常安:依法治理民族事务 铸牢中华民族共同体意识的法治保障

选择字号:   本文共阅读 2800 次 更新时间:2022-05-04 21:52

进入专题: 中华民族共同体   民族工作   民族区域自治  

常安 (进入专栏)  


摘  要:铸牢中华民族共同体意识,是所有民族工作的“纲”。我国的民族事务法治建设,应当将铸牢中华民族共同体意识的主线地位贯穿全过程。首先,发挥宪法作为国家根本大法的作用,挖掘《宪法》中的铸牢中华民族共同体意识蕴含。其次,以铸牢中华民族共同体意识为主线,坚持和完善民族区域自治制度。再次,建立更为完备的中华文化法律保护体系,为构筑中华民族共有精神家园提供法治保障。复次,以铸牢中华民族共同体意识为衡量标准,加强和改进民族工作地方立法。最后,运用法治思维处理民族事务,严格执法、公正司法。

关键词:铸牢中华民族共同体意识 民族工作  宪法 民族区域自治法 地方立法


引论:铸牢中华民族共同体意识的法治保障及其基本路径

2021年8月召开的中央民族工作会议,提出了习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想,进一步明确了铸牢中华民族共同体意识作为民族工作的主线的地位;为新时代党的民族工作提供了前进方向、指明了根本遵循。作为我国民族事务治理重要内容的民族事务法治建设,也自然必须进一步明确铸牢中华民族共同体意识这一所有民族工作的“纲”的主线地位,把铸牢中华民族共同体意识的主线地位贯穿到我国民族事务法治建设的全过程。

同时,本次中央民族工作会议还指出,“必须坚持依法治理民族事务,推进民族事务治理体系和治理能力现代化”。[①]在全面深化依法治国的大背景下,“法律是治国之重器、法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”;[②]铸牢中华民族共同体意识,作为新时代民族工作的主线,也需要有科学完备的法律法规体系加以规范、引导、保障。铸牢中华民族共同体意识的各个方面,都可以以法治作为坚实的保障,同时也需要在法治的轨道中运行。

铸牢中华民族共同体意识,需要增进各族人民的中华民族认同,这方面,宪法文本中对于中华民族共同体的相关记载以及对于公民维护国家统一与民族团结等宪法义务的强调,可以充分发挥其作为国家根本大法在铸牢中华民族共同体意识之“共同体”理念型塑强化的独特作用。铸牢中华民族共同意识,乃至整个民族工作,都需要朝增进共同性的方向努力,而这,也要求包括民族区域自治法在内的民族事务法律体系,必须朝着增进共同性的方向来坚持和完善。铸牢中华民族共同体意识,促进各族人民对于中华文化的认同是根本路径,因此,必须加强对包括中华文化形象和符号在内的中华文化体系的法治保障。铸牢中华民族共同体意识,不是抽象的学理或者口号,需要在广袤的民族地区地方治理中得以贯彻体现,因此,在全面依法治国的大背景下,民族地区地方立法如何进一步体现铸牢中华民族共同体意识,在整个铸牢中华民族共同体意识法治保障体系中起到了地基式的作用。铸牢中华民族共同体意识,除了通过政治、经济、文化措施,夯实共同体基础,还需要考虑到整个共同体的安全巩固问题,因此,在法治保障层面,除了发挥法的正面规范指引功能,还需要通过划定制度和法律红线的方式,发挥法律的保护、评价功能,为铸牢中华民族共同体意识提供安全保障。

一、铸牢中华民族共同体意识的宪法基础:权威记载与宪法忠诚

本次中央民族工作会议上,习近平总书记强调,“铸牢中华民族共同体意识,就是要引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同

体理念”。[③]在现代国家,法律,尤其是宪法所具备的最高权威性,可以通过发掘和宣传宪法文本中所具有的铸牢中华民族共同体意识蕴含,来增进各族人民的这种“休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念”。实际上,现行宪法文本,尤其是序言,其本身就是各族人民几千年交往交流交融、近代以来共同抵抗外辱建立现代国家、新中国成立后共同建设社会主义现代化国家的一种历史过程记载;同时,宪法文本中对于“统一的多民族国家”之统一性的强调、对于单一制国家结构形式的明确、对于“维护国家统一和全国各民族团结”的公民义务的载明,都是以国家根本大法的方式,来进一步巩固和凝聚中华民族共同体意识。

