张贤明 张力伟:风险治理的责任政治逻辑

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张贤明   张力伟  

【摘要】现代社会的风险呈现出复杂性、非线性以及复合性等特征,有效规避与应对风险是提升人类福祉、推动可持续发展的基本支撑。科学有效的风险治理蕴藏着深刻的责任政治逻辑,责任体系的建构赋予风险治理的效能,即明确风险与人类行为之间的因果关系,以负责任的行动消弭风险滋生的土壤;在理解风险的多样性中寻求基本共识,将不同类型的“个体性责任”集结为治理风险的“整体性责任”;将责任与风险链条中的各项环节相融合,实现风险治理的“全过程负责”。

【关键词】风险治理;责任政治;治理效能


随着现代社会的不断演进,风险已经跨越了自然界的规律,走向了复杂性、非线性与复合性,从传统的自然灾害拓展到政治、社会、医学、工程等不同领域,构成了一个跨学科议题。以新冠肺炎疫情防控为例,公共卫生风险治理不仅是一个流行病学问题,还涉及制度建设、机制构建、社会参与等政治、社会领域的议题。与此相对应,风险治理需要超越传统的“风险管理”(risk management)模式,向蕴含现代价值的“风险治理”(risk governmence)模式转变。在风险治理过程中,我们毫无疑问要充分尊重风险背后的生成逻辑与演化规律、充分利用风险所涉及的专业技术知识,但也要认识到,风险治理诸项环节的落实与具体效能的激发应落实在相应的治理机制以及治理主体之上。在这个意义上,风险治理既是一个科学问题,也是一个制度问题与执行问题。风险治理效能既取决于科学的治理体系与结构,也在于制度的执行动力。在制度优势转化为治理效能的路径中,责任是盘活制度各项要素、激发制度执行力的核心支撑之一,是将制度优势转化为治理效能的枢纽。有鉴于此,责任也是赋予风险治理有效性的核心要素。在风险治理过程中,承担责任的个人和组织要充分考虑现实情境与条件来提升组织与个人的能力,从而创造必要的知识以及实施必要的行动。责任政治的分析框架表明,治理中的多元主体只有在科学的权责框架下各司其职、积极履责、协同行动,才能实现“善治”目标。正如习近平总书记指出,防范化解重大风险,“要坚持守土有责、守土尽责,把防范化解重大风险工作做实做细做好”。基于上述理解,以责任政治为视角探讨风险治理,就要从风险的系统流程入手——既要通过负责任的行动来预防风险、未雨绸缪,也要在风险发生之后以负责任的态度参与到化解风险的诸项环节当中,盘活治理效能,将风险危害最小化。换言之,以责任政治理解风险治理,有利于提供一个分析风险治理的新视角,这对于构建科学系统的风险防控体制、灵活权变的应急管理流程以及精准高效的风险治理技术等,都有一定的借鉴意义。


一、以责任消弭现代性下的“人造风险”


风险既是一个简单的概念,又具有复杂的内涵。说其简单,在于日常生活中的风险无处不在,我们的生活在一定程度上就是规避风险、面对风险、处理风险的过程;说其复杂,在于有关风险的学理阐释以及现代社会风险类型的划分着眼点不同、各有特点,不同学科都对风险的内涵作出了各有侧重的分析。风险作为一个普遍使用的术语,不同学科的解释必然带有诸多共识性的要素,如风险代表着不良事件发生的可能性以及不良后果的严重程度,是“偶然性”(contingency)的反映。之所以现代社会对于风险的讨论越发深入,就在于现代性下的风险是对宿命论的拒斥,“如果未来可以预见或者独立于人类行为,那么风险这个术语就毫无存在的价值”。当然,我们不能机械地否认自然灾害等受到规律支配的风险,但是我们也必须承认现代社会中大量风险的人为性。正是在这个意义上,风险才被用来表示自然事件或人类活动可能导致不良现实状态(不利影响)发生的可能性。这个定义强调人类也能够在行为(或事件)之间建立因果关系。


