的共同举措。重新确定政府职能,建立精干高效的政府机构和行政管理体制,是我国体制改革的主要内容之一。中国特色社会主义行政体制改革的目标不是片面追求政府的“大”或“小”,而是在控制规模的基础上寻求治理效能的最大化与行政效率的最大化,实现政府规模与公共服务效率之间的平衡,所以,中国特色社会主义行政体制改革必然不是追求大而全的“全能型政府”和“保姆型政府”,也不是追求西方行政改革宣扬的“最小国家”和“守夜人政府”,而是通过规模控制与职能优化来提高政府效率和执行力。这意味着,政府规模并不能直接体现政府能力———政府所追求的不是“虚胖”,而是精悍健康的体质。

改革开放以来,国务院先后进行了8次较大规模的机构改革,从20世纪80年代初的上百个部门减少到目前的30个左右,理顺了长期存在的部门职责交叉等事项,并且根据公共事务的新问题、新领域,整合建立的新机构、新部门,补充完善了机构职能。我国行政体制改革的进程同目前学术界关注的“适应性治理”(adaptive governance)概念具有一定的契合性。适应性治理强调治理结构、机制与能力同外部复杂环境与复杂问题相适应。对于现代社会来说,变化是持久的、充满不确定性的,因此制度和组织体系必须具备灵活性(flexibility)和韧性(resilience),以不断适应外部风险和不确定性的挑战,“因变而变”是适应性治理的精髓。那么,行政体制作为国家治理体系的重要组成部分,承担着直接面对各类治理问题的任务,更需要具备制度层面和组织层面的灵活性与韧性,以不断适应新涌现出的治理问题。

有鉴于此,在完善国家行政体制的总体方案与整体思路基础上,首先要树立动态性思维,认清行政体制改革与经济社会发展之间的相关关系,根据经济社会发展涌现出的新问题动态地调整机构设置,优化机构职能,提高行政体制解决经济社会新问题的能力,强化行政体制对社会发展的适应性和回应性。其次要坚持灵活性思维,在一定程度上打破职责同构带来的行政体制僵化,破解条块矛盾、理顺行政体系内部关系。“职责同构”虽然通过纵向治理体系职能与机构的高度统一保证了行政体制自上而下的整体性,有利于政策传递、组织内部控制与统筹地方管理,但高度统一的体制并不能完全适应现代社会经济、政治、社会、文化、生态等多领域问题的复杂性。职责同构是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要体制性原因。只有在一定程度上打破职责同构,合理调整政府纵向间职责配置,才有可能使政府职能转变、行政体制改革和理顺条块关系等工作同步推进。在一定程度上打破职责同构,是为了赋予行政体制以灵活性,使行政体制能够根据区域发展的现实情况与特征灵活地调整机构设置方案,优化职责设置,从而减少不必要的机构以节省行政成本,提高行政效率。

二、政府治理现代化的结构调适

现代政府组织不可能完全脱离现代官僚制的基本原则。“官僚制组织的发展有一个决定性的原因———它在技术层面上始终优越于任何其他形式的组织。高度发达的官僚机器和其他组织相比,犹如一套机械装置和非机械化生产方式的关系……在严谨的———尤其是独断形式的———官僚制行政中都可以达到最佳状态。”在官僚理性化、标准化原则的基础上,现代官僚制融合了民主制度的若干原则,尤其在“新公共管理”与“新公共服务”的行政改革浪潮中,官僚制又拓展出了不同类型、不同结构的具体形态。在“共性”与“个性”的相互交织中,行政组织始终在贯彻民主精神、提升公共服务效能的道路上前行。然而,受制于组织的路径依赖以及组织自身的弊病,等级官僚制逐渐出现了僵化、封闭、远离公众、权力滥用等问题,沟通梗阻、不负责任、组织碎片化成为现代官僚制普遍的积弊。久而久之,一个“被封锁的官僚组织”就会催生出一个“被封锁的社会”。优化政府组织结构是一项系统工程,在社会问题复杂化、公共需求多样化的客观现实下,行政组织应继续在这种复杂性下实现自我优化,构建一个沟通顺畅、分工专业、服务高效的现代政府组织。