在现代国家,成文宪法,作为一国治国安邦的总章程,作为国家的根本大法,“章程”“根本”这些词汇,都说明了这样的成文宪法,除了规定公民的基本权利、国家机构的设置,还必须对一国的基本国情、宪制秩序形成中必须面对的重大命题进行宪法回应。因此,作为一个统一的多民族国家的最权威法律文本,可能尚无诸如“铸牢中华民族共同体意识”的直接表述,但不可能不去关注如何将一个分布广泛、民族众多的人群整合成为一个强有力的政治经济文化共同体这一最根本性的宪制治命题。同时,作为国家的根本大法,宪法,也意味着其可以将本国人民的政治共识,以制宪权的方式,载明于宪法文本之中,并经由宪法文本的权威记载,如对于政治共同体统一性的彰显、基本政治制度的强调、对于公民基本义务的明确,来塑造一代代公民对于这个特定的政治共同体之宪法认知和宪法忠诚义务。

所以,就现行宪法文本而言,虽然并无关于“铸牢中华民族共同体意识”的直接表述,但这并不意味着其缺乏对于“中华民族共同体”宪法保障的蕴含与追求,而且,在2018年宪法修正案中,“中华民族”入宪,更是为铸牢中华民族共同体意识,从国家根本大法层面提供了权威依据与保障。因此,在全面依法治国、依宪治国的大背景下,我们可以以铸牢中华民族共同体意识为主线,充分挖掘、彰显现行宪法所蕴含的丰富的铸牢中华民族共同体意识内容,发挥宪法作为根本大法在铸牢中华民族共同体意识法治保障中的独特、权威作用。

“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化,具有光荣的革命传统”(现行宪法序言第一段)[④]。这一句,深刻阐明了这样一个基本历史事实:中国作为“统一的多民族国家”、在面对近代以来内忧外患、风雨飘摇的格局,之所以没有分崩离析,自和中国各族人民共同创造的几千年绵延不绝、根深叶茂、光辉灿烂的中华文明这一“历史中国”根基有莫大关联。本次中央民族工作会议也同样指出,“必须坚持正确的中华民族历史观,增强对中华民族的认同感和自豪感”。因此,我们理解现行宪法文本中接近五分之一的涉及民族条款的内容,首先必须意识到,之所以将中国悠久的历史、中华文化的光辉灿烂写入现行宪法序言,正是在于,在“统一的多民族国家”这一宪法叙事中,“统一”是前提、“多民族”是具体体现。现行宪法序言以首句的方式对中国历史和中华文化的强调,正在于以国家根本大法的方式,彰显中华民族历史的统一性。

而现行宪法序言从第二段到第五段对于近代中国之革命中国的叙述,恰恰阐述的是中华民族从自在到自觉的这一段关键历史。[⑤]近代中国,对于中华民族意识的觉醒是一关键时期,面对列强入侵、边疆危机,各族人民意识到,只有紧密团结起来,休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共,才能真正赢得国家独立、民族解放、人民民主;也正是在近代,涌现出了无数各族人民共同抵抗外辱、浴血奋战的可歌可泣的中华民族史诗。也正因为如此,现行宪法序言第十一段,才以国家根本大法的方式,指出:“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”。本次中央民族工作会议指出,“要全面推进中华民族共有精神家园建设,要在党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史学习教育中,深入总结我们党百年民族工作的成功经验,深化对我们党关于加强和改进民族工作重要思想的研究”;[⑥]而从宪法序言中记载的中国共产党领导中国各族人民,共同缔造统一的多民族国家这一革命中国的党史视角出发,无疑也应当成为当下铸牢中华民族共同体意识研究的一个重点方面。

2018年宪法修改,“实现中华民族伟大复兴”入宪。实现中华民族伟大复兴,是近代以来中华民族最伟大的梦想,此次被明确载入现行宪法,无疑为铸牢中华民族共同体意识增添了浓墨重彩的一笔。 本次中央民族工作会议提出的加强和改进民族工作的十二个坚持,第一个坚持就是“是必须从中华民族伟大复兴战略高度把握新时代党的民族工作的历史方位,以实现中华民族伟大复兴为出发点和落脚点,统筹谋划和推进新时代党的民族工作”,[⑦] 因此,我们必须要从中华民族伟大复兴这一政治大局的高度,以铸牢中华民族共同体意识为主线,来把握新时代党的民族工作的政治意义。而宪法修正案中爱国统一战线的内容修改为“包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线”,[⑧]则同样是着眼于以中华民族伟大复兴作为团结海内外中华儿女的核心政治认同基础。宪法作为国家的根本大法,宪法文本中的“中华民族”叙事彰显,可以为我们进行铸牢中华民族共同体意识教育提供坚实的宪法依据。

现行宪法文本中对于民族团结、民族关系、民族区域自治制度、自治机关、自治权等条款的规定,同样可以发掘丰富的铸牢中华民族共同体意识内涵。[⑨]宪法的文本规定,是一个结构化、体系化的规定。因此,对于宪法文本的理解,我们必须从铸牢中华民族共同体意识的主线角度,进行全面、系统的理解。同时,充分发挥宪法文本在彰显中华民族共同体理念、维护国家制度法律体系统一性、强调公民宪法忠诚义务等方面的独特作用,为“引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念”提供坚实的宪法保障。