在风险与责任的相关性问题上,最为活跃的可能是社会学而不是政治学。在“风险社会”理论中,乌尔里希·贝克将风险视为现代性的产物,通过“生活在文明的火山上”来比喻现代社会的风险特征,并将风险界定为系统地处理现代化引致的危险和不安全感的方式。贝克进而指出,风险是人类活动和疏忽的反应,是生产力高度发展的表现。安东尼·吉登斯也指出,风险和责任都与决策有关,责任发挥作用的前提是某个个体作出的决策具有明显的后果。我们必须同样认识到风险与人类认知之间存在难以完全弥合的张力。尽管社会的演进与技术进步使得人类对自然界社会的控制与改造能力越来越强,但人类的理性与知识永远是有限的,人们不可能预测所有潜在的情况,更无法完全预知预期事件的所有潜在后果。那么对于规避风险而言,就需要在可预见的视域内调整决策模式,进而规避各类可能的风险。在此意义上,风险治理可以回归到最基础的环节,即通过人类负责任的行为来消弭人为风险的可能性。这种负责的向度是多元的,既是为了自己,也是为了他人,更是为了子孙后代。


首先,我们需要充分了解现代社会风险的类型,并明确分析不同风险的生成机制,构建人类行为与风险生成的关联。无论是事故灾难与公共卫生事件,还是恐怖主义、暴力犯罪以及歧视等社会风险,本质上都与人类活动息息相关。例如,我们熟知的气候变化问题,正是与人类的生产活动和碳排放行为紧密联系;流行疾病的传播大多与人畜共患病和不健康的生活方式有关;化学物品泄露等风险主要在于安全与监管标准执行不力;等等。与简单风险不同,复杂风险的生成机制不仅是多种要素相互影响的结果,还伴随着知识的持续更新而不断被深化认识。例如,我们知道规避交通风险的举措是遵守交通规则,但是可能不知道某一项技术风险背后的生成逻辑,甚至在风险发生之后都束手无策。所以要不断提升对各类风险的分析与认识,将规避各类风险作为日常生活的重要部分,在充分了解行为与特定风险之间相关性的基础上,转变行为方式,通过负责任的行为消弭潜在的风险。


其次,应对风险不仅是个体行为,还是一项集体行动。在防范风险的环节中,无论是组织,还是个体,都有责任去主动改变自身的行为来回避风险。自古以来,集体责任就是风险治理的基础,尤其是在缺乏有效国家行动的传统社会,互帮互助是风险治理的根本原则。从规范层面出发,执行责任的基本前提是责任的合理分配,然而在风险问题上,责任分配相当棘手。现代公共行政中的“多手难题”指出,由于现代人类活动越来越多地由集体而不是个人完成,所以对于一项结果而言,我们很难确定不同责任主体对结果的贡献,也就难以将责任归咎于这些主体。例如,许多不同的个体以不同的方式行动,这些行动共同导致了非预期的结果“X”,但是没有一个个体直接导致了X或者意图实现X。“多手难题”构成了日常生活中避责的充分理由。对于风险治理而言,一个人可能认为自己的行为微不足道或者根本不能产生影响,因而就放弃了规避风险的责任。这种现象在现实中司空见惯且难以解决,成为现代社会风险治理研究中的重要政治哲学问题。


