牛新春:美国中东战略:转型期的迷惑

选择字号:   本文共阅读 836 次 更新时间:2022-05-24 16:57

牛新春  


【内容提要】近年来,美国中东战略出现诸多前后矛盾、反复无常的现象。以2011年美军撤出伊拉克为标志,美国中东战略进入转型期。美国中东战略转型在一定程度上回到“离岸平衡”的“常态”,诸如大规模军事干预、输出民主等以往战略行动被搁置。过去十年,美国在中东的几大利益重要性发生变化,导致其中东战略目标发生漂移。随着中东形势及美国国内政治的变化,美国实现中东战略目标的军事威慑、结盟援助与和平谈判三大手段明显乏力失灵。然而,美国短期内不会大规模减少在中东的投入,未来相当长时期内仍将是对中东最有影响的外部国家。


冷战时期,美国在中东实施“离岸平衡”政策,一方面同苏联争夺势力范围,另一方面不直接卷入战争。冷战结束后,美国一家独大,在中东实施直接干预战略,并发动两场大规模地区战争,推出“大中东民主计划”。以2011年美军撤出伊拉克为标志,美国中东战略进入新时期,即战略转型时期。自进入转型期以来,美国中东战略出现诸多前后矛盾、反复无常的现象,让其盟友无所适从,也令外界困惑不解。早在奥巴马时期,美国中东战略即展现出反复的一面。2009年6月,时任美国总统奥巴马在埃及开罗呼吁,要尊重阿拉伯文化,改善同穆斯林国家关系。然而,2011年所谓的“阿拉伯之春”爆发后,美国却积极支持中东各国的“革命”,导致其同阿拉伯国家的关系空前紧张。2011年,美军全部撤出伊拉克,但2014年奥巴马又派出地面部队重返伊拉克。到了特朗普时期,美国中东战略依旧难言稳定。2017年6月,沙特与卡塔尔断交,美国在支持沙特和帮助卡塔尔之间左右摇摆。2018年12月,美国总统特朗普宣布计划从叙利亚撤军,美国国防部长马蒂斯表示反对并愤然辞职。2019年特朗普宣布从叙利亚撤军,美国共和、民主两党议员齐声反对,最终以保护油田为由保留了驻叙美军。2020年1月,驻伊拉克的美军已经制定了撤军计划,但随后又对外予以否认。以上种种反复无常在深层次上反映出美国中东战略正进行深刻的调整和转型。回顾过去10年间美国民主、共和两党和美国总统的言行,可以归纳出美国中东战略转型期的一些基本特征。

美国中东战略转型期的特征

美国中东战略的转型是对其21世纪以来大规模军事干预的“反思”,一定程度上回到了“离岸平衡”的“常态”。特朗普多次抱怨,美国在中东进行大规模军事干预花费了7万亿美元。然而大规模军事干预却使得中东更乱,美国的处境更尴尬。因此,放弃大规模军事干预战略成为美国国会两党的共识。在过去10年间,美国中东战略中的很多原有内容已经被抛弃,其新的中东战略呼之欲出。

第一,大规模军事干预曾是美国中东战略的支柱,现已被束之高阁,未来被抛弃的可能性极大。1991年海湾战争期间,美国动用了53万人的军队;在2003年的伊拉克战争中,美国出兵16万,但是这种情形以后恐难再现。2011年,时任美国国防部长盖茨在美国西点军校讲话中提到,将入侵、占领、解放一个国家作为美国中东战略的一部分已经结束了。奥巴马政府时期,美国在叙利亚化学武器问题上自食其言。自2019年6月以来,美国无人机被伊朗击落、沙特油田遭袭、美国军事基地被伊朗导弹攻击,但美国都没有实施大规模军事报复。上述种种表明,从奥巴马到特朗普,除非美国人和美国的财产受到直接和严重的攻击,美国不可能在中东再发动一场大规模战争,这是美国中东战略转型期最重要、最突出的变化。