二、坚持和完善民族区域自治制度,维护社会主义法治体系的统一和尊严

我国是统一的多民族国家,民族事务治理是我国国家治理的重要组成部分。新中国成立以来,我国形成了以民族区域自治制度为核心的民族事务治理法律体系。因此,如何坚持和完善民族区域自治制度、正确行使民族区域自治权,便成为我们思考铸牢中华民族共同体意识法治保障必须面对的焦点议题。本次中央民族工作会议,强调“必须坚持和完善民族区域自治制度,确保党中央政令畅通,确保国家法律法规实施,支持各民族发展经济、改善民生,实现共同发展、共同富裕”,[⑩]为我们在新形势下思考如何坚持和完善民族区域自治制度,夯实铸牢中华民族共同体意识法治保障体系的关键一环,指明了方向。

坚持和完善民族区域自治制度,必须以铸牢中华民族共同体意识为主线,始终坚持党的领导,始终把社会主义作为民族区域自治制度的根本制度属性,始终“把维护国家统一和民族团结作为实施这一制度的根本目的”。[11]回溯民族区域自治制度在我国的奠基历程,我们可以发现,缔造一个友爱、团结、互助、合作的中华民族大家庭,是这一政治制度的制度愿景。社会主义,是这一制度作为我国解决民族问题的“新办法”之相比于中国古典羁縻制度的“旧办法”之“新”意所在。[12]对于民族区域自治制度的理解,我们首先需要把握住其社会主义的制度属性,把握住其铸牢中华民族共同体意识的制度初衷。[13]而新中国成立初期民族区域自治制度以社会主义的方式,成功促进了统一多民族国家的国家建设的历史事实,[14]以及民族区域自治制度实施几十年来在维护国家统一、领土完整、民族团结、促进民族地区经济社会发展、增强中华民族凝聚力等方面发挥的重要作用,都足以说明,民族区域自治制度,只有在坚持党的领导、坚持社会主义的制度属性、坚持以铸牢中华民族共同体意识为制度依归的前提下,才能真正得以发展和完善。

民族区域自治,其制度初衷,在于维护国家统一和民族团结;民族区域自治权的行使,也同样需要遵守宪法和法律的规定,维护社会主义法治体系的统一和尊严。[15]“民族自治地方自治机关的首要职责是维护党中央权威,确保党中央政令畅通,确保国家法律法规实施”。[16]民族区域自治制度的发展与完善,民族区域自治法的实施、自治机关自治权的行使,都必须遵循上述宪法、法律的规定,不得与国家法律相抵触。在新形势下,我们思考民族事务法律体系的健全和完善,同样需要遵循宪法和法律的相关规定,需要将铸牢中华民族共同体意识作为民族事务立法“立、改、废、释”的衡量标准以维护社会主义法制统一和法治尊严。

民族区域自治,既包含了民族因素,也包含了区域因素。“民族区域自治不是某个民族独享的自治,民族自治地方更不是某个民族独有的地方。这一点必须搞清楚,否则就会走到错误的方向去”。[17]因此,绝对不能把民族区域自治简化为“民族自治”;这是对民族区域自治之区域因素的有意无意的混淆,也是对民族区域自治制度之“大杂居小聚居交错杂居”的制度地理基础和几千年中华各族人民交往交流交融历史的漠视和忽视。2014 年中央民族工作会议上,习近平总书记明确强调:“自治区戴了某个民族的 ‘帽子’,是要这个民族担负起维护国家统一、民族团结的更大责任,在自治地方,各民族享有平等的法律地位,共同建设各项事业,共享建设发展成果。”[18]

在本次中央民族工作会议上,就如何提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平,习近平总书记指出,“要根据不同地区、不同民族实际,以公平公正为原则,突出区域化和精准性,更多针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化区域支持政策。”[19]根据不同地区、不同民族实际,突出区域化,同样是民族区域自治之区域因素的一个体现;而以公平公正为原则,突出精准性,“更多针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化区域支持政策”;既是国家治理能力提升的体现,也是2014年中央民族工作会议中强调“基本公共服务均等化”、注重精准施策的进一步深化发展。

落实民族区域自治制度,关键是帮助自治地方发展经济、改善民生,因此,本次中央民族工作会议在阐述坚持和完善民族区域自治制度时,再一次强调了要“支持各民族发展经济、改善民生,实现共同发展、共同富裕”。[20]“支持各民族发展经济、改善民生”,体现的是社会主义国家对于民族地区经济社会发展、民生改善、少数民族权利保护所天然奉行的道义自觉和宪法责任;而各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展、共同建设社会主义现代化国家、实现共同富裕的奋斗历程,本身也是一种巩固共同情感、塑造集体记忆、增加共同性、铸牢中华民族共同体意识的社会进程。