对于解决风险治理中的“多手难题”,相关研究提供了三种思路。第一,是将负责视为一种美德,也就是说,在风险治理中积极履行责任是一种道德行为。这种思路是从人的心理出发,通过构建责任观念来引导人的行为。在风险治理中,负责任的人不但要投入应对风险的过程,而且应当主动防范风险。防范风险是对人提出的道德主张,履行这种责任会被视为“有道德”。第二,是对责任分配原则的哲学论证。著名政治学家爱丽丝·杨在论证社会不公与责任的关系时指出,责任分配之所以陷入困境,在于对责任的分析往往采取“责备”视角,即一定要将一项不良后果归咎于某个主体,但由于实际上很难证明行为人与伤害之间的因果关系,而且无法准确地评估行为的意图、动机和后果,因此我们应重新寻找社会不公的缘由,将社会不公视为“结构性”的产物。“结构性不公正”是由按照公认规则行事的人生产和再生产出来的,这使其潜在的有害影响无法直接追溯到任何特定行为主体。所有通过其行为强化了这一结构的人都造成了不公正的结果,都需要承担不公正的责任。承担这一责任并不是因为内疚或过失,而是出于主动的、前瞻性(forward-looking)的考虑。对结构性不公负责意味着一个人有义务与其他人联合起来去改变社会不公的结构。简言之,杨的思路可以化约为如下原则:我们每个人的行为都可能对某种风险的形成产生影响,出于前瞻性的考虑,我们就应该履行相应的责任来回避风险。第三,是通过制度设计引导人的行为。一方面通过制度设计来鼓励人们履行责任;另一方面,在充分判断风险生成路径的基础上明确规定人可为与不可为的界限,以刚性约束来控制人类的风险行为。


根据风险治理中有关责任分配的政治哲学分析,并融合日常生活实践,责任在风险治理中的首要角色是通过人类主动调整行为构建一个安全的环境,在各类活动中遵守相应的行为规范与安全标准,以对自己、对他人、对后代高度负责的态度行动。虽然个体的努力可能微不足道,但在每个个体相互负责、彼此联合的情境下,风险的“火山”就会休眠,为人类社会的可持续发展提供一个稳定的环境。


二、从“个体性责任”到“整体性责任”


前文已经指出,风险治理本质上是一项集体责任。在应对风险的现实实践中,多元主体的共同参与是有效风险治理的根本保障。随着对“治理”结构与价值的强调,“风险治理”基于对传统“风险管理”过程的反思与批判,将治理的实质与核心原则整合到风险及其相关决策的背景当中,构成一个风险分析的系统结构。无论是地方层面的应对行动,还是全球背景下的共同防范,风险治理是一个整合公共部门与非政府行动者的结构和过程,其中,横向整合了政府、产业组织、相关领域的学术共同体以及社会组织与公众等不同主体,纵向囊括了从地方到全球的各个层级。


风险治理的复杂结构是对现代社会风险复杂性的适应,然而,多元主体所构成的复杂结构本身也存在碎片化问题。高度复杂性和碎片化是现代社会决策过程的基本特征,映射到风险治理当中则主要体现为两个方面问题:第一,风险的跨域性使得区域之间需要走向协同以遏制风险扩散,例如,生态污染、传染病控制等往往需要区域之间达成合作,但是由于组织能力、地方主义、信息区隔以及沟通成本等问题,区域之间的协同在很大程度上是理想层面的模式,现实中的风险应对率先表现为区域之间的“行为联邦制”(de facto federalism),抑或是区域之间没有沟通而各行其是,使得政策之间难以衔接,再或是彼此之间为了避责而相互推诿,使得各项政策难以落实;第二,风险是一个与专业知识紧密相关的概念,尤其对于技术风险而言,评估的标准、方法各不相同,不同人对于风险的理解与认知也存在差异,以公共卫生风险为例,现有的医学与生物技术可能难以良好地解释与解决当下的风险,风险应对就需要在技术更新的路径中推进,如果学术共同体之间的认知存在争议,那么风险的有效解决也就遥不可期,在这种情况下,应对风险的行为必然五花八门,使得本来寓于碎片化之中的治理更加复杂化。