第二,输出西方民主模式曾长期作为美国中东战略的另一支柱,现已经被特朗普政府搁置。“9·11”事件后,“民主化”被美国当作改造中东国家的路径。2002年美国《国家安全战略》报告指出,美国要积极推动伊斯兰世界“民主化”。时任美国总统乔治·W·布什提出了“大中东民主计划”,力求改变中东民众的“生活方式”。2006年以来,美国曾积极支持巴勒斯坦、埃及、突尼斯、利比亚、伊拉克、也门等国的民主选举,但几乎全部造成了灾难性后果。在沉痛教训面前,美国改变了政策。2019年,中东爆发了所谓“第二波阿拉伯之春”,阿尔及利亚、苏丹、伊拉克、黎巴嫩等国出现大规模示威,四国领导人被迫下台。对此,美国一反常态,既没有对反对派提出政治支持,也没有深度介入相关国家内部事务。值得注意的是,在意识形态方面,美国永远不可能放弃对外输出西方民主理念,但是作为一项可操作的政策或者成体系的战略,美国向中东输出西方民主模式的时代趋于结束。

第三,美国塑造中东和平的信心严重受挫,其支持具有基础性和建设性长远规划的意愿有所下降,对交易性和临时性工作的重视程度不断提高。美国中东战略历经多年挫折后,时任美国总统奥巴马认为,美国没有能力治理中东,治理中东的想法是错误的;即使中东对美国特别重要,美国也没有办法改善那里的形势。这一断言具有分水岭意义。此后,美国虽不断加大军事威慑力度,频繁介入地区热点问题,但对基础性难题却望而却步。近10年来,美国没有主导叙利亚、也门、利比亚和平进程,更没有积极参与相关国家战后重建工作,对埃及、约旦、伊拉克、黎巴嫩等重点国家的社会稳定及经济发展投入的意愿和行动双双下降。在埃及,美国虽然保留了每年13亿美元的对埃军事援助,但经济援助却从20年前的8亿美元降至目前的1.2亿美元。在巴以问题上,美国取消了绝大部分对巴勒斯坦的援助,几乎停止对巴勒斯坦的一切支持行动。在伊拉克,因安全形势恶化,美国于2018年9月关闭了驻伊拉克南部城市巴士拉的领事馆,并于2020年初撤出所有在伊拉克的非军事人员,这些措施或成为永久性安排。

第四,美国选择不卷入大规模地面作战,但同时加大空中干预力度,意图在零伤亡的前提下主导中东事务。2011年以来,美国虽然没有直接参与中东地区的地面作战,但其并未缺席中东战场,而是在空中、岸上参与战争。美国参与北约领导的利比亚战争,提供空中力量,推翻了卡扎菲政权。美国援助并训练叙利亚反对派武装,组建并领导打击“伊斯兰国”极端组织的国际联盟。美军还派出地面部队重返伊拉克,并出动空中力量定点打击利比亚、也门的恐怖主义力量。2020年1月3日,美军定点清除伊朗伊斯兰革命卫队圣城旅指挥官苏莱曼尼。这种“轻脚印”式的军事干预未来将成为美国介入中东的主要方式。

第五,美国短期内不会大规模减少在中东的投入,未来相当长的时期内仍将是对中东最有影响的外部国家。虽然美国正在从中东热点地区撤出参战部队,但并未撤走美国在中东的驻军和军事基地。目前,美国在中东地区的驻军约6—8万人,并维持两个航空母舰战斗群。2019年美国对中东军售总额为255亿美元,占其全球军售总额(697亿美元)的三分之一。多年来,中东一直是接受美国援助最多的地区,约占美国全部对外援助的35%左右。美国综合运用空中打击、军事威慑、军售军援、结盟互助等手段,频繁介入中东地区热点问题。在外交上,奥巴马政府推动达成伊朗核问题全面核议,全力斡旋巴以和谈。特朗普政府则对伊朗进行“极限施压”,组建“中东版北约”,推出解决巴以冲突的所谓“世纪协议”,斡旋“东地中海联盟”,调停沙特与卡塔尔的关系等,进一步凸显美国加强在中东的存在。