当前,我国各民族在社会生活中紧密联系的广度和深度前所未有,我国大杂居、小聚居、交错杂居的民族人口分布格局不断深化,呈现出大流动、大融居的新特点;我们的民族工作也面临着一些新的阶段性特征。我们必须坚决贯彻和落实习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想,适应改革开放以来我国民族工作所出现的诸如人口流动、分布格局变化等新特点、新挑战,和市场化、城市化、信息化背景下民族自治地方的新发展格局,以铸牢中华民族共同体意识为主线,与时俱进推进民族区域自治制度的发展与完善工作。

三、以中华文化保护法律体系作为铸牢中华民族共同体意识法治保障的重要发力点

“文化是一个民族的魂魄,文化认同是民族团结的根脉”。[21]就铸牢中华民族共同体意识而言,除了从经济、社会层面促进各民族的交往交流交融、建立全方位嵌入型社会结构等方面发力,更需要充分认识到中华文化认同对于铸牢中华民族共同体意识的根本性意义所在;积极推进中华民族共有精神家园建设、树立和突出各民族共享的中华文化符号和形象,促进全国各族人民对于中华文化的认同,夯实中华民族共同体建设的文化、心理基础。

就铸牢中华民族共同体意识的法治保障而言,如果说坚持和完善民族区域自治制度是其必须面对的焦点议题,那么如何建立更为完备的中华文化法律保护体系则可以起到弥补短板、重点发力的领域。纵观我国现行的文化法治体系,可以说,在坚持正确的中华民族历史观、强调中华民族共有文化的整体性、树立和突出各民族共享的中华民族文化符号和中华民族形象等方面,还有很大的潜力和空间。“立法是传统文化传承最为稳定的路径。立法是官方路径、制度路径,因而也是最具稳定性的路径。立法可以将传统文化的物化器物、生产技能、民俗工艺、典籍思想、价值标准、行为规范等,划定为法律的保障对象;可以确认、保护、捍卫某些文化价值观,表达国家倡导的价值准则和行动标准”。[22]在全面推进中华民族共有精神家园建设中,我们也可以充分运用法律方式和法治思维,通过建立更为完备的中华文化法律保护体系,充分发挥法的确认、引导、保障功能,以法治保护中华文化,为铸牢中华民族共同体意识奠定文化法治基础。

我国现行的文化法治体系,主要包括文化权利保护、文化产业促进、国家文化管理等方面的内容。[23]具体到法律法规,则主要集中在《公共文化服务保障法》《非物质文化遗产法》《文物保护法》《通用语言文字法》等法律,以及诸如《长城保护条例》《博物馆条例》等行政法规。在上述法律、行政法规中,均阐明了传承中华优秀传统文化等立法目的:“传承中华优秀传统文化,弘扬社会主义核心价值观,增强文化自信,促进中国特色社会主义文化繁荣发展”(《公共文化服务保障法》)、“为了继承和弘扬中华民族优秀传统文化,促进社会主义精神文明建设,加强非物质文化遗产保护、保存工作”(《非物质文化遗产法》)。但客观而言,现行《公共文化服务保障法》《文物保护法》等,在如何通过立法阐明中华民族共有文化的整体性,如何进一步弘扬正确的中华民族历史观,如何给予各民族共享的中华民族文化符号形象以充分有效的立法保障等方面,还远远不能适应目前促进中华文化认同乃至整个铸牢中华民族共同体意识这一新时代我国民族工作的“纲”的需求。[24]

铸牢中华民族共同体意识,正确把握共同性和差异性是首要原则,在这之中,共同性是主导,是方向、前提和根本;尊重和包容差异性是需要的,差异性丰富多彩,共同体才能展示出包容性和活力;但绝不能让差异性削弱和损害到共同性,更不能以尊重和包容差异性为理由来固化强化差异性中落后的、影响民族进步的因素。我们在构筑中华民族共有文化家园的法制保障体系中,也无疑应该贯彻和落实这一原则。如对少数民族非物质文化遗产的立法保护,其立法宗旨,应该是铸牢中华民族共同体意识、构筑中华民族共有精神家园、增进各民族对于中华文化的认同;其立法方向,应该是增进共同性,而非固化强化差异性。在文物保护法治、非物质文化遗产法治中,应当注重挖掘中华文化资源和体现各民族交流交往交融的历史,推动中华优秀传统文化在各民族间的共有、共享、共赏和共传。