上述问题所反映的并不单单是体制机制或者认知碎片化的问题,问题的核心在于责任的碎片化。纵然不同主体能够认识到自身不可推卸的责任,但是这种责任产生于主体的个体认知,而不是对于风险的整体性、客观性、科学性的认识。“一人一义,十人十义,百人百义,千人千义”的后果只能是“是以厚者有斗,而薄者有争”。有鉴于此,传统文化的治理智慧是“唯以尚同一义为政故也”(《墨子·尚同下》)。如果难以将不同主体应对风险的行动整合到统一轨道,那么风险治理的框架与效能就会在认知与行动的差异中被拖垮。风险治理既是利益相关主体的个体性责任,也是整体性责任。从个体性责任到整体性责任的转化并不是将散沙式的责任机械地糅合在一起,而是将个体性责任寓于整体性责任之中,二者相互影响、相互构成。在风险治理中,整体性责任占据着逻辑先在性,个体性责任是整体性责任的衍生。在个体对整体性责任的理解基础上,根据自身能力、角色来构建个体性责任,并且彼此之间的个体性责任要实现功能互补、资源整合及能力涌现。例如,在公共卫生风险治理中,最关键的是坚持“生命至上”的责任伦理,任何一项政策抑或行动都需要围绕着“生命至上”的核心价值,将尊重生命、保障生命的责任贯穿于风险治理的全过程。不同参与主体也要在这一责任之下相互协同、彼此合作。


在风险治理中,参与(Paryicipation)、责任(responsibility)及聚合(coherence)是实现“善治”不可分割的三个要素。其中,参与的功能是将利益相关者以及受影响和感兴趣的公众纳入风险治理的议题中。对风险决策的接受程度以及对治理过程和结果的信心取决于整个治理链中相关方的参与程度,但是参与的有效性需要通过责任和聚合来赋予。聚合的作用就是整合责任,使政策与行动保持一致且易于理解。随着风险范围的扩散与复杂性的增殖,对于区域之间以及主体之间相互依赖的程度也会随之增加。那么,在本来各自为政、各行其是的结构中,就需要通过统一的统筹部署与强烈的责任感来协调观念与行动,从而保证复杂性中各项程序与机制的一致性。


就具体机制来说,以责任政治保障风险治理效能需要实现“协同治理”与“适应性治理”的有机统一。所谓协同治理,就是在风险治理中构建多元主体参与的框架,让所有参与者都能够积极履责,通过责任的协同与整合强化风险治理的效能。有效的、负责的多元主体参与是风险治理成功的必要保证。在多元主体选择的过程中,第一,是整合所有同风险相关的利益相关者。需要注意的是,风险治理的协同框架不仅是区域合作、公—私合作、政社协同的简单关系,还是知识整合与协同生产的过程,所以专家或者学术共同体在风险治理框架中占有重要地位。以环境风险治理、公共卫生风险治理等极具专业色彩的议题为例,专家建议往往是基于对风险走向与影响的科学研判,从而使风险治理更加符合风险的演化规律,因而,听从专家建议是保障风险治理成功的基本要素之一。第二,是对所有参与者有效赋权,激发参与者的角色功能,使之全身心地投入风险治理的不同领域与工作当中。以责确权是责任政治维度下权责分配的基本原则,责任的有效践行需要授予与之相匹配的权力与资源。由此,协同治理的效能也是责任与权力相互匹配、以权力盘活责任的过程。以新冠肺炎疫情防控期间上海陆家嘴街道的社区治理经验为例,陆家嘴街道通过充分赋权多元主体,尤其是志愿者组织,使得多元主体能够根据自身功能充分履行责任,进而分担了风险治理的成本与负荷,塑造了有效风险治理的组织基础。


适应性治理是风险治理的另一个重要机制,贯穿责任政治的“行动维度”。适应性治理强调不确定情境下的组织能力,关注组织与个体在压力以及外部环境变化中的韧性。适应性治理明确拒绝狭隘地关注各类系统结果或者风险演化过程中的线性管理,凸出治理过程中结果生成的非线性逻辑。简单地说,适应性治理旨在将治理重塑为一个面向变动环境的调整过程,即在新问题出现的同时,用新方法与新思路进行回应,并且在分析问题的过程中关注问题构成的系统性,评估所有的可能结果。因此,适应性治理契合于风险治理的动态过程,是“什么阶段办什么事”的行动逻辑。以责任来透视适应性治理,内在地反映出责任作为一项行动的“反思性”特征。所谓责任的“反思性”,就是指在履行责任的过程中要评估与分析责任对象以及外部环境变动对责任意图的影响,使责任在行动的“绵延”与“动态”中保证其结果与意图相一致,不会在外在因素的干涉下发生偏移或者异化。“在日常生活的经验中,一项筹划的很好的行动也可能受到外在因素的影响而走样,那么反思性的功用就是在行动的每一个步骤中加入反思的要素,通过不断地回应外部环境以保证行动的‘不走样’”。在这个意义上,适应性治理通过将履责视为一个动态过程来保障责任落实的完整性与真实性,进而保证风险治理效能的充分激发。