美国在中东的利益发生变化

美国在中东的利益是什么以及美国为什么要介入中东,这是讨论美国中东战略的起点。2011年奥巴马政府将美国在中东的利益界定为:一是能源;二是反恐;三是防止大规模杀伤性武器扩散;四是保护以色列安全和推动巴以和谈。数十年来,美国在中东的利益集中在上述四个领域并鲜有争议,但是这些利益的重要性发生了变化。目前,美国国内很多人承认中东对于美国的重要性下降了,但是在下降程度方面尚未形成共识。

石油曾是美国在中东最基础、最重要的利益,而今中东石油对美国的重要性减弱。理论上,美国已经摆脱对中东石油的依赖,实现了所谓能源独立。2020年1月8日,特朗普表示,美国已成为全球最大的石油和天然气生产国,实现了能源独立,不再需要中东的石油。2018年美国实现日产液态油1530万桶,全球第一;2019年9月,美国实现单月石油净出口。据美国能源信息署估计,2020年美国将稳定地成为石油净出口国。从这个角度讲,美国的确实现了能源独立。但事实上,美国仍然需要进口中东的石油。美国本土出产的是轻质原油,仍需要从中东进口重质原油。2001年美国对原油的毛进口量为1190万桶/日,从中东进口280万桶/日,占比23%;2018年毛进口量为990万桶/日,从中东进口160万桶/日,占比15.9%;2019年毛进口量为800万桶/日,从中东进口90万桶/日,占比9%。可见,美国仍需要中东石油,但进口的绝对量和相对比重都有所下降。

同时,美国油价还受中东形势影响,但影响愈发有限。从结构方面看,中东石油在国际石油市场中的重要性不及从前。1980年中东石油出口量占国际石油出口总量的50%,到2018年仅占35%。从态势方面看,未来几年国际石油市场供大于求,中东石油产量波动对市场的影响减弱。但是,全球石油消费量的21%经过霍尔木兹海峡,波斯湾发生动荡必然冲击国际油价。同时,沙特是全球唯一拥有机动产能的国家(Swing Producer),拥有日产1250万桶的能力,目前产量为1000万桶/日,机动产能250万桶/日。而美国虽拥有全球最大的边际产能(Marginal Producer),但这些产能随油价起伏,政府不能机动使用。

总的看,同十年前相比,中东对美国能源安全的重要性大大下降。但是,中东石油仍对美国有重要意义,全球五分之一的石油经过霍尔木兹海峡,中东产油国仍提供了全球三分之一的石油出口,并拥有全球大部分的机动产能。中东石油对美国重要性的变化是美国中东战略转型期的争议焦点。

以色列是美国在中东最可靠的盟友,被称为美国在中东“不沉的航空母舰”,保护以色列安全也是美国的根本利益之一。在意识形态方面,美以两国在宗教、文化、政治制度等方面拥有诸多共性与亲近感,以色列被认为是中东“自由、民主”的孤岛,美国支持和保护以色列在一定程度上超越了其现实利益。自1967年第三次中东战争以来,美国成为以色列最坚定的支持者,美以结盟的态势渐趋明朗,特殊关系逐渐形成。冷战期间,美国与苏联在中东打“小冷战”,为遏制埃及、叙利亚、伊拉克等苏联阵营国家,以色列冲在第一线。美国则投桃报李,给予以色列最慷慨的援助、最先进的技术以及最坚定的政治支持。