(一)处理好集权与分权的关系,实现对上负责和对下负责的有机统一

集权与分权的矛盾是任何组织都会遇到的棘手问题。组织中的集权有利于组织控制,在压力的传导下,下级可以更迅速地完成组织目标。然而,组织过分集权的弊端在于专断与僵化。民主时代的公共行政讲求组织内部的分权赋能,而分权可能带来的问题是组织内部成员的各行其是,削弱组织自上而下政策传递的连贯性与组织目标执行的有效性,故而,如何平衡集权与分权是组织面对的共同问题。行政组织的特殊性在于其面对的是社会公众,提供的是公共服务。如果集权与分权的关系难以协调,那么不仅会削弱组织绩效,公众的利益也会受到损害。无论是何种类型的组织,集权往往是组织稳定的首要因素,因为只有集权才能够从刚性的角度保证组织内部关系的协调与行动的一致性,任何分权都要在集权之下展开。从这个角度看,集权所体现的是组织集中统一的权威。然而,在行政组织中,集中统一的权威往往会将组织成员引入到“责任陷阱”(account abilitytrap)当中,即组织成员的注意力可能过于关注领导层的命令或者指示,所以其服务公众的绩效就会受到一定程度的影响。

在中国特色社会主义制度下,对上负责与对下负责本质上是有机统一的。习近平总书记指出:“我们的一切权力来自人民,我们的一切工作都是为了人民,对上负责、对下负责最终都是要体现对人民负责。”这表明,“以人民为中心”的价值原则从根本上要求对上负责和对下负责保持一致。值得注意的是,在现实的行政实践中,由于上级政府掌握着下级政府的考核与奖惩,故而下级政府的治理活动往往更倾向于遵从上级的注意力或者指示,从而可能忽视人民群众的切身感受与利益诉求,难以切实做到对上负责和对下负责的一致,在一定程度上降低了人民群众对于发展成果的获得感、幸福感和安全感,也影响了“以人民为中心”的原则在实际政治生活中的贯彻落实。因此,要在“以人民为中心”的核心责任向度的规导下,通过变革制度体系中集权与分权的关系,切实落实对上负责与对下负责一致性的要求。在这个意义上,集权就是要保证组织成员对上级权威的服从,以保证组织的稳定性以及政策执行的连贯性;分权就是赋予组织成员以能力,使其更好地服务好社会公众、回应社会需求。党的十九大提出“赋予省级及以下政府更多自主权”,表明在维护党中央权威和集中统一领导以及顶层制度设计的同时,还要充分考虑和注重地方治理面临的区域特点和实际状况,鼓励地方政府在治理过程中及时关注与有效回应人民群众的呼声与诉求,通过让人民群众亲身感受真实有效的治理效能来实现人民群众对国家治理制度的高度认同。

(二)推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,增强政府职能的弹性

优化组织结构、提升治理水平,不能仅仅依靠摸着石头过河,还要在探索总结经验的基础上将改革的成果制度化、规范化,以实现制度的稳定性与可预期性。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化既是深化党和国家机构改革的重要举措,也是推进政府治理体系与治理能力现代化的制度保障。在法治政府原则的指导下,全面履行好机构部门的“三定”,即明确部门职责、科学安排设置内设机构、合理确定人员编制。在机构设置中根据部门职责与能力有所调整并通过权责清单制度保障“三定”的制度化,使机构在能够获取履行职责的相应资源与能力的同时,节约行政成本,防止机构内部由于分工不合理、人员安排不妥当造成“有人没活干”“有活没人干”的人力资源浪费。