三、风险治理的“全过程负责”


风险的生成与演化是一个环环相扣的链式结构。风险演化的不同阶段是相互影响的,一个环节的治理效果会直接影响到随后的风险治理效能,因而,为了最大限度地保障风险治理的效能,就需要在风险治理的每一个环节中注入责任的要素,通过风险治理的“全过程负责”来实现治理效能的最大化。


在治理的过程中,责任往往会陷入某种“纪律裂缝”(disciplinary crack)或者组织设计困境,即“过程责任”与“结果责任”之间的张力。换言之,究竟应该关注责任主体落实责任的过程,还是关注责任主体所取得的结果?对于过程的强调可能会使结果不尽如人意,而对结果的强调又可能导致过程不当。过程责任的支持者指出,强调过程责任可以将决策者的注意力集中在“如何”作出决策上,并且在对过程的关注中,可以通过信息的不断更新来动态地改进决策质量。结果责任的支持者则认为,证明程序正当性的压力会导致过程责任规导下的人迅速转移决策权重,使他们成为诱饵效应的牺牲品,甚至迫使他们采取更狭隘的决策策略。另外,结果导向的责任有时可以激励决策者寻求新颖和巧妙的战略,以弥补现有程序的不足,从而优化预期结果。


现实世界的治理情境是复杂的,对于过程责任与结果责任孰优孰劣,并不能通过单纯的心理学实验证明,也不能将二者的优势简单地归结为强化控制与推进创新。回到政策执行现实,对于结果的片面强调往往使执行陷入形式主义、矫枉过正等窠臼,甚至给执行者塑造“为达目的不择手段”的认知,从而导致资源浪费甚至损害公众利益。回到风险治理场域,很多结果导向的政策在执行中犯了“一刀切”等错误,例如暴力执法、“休克疗法”等。实际上,过程责任与结果责任的辩论引出了一个新的问题:“在理想情况下,我们的确需要一个可欲的结果,但是如果这个结果缘自不合理的程序,那么这种状况究竟是不是负责任的?”我们业已指出,责任本身也是一个过程,尤其是在风险治理这种复杂的环境中,获得合意的责任结果更是难上加难。我们承认结果责任可能的优势,但是这种优势在更多情况下是一种规范层面的论证,因为在现实治理过程中不能抽离各种不正当思维的影响,例如,在复杂情况下倾向于避责的“理性选择”行为。


有鉴于此,在风险的不确定下,只能退而求其次地通过过程控制尽力将过程引导的结果引入相对合意的状态,而不是反其道行之,通过预设一个合意的结果来设计趋向结果的过程。从这个角度看,风险治理“全过程负责”所蕴含的逻辑是:通过负责来减少每一个环节的治理成本,进而实现风险治理演进过程中治理成本的持续衰减和治理效能的不断放大。在风险治理的诸环节中,“全过程负责”就是采取科学合理的方法履行每一道程序。