人是符号的动物(卡希尔),铸牢中华民族共同体意识、构筑中华民族共有精神家园,必须“打造一批具有中华文化底蕴、充分汲取各民族文化营养、融合

现代文明的书籍、舞台艺术作品、影视作品、美术作品,树立和突出各民族共享的中华文化符号和中华文化形象”。[25]而如何给予中华文化符号和中华文化形象以强有力的立法保护,也是我们在思考铸牢中华民族共同体意识法治保障这一重要战略任务时必须要考虑的因素。在诸如基本公共服务立法保护、非物质文化遗产保护中,应当注意通过立法保护的方式,充分发挥法的规范、激励、保障作用,树立和突出各民族共享的中华文化符号和中华民族视觉形象。也即是说,以往常常被视为文化旅游立法层面的,诸如长城国家文化公园、大运河国家文化公园、黄河国家公园、秦岭国家公园的立法保护,需要从铸牢中华民族共同体意识、构筑中华民族共有精神家园、树立和突出各民族共有的中华文化符号和中华文化形象的政治高度上加以把握。而立法、守法过程中的区域协同、各民族交往交流交融,本身也是铸牢中华民族共同体意识、增强中华文化认同的一种现实过程。

习近平总书记高度重视红色文化资源在铸牢中华民族共同体意识中的独特作用。在2021年3月5日习近平在参加内蒙古代表团审议时,就强调要在党史学习中用好红色资源。[26]我们需要进一步加强对红色文化资源的立法保障工作,充分挖掘红色文化资源在铸牢中华民族共同体意识中的巨大潜力和独特价值,适时出台全国性的红色文化资源保护立法。目前的红色文化资源保护,还多停留在地方立法的层面,层级低、体系散,不能够充分发挥红色文化资源在铸牢中华民族共同体意识中的重要作用。有必要以国家立法的方式,明确红色文化资源的内涵,确立红色文化资源合理保护和利用的基本原则,并从铸牢中华民族共同体意识的政治高度出发,将红色文化资源作为各民族共享的集体记忆和文化符号来进行充分、有效的立法保护。

“作为国家通用语言文字的普通话和规范汉字,其推广和普及除了具有提高各族人民科学文化水平以及促进各地区经济、社会交流等现实功能以外,另外一个不可忽视的功能便是国家通用语言文字本身所体现的国家主权和民族尊严的象征符号功能”。[27]我们需要充分意识到推广普及国家通用语言文字对于铸牢中华民族共同体意识这一我国民族工作主线的重要意义,认识到推广普及国家通用语言文字对于少数民族公民受教育权、就业工作权、文化权利保护的巨大价值。我们强调保护少数民族语言文字的权利,但同样不能对其片面理解,不能以保护少数民族语言文字权利为借口削弱国家通用语言文字的宪法地位,阻碍国家通用语言文字在民族地区的推广,妨害少数民族公民使用国家通用语言文字权利的享有。因此,铸牢中华民族共同体意识,必须坚定不移地推广普及国家通用语言文字,全面加强国家通用语言文字教育教学,推动修订《国家通用语言文字法》,明确“大力推广国家通用语言文字,科学保护少数民族语言文字”的基本原则和国家通用语言文字的优先地位,“使国家通用语言文字在提高各族人民科学文化水平、推动各民族共同走向社会主义现代化的进程中发挥更大作用,同时进一步彰显国家通用语言文字作为国家主权标志、各民族共有共享的中华文化符号和形象的象征功能”。[28]

四、加强和改进民族工作地方立法,夯实中华民族共同体建设的地方法治之基

无论是铸牢中华民族共同体意识还是铸牢中华民族共同体意识的法治保障,最终都要落实到地方民族工作的具体治理过程之中;地方民族工作的具体治理,也直接关系到各族人民对包括铸牢中华民族共同体意识在的内党和国家大政方针的第一印象。因此,在我国的民族事务法律法规体系中,民族工作地方立法尽管位阶最低,但在整个铸牢中华民族共同体意识法治保障的大厦中,却可以说是承担着地基式的作用。民族工作地方立法,是否能够全面、准确的贯彻铸牢中华民族共同体意识这一新时代民族工作的主线和任务,对于铸牢中华民族共同体意识的法治保障,乃至对整个铸牢中华民族共同体意识工作的促进至关重要。我们强调坚持依法治理民族事务、提升民族事务治理体系和治理能力现代化,都必须以铸牢中华民族共同体意识为衡量标准,加强和改进民族工作地方立法,夯实中华民族共同体建设的地方法治之基。

民族自治地方的地方立法,是我国社会主义法律体系的重要组成部分;我国《宪法》《立法法》《民族区域自治法》均就民族自治地方的地方立法权做了相应规定。[29]同时,随着市场化、城市化、信息化的程度加深,在大流动、大融居的背景之下,民族工作、民族工作立法的领域、场域、范围也在发生变化,一些非民族自治地方,也需要面对民族事务处理和相应的立法需求;尤其是,铸牢中华民族共同体意识的战略任务,是全国一盘棋,非民族自治地方在诸如中华文化符号与中华文化形象的立法保护、红色文化资源的立法保护等方面,也有很大的施展空间。