如前所述,政府治理现代化需要遵循法治原则。然而,法治化不代表僵化固化,优化政府组织结构也要保持政府职能的适度弹性与政府机构的适度规模。首先,政府机构设置与规模并不是整齐划一、一刀切式的,而是要根据地方治理的具体情况与实际规模来衡量、计算治理成本,保证机构设置所塑造的组织能力与治理规模相适应。无论是机构设置还是机构规模,都要坚持宜大则大、宜小则小的原则,以行政效率最大化、能力配置最优化为核心目标。其次,对于地方治理中出现的新问题与新任务,一方面要在不违反法律与国家大政方针的前提下因地制宜、因时制宜地调整机构设置、优化职能配置,使政府机构既能够有效执行党中央的方针政策和国家法律法规,又能够根据本地区的经济社会发展现实与公共服务具体需求弹性设置新机构、配置新职能,弹性控制政府规模;另一方面要完善机构之间制度化的协同合作机制。美国学者戈登·塔洛克(Gordon Tullock)指出:“通过一个组织起来的等级制,去实现需要各方面高度协调的一个或一组任务,是不可能的。”长久以来,政府机构之间惯常性地通过“领导小组”等议事协调机构来连接不同主体,保证机构和部门之间的沟通。然而,议事协调机构虽然有利于整合组织、促进协调,但这种非常设机构越多,就越说明常设机构的能力有限。因此,我们既要保留一定的议事协调机构,推进重大政策与方针的落实,又要尝试构建机构之间以及部门之间网络状的“矩阵结构”。借助现代信息技术手段搭建机构之间、部门之间的沟通协调平台。这样的形态结构是对既有官僚组织结构的修补和优化,相比改变刚性组织结构所面对的阻力和成本都要小得多。最后,着重强化基层政府组织建设,优化基层治理体系,提升基层治理能力。“郡县治,天下安”,国家是否长治久安、社会是否和谐稳定,关键看基层。从现实来看,我国的基层治理虽然有创新并总结了大量的改革经验,但仍然存在基层组织能力不强的短板,导致很多问题难以在基层得到解决。当问题沿着行政体系向上传导时,会存在扩散甚至恶化的风险,由此增加了整个行政体系的负担,所以,在一定程度上需要将行政资源向基层倾斜,构建符合基层公共事务的行政体制,以更好地服务群众,将矛盾与问题解决在行政体系的末梢,从而达到治理社会问题之“本”的效果。

(三)变革政府人事结构,完善组织内部的激励机制

制度的有效性或者优势不是自生自发的,制度必须依靠一个个活生生的人来执行。制度的理性、感情或者行动方式,本质上是人的理性、情感与行为的映射。现代公共行政发展历程表明,政府的人事制度与人事管理已置于强劲的变革洪流中。行政组织是否有效率、是否有创新精神、是否具有责任性,都和行政组织成员紧密相关。为了适应外部环境的挑战以及节约行政成本,行政组织的人事结构改革势在必行。首先,人事改革要秉持“控制总量、盘活存量、做优增量、提升质量”的原则,在严格编制管理的基础上提升行政人员能力,以行政人员能力的提升带动组织能力的提升。其次,完善公务人员与行政组织编外人员的招考制度,提升招考人员背景和岗位的匹配度,选贤任能,充分调动招考人员的职业潜能与专业素质。强化编外人员的能力素质培养,严格遵照法律对编外人员进行市场化管理。再次,完善绩效考核与晋升制度,坚持选人用人的公平公正,使奖酬与工作贡献和工作强度相契合。完善绩效考核指标,对行政人员的绩效进行客观的量化与评价,防止主观评价对绩效评估公平性与科学性的影响。最后,加强组织学习,提升行政人员的理论素养与业务水平。行政人员专业素质的提升既要通过理论学习来解放思想、武装头脑,也要在工作中不断发现问题、解决问题,总结工作经验,使工作人员在日后的工作中更加得心应手。