根据国际风险治理委员会所制定的风险治理框架,负责任的风险治理首先应构建一个负责任的评价环节,即系统性评估风险类型以及风险可能造成的损失,细致分析风险形成的原因以及探寻控制风险的可能手段。科学预测风险演化的时间范围、空间范围乃至代际范围,充分地整合与风险有关的多元主体,客观地评估现有组织能力以及技术水平,做好及时的风险预警。质言之,负责任的评价环节体现了风险治理的一项重要原则,即在不确定的情境中提供出所有可能的结果,在所有的可能中寻找相对有效的手段。其次是风险评估环节,这一环节的任务是将评价阶段的结果通过特定的标准进行比较,确定风险的重要性和可接受性,并根据评估结果制定应对风险的决策。对于复杂风险而言,有效治理的前提亦是将风险所涉及的知识进行特征化。通常来说,复杂风险的知识特征分为三种,即复杂(complexity)、不确定(uncertainty)及模糊(ambiguity)。风险的知识特征不同,治理难度就不同。在明确风险知识特征的基础上,负责任的评估需要充分考虑所有利益相关者尤其是专家的意见,而不是出于某种利益或者考量来故意忽视某些意见;同时应迅速作出直接回应风险的决策,而不是担忧某些不利影响而拖延决策。最后一个环节为风险决策的实施。在这一环节中,负责表现在三个方面:一是根据特定的标准(例如有效性、效率、可持续性等)对治理方案进行评估;二是根据评估标准的权重和所涉及的其他要素的权衡,选择决策中的备选方案;三是确定给定的风险管理策略。在高度不确定性或模糊性的情况下,决策者应考虑决策在未来是否具有稳健性。换言之,就是考虑决策是否具有适应性与灵活性,为多种可能的风险发展提供良好表现的决策。


除了这三个基本环节以外,风险沟通与社会情境是贯穿风险治理全过程的重要变量。风险沟通是多元主体之间交换或者分享风险相关数据、信息和知识的过程,是塑造正确风险认知与风险行为的基础。风险沟通是否有效直接关系到风险治理的成败。负责任的风险沟通有赖于诚实、及时的信息公开,以及向公众传达易于理解的风险信息,从而能够让公众迅速适应风险环境,塑造准确的风险认识与科学的风险行为。社会情境指决策过程中所关涉的与风险相关的制度、社会、政治与经济等要素。要以客观的态度赋予不同要素合理的权重,例如,既要避免过多考虑社会影响而拒斥及风险应对,也不能为了“一刀切”的防控风险而置经济发展等要素于不顾。与此同时,治理风格也同样重要。负责任的治理过程应该采用与公众文化习俗与认知习惯相契合的方式,从而增强公众的风险认知水平与承受能力,提升公众对风险治理机构的信任程度。


总的来看,风险治理的“全过程负责”既是科学的筹划,也是精准的施策与有效的执行。在风险治理中,人们不但关注风险从何而来、有何影响,而且同样关注风险决策过程与执行效果。这深刻影响着风险治理框架的信度。由此,唯有在二者有机结合的基础上,人们才会对风险治理的流程与效果报以持之以恒的信心与信任。


四、总结与讨论


风险是人类社会面对的主要挑战。随着社会演进,风险也呈现出更加多元的特征,并且愈发难以预知。无论是现在面对的新冠肺炎疫情,还是突如其来的自然灾害、技术风险及恐怖主义威胁等,只要不确定性依然存在,风险就与我们相伴而行。现代社会的风险本质上是现代性的结果。虽然应对风险是一个“棘手问题”,然而,这并不意味着我们在面对风险的过程中总是被动的。既然风险是现代性的结果,我们在享受现代性提供的便利的同时,就要同样接受现代性给予的挑战。人类社会的文明演进本身也是在主动面对挑战、积极化解危机的过程中实现的,它是在不断反思的过程中建构出人类生活的可欲方式,在不断回应复杂性的过程中设计简约的治理逻辑。正如“消除恐惧的最好方法就是面对恐惧”,化解风险的最好方法也是直面风险,因此,风险治理是我们每一个人应负的责任。基于责任政治的框架,实现有效的风险治理在于每个主体在整个风险链条中都要积极承担预防风险与应对风险的责任,从个体走向联合、从独立走向协同,将风险治理视为“共同的事业”。我们相信,在责任的引领与驱动下,风险治理能够坚守“以人民为中心”的价值准则,通过整合创新的观念、技术及策略,实现人本治理、技术治理、协同治理的有机统一,变被动为主动,化繁为简、凝聚共识、整合力量,在现代化进程中不断提升感知、分析与应对风险的能力,进而保障人类社会的可持续发展。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《理论探讨》2021年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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