诚如有学者所指出的,“民族自治区域通过立法权的行使,已经初步建立了凸现民族自治地方政治、经济和文化特点的自治地方法规体系,实现了部分涉及调整本区内的民族关系、文化传承、经济发展等方面的立法,为维护国家整体的政治统一和地方发展、民族进步发挥了积极作用。同时,我们也应该看到,从民族自治地方立法的数量来看,明显偏少,立法效率也不够高;从立法质量来看,需要提升的空间也很大”。[30]如果我们以铸牢中华民族共同体意识这一新时代民族工作的主线和“纲”来作为衡量标准的话,目前的民族地区地方立法,由于历史的阶段性任务不同、立法水平的不等,对于铸牢中华民族共同体意识的指导思想体现、具体内容贯彻方面不尽一致。

我们以民族团结地方立法为例,十余年来,我国民族团结地方立法体系不断发展,在具体立法文本中对民族团结进步创建的指导思想、协同主体、工作机制、财政支持、法律责任等方面进行了更为细化的规定;为我国民族团结进步创建视事业起到了有力的规范、指引、保障作用。但是,我们也应当看到,目前的民族团结地方立法,还存在着诸多可以提升的空间。如有的将“民族团结进步”事业局限于“民族团结创建”工作;有的缺乏促进民族团结进步的长效机制;有的缺乏对中央精神的及时关注,未能充分发挥民族自治地方立法的特色优势;还有的对上位立法理解不够,甚至存在一些认知上的错误。铸牢中华民族共同体意识,已于2017年载入《中国共产党章程》;2019年的全国民族团结进步表彰大会上,习近平总书记在再次重申,“实现中华民族伟大复兴的中国梦,就要以铸牢中华民族共同体意识为主线,把民族团结进步事业作为基础性事业抓紧抓好”。[31]然而,部分民族自治地方2020年通过的民族团结进步条例,仍然完全不提“铸牢中华民族共同体意识”这一新时代民族工作的主线,显示出对于铸牢中华民族共同体意识在新时代民族工作中的主线地位和重要意义的认识尚不够清晰。作为国家通用语言文字的普通话和规范汉字,既是中华文化绵延发展的语言文字载体,也是各民族共享的中华文化符号和中华民族形象。但目前民族团结地方立法中,对推广普及国家通用语言文字在铸牢中华民族共同体意识中的重要意义还重视不够。[32]

因此,民族工作地方立法,必须遵循宪法和相关国家法律的规定,不得与国家法律相抵触;必须坚决贯彻习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想,以铸牢中华民族共同体意识为衡量标准,顺应十九大以来党和国家推进法律法规合宪性审查和地方立法清理工作通行做法,对民族工作地方立法及时进行立改废释,全面维护宪法权威和国家法治统一,夯实铸牢中华民族共同体意识的地方法治之基。

同时,作为民族工作法律法规体系的重要组成部分,民族工作地方立法,在铸牢中华民族共同体意识方面,也可以充分发挥地方立法的优势,先行先试。[33]民族工作地方立法,可以在诸如民族团结进步促进、发挥红色文化资源在铸牢中华民族共同体意识中的作用、中华文化符号和中华民族形象的立法保护等方面,发挥地基式的作用。就铸牢中华民族共同体意识而言,搜集、整理、挖掘各民族交往交流交融、共同团结进步的历史、塑造中华民族共同的历史记忆;通过地方文化遗产保护,强化作为地方性知识的少数民族文化作为中华文化不可分割的一部分之意义世界;挖掘、传承、保护地方丰富的红色文化资源,将其作为各族人民共同的集体记忆和中华精神载体;完善地方教育体系、推广普及国家通用语言文字;积极弘扬社会主义核心价值观;均大有可为,也均需要地方立法的主动、及时、充分、有效的保障。[34]

五、运用法治思维处理民族事务、以法治为中华民族共同体建设提供安全保障

安全,是政治共同体生存和发展的基本前提,只有在一个良好的共同体秩序和安全环境之下,这个共同体才有可能得到巩固和发展,其根本利益也才有可能得以维护。而如何以一种恰当的方式,确保政治共同体的安全、保障政治共同体的秩序,也无疑是一个政治共同体在其制度构建中必须考虑的价值目标。在诸多制度构建的方式和手段中,法治,以其对秩序价值的天然追求、对社会行为的规范和约束作用、以及相比于其他社会规范的独有的国家强制性,可以为政治共同体的巩固和发展,提供坚实的安全保障。