人事行政研究表明,政府所要雇佣的并不一定是绝顶聪明的人,而是能够胜任工作的人。组织成员的行为不仅可以通过完善制度来加以规导,还要通过组织成员个人意识的培养来激励人的主动作为,积极负责。对于行政人员来说,关键在于培养其“行政伦理”。“行政伦理”是公职人员所应具备的职业道德、思想观念与工作态度。作为公职人员,行政伦理是强化个人修养、提升职业道德、夯实理想信念的“精神之钙”。保证责任在行政伦理和行政规章之间的互动是现代政府充分履行行政责任的前提。在高度不确定的社会中,制度难以规定公共事务管理与公共服务的方方面面,制度执行者经常会行动在制度的模糊或空白当中。在很多情况下,制度执行者倾向于恪守制度规则,变得僵化教条。然而,制度模糊或者空白中的机械执行往往难以得到合意的执行效果,甚至会伤害社会公众的感情。这种现象被称为责任的“物化”(reification)。责任的物化使制度执行者忽视了自己同时也是制度的塑造者或变革者这一事实。由此,将行政中的责任置于伦理之上,是将伦理作为制度规范的补充,以“责任伦理”规范责任行动,让制度执行者能够摆脱制度滞后性对责任履行效能的妨害,为了实际的责任目标而行动。为了保障行政伦理对治理效能的推动作用,需要注意如下两方面问题:一方面,赋予公职人员一定的自由裁量权,以更好地激发其为人民服务的动力。尤其是制度规定的模糊与空白之处,应允许公职人员做出合理的道德判断。另一方面,积极倾听与回应公职人员有关完善制度与工作方法等方面的建议,对于公职人员在为民服务中出现的打破常规的工作方法要给予一定程度的理解与宽容。

(四)融合不同类型组织的优势,构建高效率组织体系

自上而下的金字塔结构是科层组织的基本结构形式,有利于权力集中、上行下效,保证行政行为的模式化与规范化。工业社会中,科层制组织具有明显的效率优势,但是这种组织更加适合职能简单的管理模式。金字塔式的科层制组织存在天然的弊端,纵向层级叠加与横向职能分工使得组织内部的协调成本极大,自上而下的组织控制容易失调,致使政策传递变形走样。与此同时,这种组织模式缺乏相应的灵活性,对于环境变化的反应迟缓,容易使组织陷入僵化的陷阱。尤其对于复杂的现代社会而言,科层制已经难以适应公共需求的多元性与多变性。因此,扁平化管理逐渐走进理论与实践的视野,成为行政组织改革的一个基本目标。

扁平化管理以效率为核心。组织学理论指出,组织层级越多,组织运行的成本就越高,包括决策成本、沟通成本、监督成本,等等。组织规模是影响治理成本的直接要素。组织规模越大,其内部成员关系就越复杂,因此决策中的协调成本就会越大。从现实的行政实践来看,组织层级一定程度上削弱了组织内部的沟通,自上而下的信息传递与自下而上的信息反馈在层级中不断失真或者被无视,在上下级信息不对等的现实中,任务执行的有效性也会大打折扣。关于组织沟通的研究表明,层级链条的延长会使信息分布变得愈加弥散,造成决策者与执行者都难以获得真实的信息。如果组织需要的信息分布在不同的层级中,那么,纵然每个层级都很理性,整个组织的实际产出仍将是低效的,所以,实行扁平化管理,适当减少组织层级,有利于简化行政过程,节约治理成本。通过缩小组织层级,组织之间沟通的程序就会得到简化。然而,科层制并不能完全退出行政舞台。对于发展中国家而言,科层制的发展成熟仍是一个从传统社会向现代社会过渡的基本要求;即使在发达国家,科层制也没有完全丧失生命力。从组织控制、任务分配、行政流程制度化、职责法定化等方面看,科层制仍然发挥着不可替代的作用。一旦科层制的规范结构解体,行政人员坚守职责就会变得困难起来。因此,行政组织结构优化需要整合科层制与扁平化的优点。对于探索扁平化管理改革,我们需要明确科层制内在的弊端以及扁平化管理对于这些弊端的修复。在此意义上,行政组织结构优化不仅需要延续科层制的规范结构以及稳定的权力关系,也需要利用扁平化管理来打通科层制内部的沟通梗阻,简化繁文缛节,构建一个沟通顺畅、分工明确、执行有效、令行禁止的高效率组织体系。