冷战结束后,以色列作为冷战桥头堡的身份发生转变,成为美国围堵伊朗、打击恐怖主义的排头兵。然而,以色列对美国重要性的问题再度从现实利益和意识形态两个方面受到质疑。在现实利益方面,美国新现实主义理论家米尔斯海默认为,正因为美国一边倒支持以色列,才招致恐怖组织、伊朗怨恨并反对美国,以色列是美国成为恐怖主义目标的一大原因。把以色列作为反恐、反伊朗的重要盟国,是本末倒置、因果颠倒。因此,放弃美以特殊关系,是最有效的反恐措施。在意识形态方面,近年来,越来越多的美国自由派人士对以色列长期占领巴勒斯坦、歧视本国阿拉伯人、强化国家犹太属性等趋势不满,这些做法同美国所认同的民主价值观背道而驰,致使以色列的“民主形象”褪色。2013年奥巴马公开指责以色列,提出以色列可以成为一个民主国家,也可以成为一个占领约旦河西岸的犹太国家,但不可能同时拥有这两个身份。同时,美国国内政治两极分化,加剧了在以色列问题上的裂痕。过去以色列在美国享有两党一致的支持,现在则成为一个党派争议的话题,绝大多数共和党人支持以色列,民主党新晋左派则反对支持以色列。

关于以色列重要性的争议,一方面,从理论角度看,没有人能否认以色列是美国与伊斯兰国家关系中的重大障碍,也是美国成为恐怖主义目标的重要根源;但从现实角度看,也没有人能否认以色列是美国反恐、遏制伊朗最可靠的地区盟友。另一方面,近年来美国与以色列在价值观上的分歧不断扩大,但以色列仍是中东最好的国家之一。

美国中东战略目标发生改变

利益是确定目标的基础,利益变化导致目标发生改变。能源供应、反恐、防止大规模杀伤性武器扩散、保护盟国是美国中东战略的四大传统目标。美国在中东的根本利益是能源安全,如果中东能源对美国的重要性下降,上述四大目标都会打折扣,这是当前美国中东战略目标漂移不定的根源。

第一,保护美国自己的人员、财产安全是美国中东战略的首要目标。目前,美国部署在中东的军队约有10万人(包括正式军人和军事承包商),在中东11个国家拥有46个军事基地,还有数十个使领馆。2018年美国在中东地区的直接投资存量为730亿美元,与中东国家的贸易额约为2000亿美元。自2018年5月美国退出伊朗核问题全面协议以来,特朗普一直强调美国人员伤亡是美国的红线。2020年1月初美国定点清除苏莱曼尼表明,保护美国人员与财产安全仍然是美国中东战略的最高目标。

第二,保护盟国安全的战略目标出现动摇迹象。2017年美国《国家安全战略》报告提出,美国在中东追求以下目标:中东不能成为恐怖主义温床,不能被敌对大国控制,要稳定地供应能源,其中并没有提及保护盟国安全。2019年9月,沙特石油设施遇袭,沙特原油供应每日减少570万桶,占全球日供应量的5%。但特朗普对此表示,“这是对沙特的袭击,不是对美国的袭击。”这一表态完全背离了1945年美国总统罗斯福与沙特国王阿齐兹达成的“石油换安全”原则,而这一原则是过去70年来支撑美国中东战略的重要支柱。2019年10月,特朗普要求从叙利亚撤军,美国国会两党均对此表示反对,认为此举意味着对美国打击“伊斯兰国”的地区盟友库尔德人的背叛。在保护以色列方面,美国国内越来越多的人认为以色列完全有能力保护自己,不应当把安全负担转嫁给美国。近年来,随着伊朗不断加大对叙利亚、伊拉克的影响,以色列的危机感不断上升。然而,美国多次表示要从叙利亚、伊拉克撤军,使得以色列感到安全上不能再完全依赖美国。尽管奥巴马和特朗普都未明确表示要放弃保护盟国的责任,但均要求盟国对地区安全承担更多义务。特朗普积极组织“中东安全联盟”(或称“中东小北约”),旨在减轻美国的地区安全负担。