因此,就铸牢中华民族共同体意识而言,除了通过政治、经济、文化等方面的措施来夯实共同体基础,还必须考虑整个共同体的安全保障问题。而在法治保障层面,必须通过划定制度和法律红线的方式,发挥法的规范与保护功能,为铸牢中华民族共同体意识提供安全保障。本次中央民族工作会议,习近平总书记多次强调了维护国家安全、防范民族领域重大风险隐患等内容:“必须坚决维护国家主权、安全、发展利益,教育引导各民族继承和发扬爱国主义传统,自觉维护祖国统一、国家安全、社会稳定”;[35]“要依法保障各族群众合法权益,依法妥善处理涉民族因素的案事件,依法打击各类违法犯罪行为,做到法律面前人人平等”;[36]“要坚决防范民族领域重大风险隐患”。[37]上述内容,是习近平总书记十八大以来一直强调的忧患意识的体现,[38]也为我们从法治层面,为铸牢中华民族共同体意识提供安全保障,指明了制度建设的基本方向。

首先,运用法治思维处理民族事务,严格执法、公正司法。“法令行则国治,法令弛则国乱。只有树立对法律的信仰,各族群众自觉按法律办事,民族团结才有保障,民族关系才会牢固”,[39]我们在处理民族事务时,必须严格适用法律,增强各族群众的法律意识,引导他们树立对法律的信仰。法律面前人人平等,谁都没有超越法律的特权。用法律保障民族团结、运用法治思维处理民族事务,对执法机关而言,是执法成本的降低;对各族公民而言,是真正的爱护;也必将真正增强各族公民团结一心、休戚与共的中华民族共同体意识认同。

其次,坚持公平公正的原则,促进“基本公共公务均等化”。在本次中央民族工作会议上,习近平总书记指出,“要提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平。要根据不同地区、不同民族实际,以公平公正为原则,突出区域化和精准性,更多针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化区域支持政策。”[40]因此,在基本公共服务等民族事务治理领域,必须坚持公平公正的原则,突出区域化和精准化,更多针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化区域支持政策,贯彻平等这一法治的核心要义。

再次,坚决防范民族领域重大风险隐患。在本次中央民族工作会议上,习近平总书记强调,“要坚决防范民族领域重大风险隐患。要守住意识形态阵地,积极稳妥处理涉民族因素的意识形态问题,持续肃清民族分裂、宗教极端思想流毒。”[41]无论是中华民族伟大复兴,还是铸牢中华民族共同体意识,都不可能随随便便、轻轻松松就能实现。意识形态安全,是国家安全的重要内容,面对诸如涉民族因素的意识形态问题、民族领域重大风险隐患等问题,“必须从法治层面充分做好准备、未雨绸缪,夯实铸牢中华民族共同体意识的法治基础”。[42]

最后,确立国家安全法的基本法律地位、加强国家安全法治建设。要完善“国家安全法律制度体系, 健全维护国家安全的机构和执行机制,强化国家安全执法力量,加强国家安全执法工作”。[43]加强《刑法》《治安管理处罚法》《反恐怖主义法》等法律的执法司法工作、严厉打击破坏国家统一、危害国家安全、煽动民族分裂、组织策划实施恐怖活动等行为,“持续肃清民族分裂、宗教极端思想流毒”。[44]通过划定制度和法律红线的方式,发挥法律的保护、评价功能,增强各族群众的中华民族认同、为铸牢中华民族共同体意识保驾护航。


〔作者常安,西北政法大学人权研究中心国家基地执行主任,陕西省铸牢中华民族共同体意识研究基地“法治与中华民族共同体建设研究中心”主任、教授、博士生导师、法学博士。西安710063〕


[①]  新华社:《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《中国民族》2021年第8期。

[②]  习近平:《关于 〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》,《人民日报》2014 年10月29日。

[③]  新华社:《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《中国民族》2021年第8期。

[④]  《中华人民共和国宪法》,《人民日报》2018年3月22日。现行宪法第一句,来自于毛泽东等的《中国革命与中国共产党》第一章对于“中华民族”的阐述,参见《毛泽东选集》第二卷,人民出版社1991 年版,第621?622页。

[⑤]  “二十世纪,中国发生了翻天覆地的伟大历史变革。一九一一年孙中山先生领导的辛亥革命,废除了封建帝制,创立了中华民国。但是,中国人民反对帝国主义和封建主义的历史任务还没有完成。一九四九年,以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民,在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后,终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治,取得了新民主主义革命的伟大胜利,建立了中华人民共和国。从此,中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人”,参见《中华人民共和国宪法》,《人民日报》2018年3月22日。