三、政府治理现代化的职责优化

责任是现代社会的核心价值,责任政府建设是现代公共行政变革与发展的目标之一。中国特色社会主义行政体制的优越性在于责任政府的内在价值是“责任本位”,这与传统的“权力本位”思路大相径庭。“责任本位”的逻辑起点是“以责确权”,意味着责任优先于权力,是政府权力与调配资源能力的基准。以责任本位推进责任政府建设,是发展中国特色社会主义民主政治的基本要求,也是对全球公共行政改革浪潮的回应。现实政府运作的诸多案例表明,即使明确规定了政府的责任,政府责任也可能出现“失能”情况。中国特色社会主义的制度优势要转化为治理效能,就需要优化政府职责体系,将责任本位和推进政府治理现代化相融合。

(一)明确政府责任的复合性,使政府职责与面向对象及自身功能相适应

政府责任是一个复合型概念。传统社会中,占据主导地位的是道德责任或者伦理责任,但是道德责任的落实往往出于个人的主动性,关涉个人的思想与情感。因此,以道德责任来塑造与维持社会政治秩序是不稳定的。在现代社会中,我们不仅要承认并继续发挥道德责任的重要作用,还要通过完善法律来确定社会中的“法律责任”以及在“委托-代理”关系中明确政治责任。现代政府的责任包括政治责任、法律责任与道德责任等多方面内容。具体来说,政治责任确立了政府的属性与宗旨,为政府行为划定了边界。对于中国特色社会主义行政体制而言,政府既存在“整体性”政治责任,也拥有“个体性”政治责任。所谓整体性的政治责任,就是政府“为人民服务”宗旨的核心体现。个体性政治责任,指的是政府根据自身的职能所承担的具体职责,例如安全、教育、生态保护,等等。法律责任是政府依法行政的具体体现,是政府治理法治化的要求。道德责任要求政府公职人员具备良好的道德修养,自觉提升履职尽责的素质和能力。

政府改革的过程也是政府职责不断分化、不断复杂化的过程。系统论和控制论的相关原理指出,作为系统的组织若想保持自身的稳定,就要同外在环境相适应。换言之,组织的稳定性取决于解决外在环境中出现的新问题的能力。有鉴于此,行政体制的维续与发展,也要不断提升回应外部环境的能力。改革开放初期,政府职能更多集中在经济领域。随着社会的不断发展与利益的不断分化,政府职能随之细化,政府职能的专业性也在不断增强。中国特色社会主义进入新时代,政府职能也分化为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能。我国的行政体制是自上而下的金字塔结构,不同层级与不同部门的行政机构各有分工。在责任确定环节,纵向上要坚持宏观层面中央把握、中观层面地方落实、微观层面基层执行的原则,理顺中央与地方的权责关系;横向上要厘清不同部门的具体功能。在纵向的责任分配方面,要特别注意基层政府的权责分配。基层政府虽然位于行政体系的末端,看似“位卑权小”,但却直面社会与公众。因此,基层政府的职责与能力深刻影响着行政执法与公共服务的效度,也决定了政府在人民群众心目中的口碑与形象。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出,推动治理重心下移,尽可能把资源、服务、管理放到基层,使基层有人有权有物,保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。因此,在分配基层权责过程中,要充分考虑基层工作的难度,在向基层分配责任的同时为基层顺利履行责任提供相应资源。