第三,能源供应、反恐、防止大规模杀伤性武器扩散等战略目标出现漂移。随着中东能源对美国的重要性下降,中东地区能源供应、反恐、防止大规模杀伤性武器扩散越来越多地被美国视为一种国际公共产品而非自身义务,美国在这些领域的承诺也开始松动。在能源问题上,中东能源出口国是海湾国家,能源进口国主要是亚洲国家。从奥巴马政府开始,美国便指责中国在地区安全上“搭便车”。特朗普更是在推特上表示,美国已经成为全球最大的石油生产国,没理由不计回报地保护海上航运通道;中国91%的进口石油和日本62%的进口石油来自海运,还有其他需要通过海运进口石油的国家,应当由这些国家来保护自己的船只。美国国务卿蓬佩奥也表示,英国的船只首先应当由英国保护,美国只负责自己的部分。但是,上述言论迄今尚未转化成实际行动,美国在中东大部分安全议题上仍然发挥重要主导作用。虽然中东事务对美国的重要性在下降,但作为一个拥有全球利益的霸权国家,美国认为自己介入中东事务是在履行自己作为全球领导者的责任,并为国际社会提供公共产品。值得注意的是,过去美国与盟国以及国际社会在能源安全利益上具有重叠性,如今美国在自身能源安全得到保障后,能多大程度上继续加大对中东的投入以保证盟国和国际社会的能源安全,将是一大疑问。

第四,遏制伊朗成为美国中东战略的核心目标,但是行动和效果出现矛盾。特朗普政府2017年的《国家安全战略》报告强调,反恐、遏制伊朗、维护能源安全是美国在中东的主要战略目标。由于“伊斯兰国”已遭重创,美国能源安全已有所保障,遏制伊朗便成为近年来美国中东战略的核心目标。一方面,美国通过否定并退出伊朗核问题全面协议、重启并加大对伊朗制裁、组织地区盟友对抗伊朗等方式,对伊朗进行“极限施压”。另一方面,特朗普并没有在行动上落实自己的战略目标,其极力避免与伊朗发生战争,并计划从叙利亚和伊拉克撤军,任由伊朗势力坐大,这显然与遏制伊朗的战略目标背道而驰。

美国实现中东战略目标的手段失灵

军事威慑、结盟援助与和平谈判,曾是美国实现其中东战略目标的三大手段。但随着中东形势和美国国内政治发生变化,三大手段明显乏力失灵。在保护盟国和维护能源安全上,美国需要展现坚定的战略意志,才能让盟国放心,令敌国止步。强大的军事实力和庞大的驻军是美国在中东最大的资产和最强有力的手段,然而,美国却一再释放“收缩”信号,并不时“甩锅”,加剧中东地区恐慌性动荡。2019年波斯湾油轮遇袭,美国向中东增兵1000人;同年9月,沙特石油设施被攻击,美国又增兵2000人;同年12月,美国驻伊拉克使馆被围困,美国再次增兵3000人。然而,美国一方面不断展示硬实力,另一方面却没有使用硬实力的意志和决心。2020年1月美国与伊朗的冲突不断升级进一步凸显美国军事威慑手段的失灵。同时,特朗普政府始终有意从中东撤军,更让美国陷入从中东撤军和再发动一场中东战争的决策困境。

结盟援助是美国实施中东战略的重要手段,即通过支持盟国来实现自己的战略目标。但近年来中东地区形势急剧变化,美国军事援助政策照旧,效果却大打折扣。从约翰逊总统开始,美国对中东国家军售遵循“军事质量优先”(Qualitative Military Edge)原则,即以色列必须拥有武器质量优势,以抵消阿拉伯国家的军事数量优势。以色列人均GDP超4万美元,是联合国排名第19位的“最发达国家”,却每年可以得到38亿美元的美国军事援助,成为全球接受美国军事援助最多的国家,并且美国第五代战斗机F-35只销往以色列,迫使阿拉伯国家纷纷转向俄罗斯武器市场。