此外,高度复杂和不确定的社会还会不断产生新问题,行政体制中不同机构的权责关系调整会因为新问题的产生而滞后,进而造成主体之间权责边界的空白抑或模糊。有鉴于此,结合行政体制内部各要素之间的协同关系,不同部门之间的合作可以将模糊的权责关系转化为明确的职责分工,从而保证行政体制不断调适解决复杂问题的能力。动态性与调适性是组织能力的组成部分,一个组织的可持续性就在于其能够针对环境变化采取弹性的应对策略,通过组织内部的沟通与合作来塑造新的功能。在行政体制内部协同关系之下,主体之间通过有效的信息共享与沟通可以达成解决新的复杂问题的方案,进而实现权责关系的动态调适。沟通过程通过主体之间的信息分享、利益交换与补偿、成本风险评估等流程,可以达成主体之间对外部问题的共识,进而将模糊的权责关系转化为明确的职责分工,构造纵向上下联动、横向跨域协同的结构。

(二)处理好政府与其他治理主体之间的关系,形成合作共治的“善治”局面

世界各国都在孜孜不倦地探索实现善治(good governance)之路,在世界各国的改革方案中,“赋权”(empower)是一个重要的概念。所谓赋权,不仅仅意味着将治理结构从过去的政府主导转变为“多中心”的模式,而且是让其他主体真正地拥有参与治理过程的权利以及对治理过程和结果产生影响的能力,故而,“治理”不仅是政府的责任,也是其他主体共同的责任。行政体制改革不仅要处理好体系内部的权责关系,还要协调好政府与其他治理主体的关系,在权责关系调整过程中充分放权。国家治理的基本要求就是多元主体通过合作的方式整合治理能力,以协同治理的形式提高治理效率。现代国家面临着极其复杂的治理环境与治理问题,政府单一主体在复杂问题与庞大治理负荷面前往往难以为继。这意味着,治理需要多部门、多层级、多主体开展全域与系统的联动。

若想实现多元主体的合作共治,就要明确政府的行动边界,确定政府在国家治理中的权责并主动放权让利,将自己不能解决或者解决不好的问题转交给市场与社会,明确不同主体在国家治理中的角色与功能,加强公众对国家治理诸领域全过程的监督。处理好政府与市场的关系,就是要尊重市场规律,既要保证对市场活动的调节,又要营造良好的营商环境,为市场主体的公平竞争与有序发展营造良好的氛围。在公共服务供给中引入市场力量,有助于提高公共服务供给的质量和效率,不仅有利于调动市场主体的积极性,而且可以利用价格与竞争等机制促进市场生产出满足更多需求的多元化、个性化的公共服务产品。为此,需要引入市场力量参与公共服务供给,在坚持公共服务“公共性”导向的同时整合市场导向的积极要素,明确政府主导公共服务供给和市场主导公共服务供给的边界,实现政府与市场供给的最优配置。处理好政府与社会的关系,就是要调动社会组织参与社会治理,充分发挥社会组织的公益性、专业性、服务性,使社会组织成为强化治理能力的助推器。我国政府与社会组织合作的历程表明,社会组织已成为参与社会治理的重要主体。在各地涌现出的治理创新案例中,很多都是政府与社会组织之间的新型合作模式与协同治理机制。总体而言,社会组织嵌入基层,有利于将社会组织功能最大化,即让社会组织面向基层公共服务供给的短板领域,使社会组织与政府协同履行服务公众的责任:一方面,在减轻政府负担的同时强化城市的精细化治理;另一方面,参与基层治理,帮助政府将人民群众的问题解决在基层,为国家治理强基固本。处理好政府与公众的关系,就是要夯实基层自治制度,为人民群众的自我管理、自我服务创造更便利的制度环境,构建低成本的利益表达机制和渠道,调动公众政治参与和政治监督的积极性。

(三)运用新技术、新方法,优化政务流程,提升政府履责能力

效率是组织运作追求的目标之一,可以彰显组织的执行力与生命力。行政体制运作的效率关乎公共服务的质量以及行政成本,同时也影响民众对政府公共服务的满意度。中国特色社会主义行政体制的改革历程就是一个不断简化行政流程、创新行政方式以提升行政效率的过程。在科学技术不断进步的背景下,科学技术手段也融入了政务流程再造中。从这个角度看,国家治理不仅是一种结构、一种能力,更是一种契合于现代社会基本特征的技术,通过引入现代信息技术,弥补人类的体能局限与智力局限。换言之,行政效率的提升是结构优化与技术应用的结果。立足于世界,新技术和行政体制的融合催生出了政府数字化转型的新浪潮,数字政府(digital government)俨然成为行政改革的新目标。在数字技术的支持下,政府的数字化转型能够提升公共政策和公共服务效率与效能,并能够推进可持续和包容性的经济增长、社会发展与环境保护。政府数字化转型不仅优化了政务流程,同时也为塑造透明政府与责任政府以及重塑政府与公众关系提供了良好的基础。

在地方政府创新过程中,我国各地形成了不同特色与不同形态的政务模式,极大地简化了公众办理事务的手续,既节省了公众的时间,又节约了行政成本。例如,浙江省的“最多跑一次”所提出的“一窗受理、集成服务、一次办结”。随着社会诉求的复杂化,牵扯多个管理部门的事情越来越多,因此浙江又提出了社会治理“最多跑一地”的治理模式,在一个办公地点实现矛盾纠纷的“一次性办结”。群众利益无小事,创新行政方式要想民众之所需,急民众之所急,通过搭建平台的方式整合行政资源、缩短行政事务办理的地理距离,保证在最优的时间、最优的地点、以最优的方式提供服务。从激活行政效能的角度看,行政过程是解决问题的动态过程,考验行政体系的技术与能力。信息技术的广泛运用为行政体制改革提供了契机,引发了持久而深刻的数字政府变革。数字政府视角下的行政体制改革表明,我们需要深入分析信息时代对国家治理能力的赋能与限制,构建一种人与技术相结合、科技与制度相结合的新型政府模式与权责关系。大数据、“互联网+”以及人工智能等手段的运用,极大地提升了行政效率,使治理过程更具精准度,力求“让数据多跑路,让群众少跑腿”。智慧城市、智能政务、智慧政府等新概念与新方法层出不穷,网络社交媒体等成为提升政府回应性的重要渠道。总的来看,行政体系要善于运用新技术、新工具,提升政务流程的智慧化、便捷化水平。

(四)健全党和国家监督体系,推进问责与容错有机衔接和党政同责的体制机制建设

完整严密的党和国家监督体系是保证政府体系运作的重要力量,即通过强有力的问责制度促进政府履职尽责。然而,现代治理中的多元参与和复杂问题导致了问责的复杂化,各个主体对政策制定与执行的贡献模糊致使明确的究责较为困难。尤其是处在深水区的改革难免遇到风险,当下存在的过度或“一刀切”式问责会削弱干部在改革中干事创业的积极性,限制政府治理效能的发挥。基于此,既要保证问责的科学精准,实现决策过程的透明以及加强对决策过程的监督,在尽可能降低决策失误的同时准确把握不同主体参与决策的程度,也需要容错机制来避免过度问责所带来的消极影响。由于容错机制是一项新事物,还需要一系列统一的标准与制度化的认定。具体来说,推进容错机制的构建及其与问责机制的衔接,可以从以下几个方面探索:一是中央层面出台相对明确的容错标准;二是切实保障责任主体的解释与申辩权利,同时鼓励公众参与,听取社会公众特别是利益相关者的意见;三是公开容错免责的案例,提升公众对容错机制的了解与支持,为地方容错免责实践提供参照。