上述政策已执行数十年,如今却难以适应新形势。1979年埃及与以色列签署和平协议,1994年约旦与以色列签署和平协议,阿拉伯国家再也没有能力威胁到以色列生存,特别是叙利亚、伊拉克陷入内乱后,阿拉伯国家对以色列的安全威胁已不复存在。不仅如此,当前阿以关系发生很大变化,沙特等阿拉伯国家正在同以色列结盟,共同对付伊朗。奥巴马在任时曾因对沙特的军售受阻而质疑“军事质量优先”原则的必要性。而由于国内政治原因,美国未能及时调整对以政策,使其与现实严重脱节。长期以来,美国为支持和偏袒以色列,承担了巨大的政治代价,影响与阿拉伯国家关系,削弱其国际声誉,并加大遭受恐怖主义袭击的风险。因此,美国希望巴以、阿以最终实现和平,让自己从以色列问题上“解套”。过去40年美国虽竭尽全力推动巴以、阿以实现和平,但因其过于偏袒以色列,使得美国相关政策仍围绕巴以和平进程空转。奥巴马主导的巴以和谈于2014年4月失败后,“就连最乐观的人也认为和平进程在可预见的将来没有任何希望了”。而特朗普更是完全倒向以色列,于2020年1月28日公布其巴以和平计划,但遭到巴方强烈反对。鉴于巴以实力对比进一步失衡,以色列右倾化日益严重,巴勒斯坦仍处分裂状态,巴以和谈的条件尚未形成,美国所谓的“和平方案”纯属空谈。

美国中东战略转型的前景

美国在中东的利益、战略目标和手段正在而且将继续变化,其中东战略进入转型期,距离形成稳定共识还需相当长的时间。当前,美国国内相关决策人士既不认同小布什时期的大规模干预战略,也不同意奥巴马时期的“收缩主义”,而是希望形成“强有力的、温和的干预主义”战略。中东战略转型期间,美国不想进行全面的、大规模的军事干预,而是试图有选择地、强有力地进行干预,因此美国再发动一场大规模战争的可能性极小,但是其政策矛盾、反复甚至混乱恐在一定时期内成为常态。

在美国进行战略转型期间,阿拉伯国家的艰难处境将前所未有。冷战结束后,阿拉伯国家失去苏联的支持,只能幻想美国在阿以之间秉持公正客观的立场。2011年美国进入中东战略转型期,中东地区出现权力真空,伊朗、土耳其、以色列等非阿拉伯国家快速填补,使得阿拉伯国家四面楚歌。在阿以问题上,特朗普政府空前亲以,承认耶路撒冷为以色列首都,承认戈兰高地是以色列领土,支持以色列割据约旦河谷、西岸定居点。对此,阿拉伯国家除了忍气吞声别无选择。在伊朗问题上,美伊关系激化,最终受害的还是阿拉伯国家。美国开战的红线不包括保护阿拉伯国家,阿拉伯国家只能依靠自己,因此不得不尝试向伊朗妥协。2019年6月,多国油轮在霍尔木兹海峡附近遇袭后,阿联酋派出代表团赴伊朗谈判,并对7亿美元的伊朗资金进行了解冻。同年9月,沙特石油设施遭袭,沙特保持了极大克制,非但没有直接指责伊朗为幕后黑手,反而选择同伊朗进行接触,甚至对伊朗在波斯湾以船对船进行私下石油交易也视若无睹。2020年1月,在美国与伊朗关系恶化的背景下,伊拉克议会通过决议,要求美军撤出伊拉克,而美国则威胁冻结伊拉克350亿美元的石油账户,占到伊拉克财政支出的90%。中东地区政治结构已经发生重大变化,阿拉伯国家当前面临的困境是近百年来长期依赖西方国家的恶果。

美国实力雄厚,在地理上远离中东,如今对中东国家的能源依赖程度又不断降低,因而对中东动荡的承受力相对较强。因此,美国中东战略即使失误甚至失败,其利益虽会受损,但最大的受害者仍是中东国家甚至是欧洲和亚洲国家。发动伊拉克战争是美国中东战略的一次重大失误,导致其战略利益受到损害,但美国政府没有垮台、国家没有分裂,而伊拉克人民却落得国破家亡,迄今仍在苦难中挣扎。这是当今国际政治秩序不公正、不合理的典型表现。



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文章来源:本文转自《当代世界》2020年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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