政府治理体系职责的优化,最终要落实在责任政治的建设上。我国的责任政治建设进程、责任政府建设一直是其中的重点内容,但责任政治建设的整体性要求我们不能仅仅局限于责任政府建设。在党的领导制度体系与政府治理体系深度融合的背景之下,党政同责必然成为中国责任政治建设的重要方面。为此,将党和政府共同作为责任主体实现党政同责,既是对党拥有领导权和决策权这一客观状况的确认,也是政府作为单一责任主体难以完全履行主体责任的客观结果,更是现代国家行政原理“权责一致”的逻辑结论与实践要求。党的全面领导要求把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责的全过程,这意味着各级政府履行职责时既要坚持同级党组织对本级政府的领导和监督,又要保证决策、执行、组织和监督机制较之法定结构有着更为丰富的意涵。与此相应,党政同责在职责层面要求党委和政府共同承担积极责任与消极责任,同级党委和政府尤其是党组织领导干部与政府系统领导干部在面对消极责任时,也要根据权责一致的原则追究其责任。

四、余论

鉴于现代社会的复杂性,任何一项改革都是从不同角度协同推进的过程,政府治理现代化亦复如是。结合国家治理的战略布局以及行政体制改革的具体要求,本文提出了原则、结构与职责相统一的分析框架。整体来看,政府治理现代化所涉及的原则、结构与职责方面的调整与重塑,虽然存在着相互独立的关系,但正如前文所言,三者本质上是相互统一的,每个要素之间不能割裂,否则将会影响政府治理现代化的整体进程。

政府治理现代化的原则遵循构建了行政体制改革观念基准与价值导向。没有方向,任何改革都会无所适从。借鉴中国传统文化,“开风气之先”是革新的基础,观念的塑造、价值的建构,是凝聚改革共识、形成改革合力的基础。而治理现代化中的观念指引不仅要融合现代政治价值的基本内容,还要始终坚持一个国家建国立政的原则,故而,政府治理现代化的观念与价值是在坚守马克思主义的基础上,融合现代政治文明所倡导的民主、法治等价值理念共同形塑的。在统一的观念之下,改革这一系统工程的不同子系统才能够协调一致,形成稳定秩序。政府治理现代化的结构调适建立在原则基础之上,结构调适首先思考的问题在于如何使得政府治理的结构能够适应政府治理现代化所遵循的原则。根据世界各国行政改革的经验,行政改革重在变革结构。可以说,行政改革的历史就是一部结构变革的历史,政府组织体系的基本形式已然成为判断政府效能的核心指标。在现代化的标准之下,结构变革的目标可以概括为:在保证整体性的同时适度分权,构造灵活性、适应性的组织体系,以法治规范政府行政行为,以技术简化政府行政过程。政府治理现代化的原则与结构具体明确了行政体系责任的三项内容,即“公共行政官员为了什么负责?他们对谁负责?实现责任的手段是什么?”在“以人民为中心”的核心责任向度上,政府治理现代化中的职责优化可以概括为:以责确权、权责统一、功能协同、高效履责、问责保障。

时代是不断发展的,行政改革也将是阶段性任务和长远任务的有机统一。阶段性任务,就是在特定时代背景下科学规划行政体制改革的具体任务;长远任务,就是在把握时代发展方向的基础上提出行政改革的未来规划。本文既为政府治理现代化提出并阐释了具体方案,同时也旨在提供一个关于行政体制改革的研究框架。在未来的研究中,行政体制改革的相关议题既要统合改革的阶段性与长远性任务,又要兼顾改革中所关涉的宏观结构与微观行动,通过系统思维与多维分析破解改革中的迷思,实现行政体制改革的行稳致远。


张贤明,吉林大学行政学院教授,博士生导师;张力伟,吉林大学行政学院副教授。

来源:吉林大学社会科学学报,2022年第4期。



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