[⑥]  新华社:《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《中国民族》2021年第8期。

[⑦]  新华社:《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《中国民族》2021年第8期。

[⑧]  《中华人民共和国宪法》,《人民日报》2018年3月22日。

[⑨]  如现行宪法第四条,明确强调“国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”;现行宪法第五十二条规定,“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务”。现行宪法第三章第六节对于民族区域自治地方自治机关、自治权的相关规定,也并不是孤立存在于整个宪法文本之外,民族自治地方的自治机关,既是自治机关,又是中央政府的下级机关,是我国国家机关体系的有机组成部分,也必须坚持党的领导,必须坚持中国共产党领导这一“中国特色社会主义最本质的特征”(现行宪法第一条),必须服从于人民代表大会制度这一我国的根本政治制度(宪法第二条),必须遵循民主集中制原则(宪法第三条)、为人民服务原则(宪法第二条)、权责统一原则、精简与效率原则(宪法第二十七条)、法治原则(宪法第五条)等我国国家机构体系的组织和活动原则。

[⑩]  新华社:《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《中国民族》2021年第8期。

[11]  尤权:《做好新时代党的民族工作的科学指引—学习贯彻习近平总书记在中央民族工作会议上的重要讲话精神》,《求是》2021年第21期。

[12]  “几千年来,历代中央政权经略民族地区,大都是在实现政治统一的前提下,实行有别于内地的治理体制,秦汉的属邦属国、唐的羁縻州府、元明清的土司,莫不如此。但这些制度,正如毛泽东同志所说,是‘老办法’,实质是‘怀柔羁縻’……我们党发明在单一制的国家体制下,实行民族区域自治这个‘新办法’,既保证了国家的集中统一,又实现了各民族当家作主”,参见国家民族事务委员会编:《中央民族工作会议精神学习辅导读本》,民族出版社2015 年版,第 72 页。

[13]  参见常安:《缔造社会主义的中华民族大家庭:新中国民族区域自治制度的奠基历程》,《学术月刊》2019年第9期。

[14]  参见常安:《社会主义与统一多民族国家的国家建设(1947—1965)》,《开放时代》2020年第1期。

[15]  我国宪法规定,“国家维护社会主义法治的统一和尊严”“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”;《中华人民共和国立法法》规定,“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定”;《中华人民共和国民族区域自治法》也规定,“民族自治地方的自治机关必须维持国家的统一,保证宪法和法律在本地方的遵守和执行”。

[16]  尤权:《做好新时代党的民族工作的科学指引—学习贯彻习近平总书记在中央民族工作会议上的重要讲话精神》,《求是》2021年第21期。

[17]  国家民族事务委员会编:《中央民族工作会议精神学习辅导读本》,民族出版社2015 年版,第 81 页。

[18]  国家民族事务委员会编:《中央民族工作会议精神学习辅导读本》,民族出版社2015 年版,第 82 页。

[19]  新华社:《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《中国民族》2021年第8期。

[20]  新华社:《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《中国民族》2021年第8期。

[21]  习近平:《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》,《人民日报》2019年9月28日。

[22]  杨建军:《通过立法的文化传承》,《中国法学》2020年第5期。

[23]  “从我国文化宪法的基本构架来看,我国社会主义文化法制的基本内容,主要是以宪法上的‘建设社会主义文化强国’等‘国家目标规定’为依据,以‘文化基本制度’为基础,以‘文化基本权益保障’和‘国家文化职权’为‘主线’,包括‘文化权益保护法制’‘公共文化服务法制’‘文化市场管理法制’与‘文化产业促进法制’等国家‘文化法制’类型”,参见周刚志:《论国家文化法制体系—基于文化与法治关系的理论视角》,《政法论丛》2020年第6期。

[24]  甚至是文化法治领域本身,也被认为存在“文化领域的立法数量总体偏少”“文化立法层次仍然较低”“文化建设各领域立法不平衡”“文化执法的保障仍然不够充分”等“文化法治滞后局面”;参见韩业庭:《时隔九年,全国文化法治工作会议再次召开,雒树刚表示5年内改变文化法治滞后局面》,《光明日报》2015年5月20日。

[25]  尤权:《做好新时代党的民族工作的科学指引—学习贯彻习近平总书记在中央民族工作会议上的重要讲话精神》,《求是》2021年第21期。

[26]  “在党史学习教育中要用好这些红色资源,组织广大党员、干部重点学习党史,同时学习新中国史、改革开放史、社会主义发展史,做到学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行,做到学党史、悟思想、办实事、开新局,特别是要在坚持走中国特色解决民族问题正确道路、维护各民族大团结、铸牢中华民族共同体意识等重大问题上不断提高思想认识和工作水平”,参见光明网:《习近平在参加内蒙古代表团审议时强调:完整准确全面贯彻新发展理念 铸牢中华民族共同体意识》,https://m.gmw.cn/baijia/2021-03/10/34675786.html。

[27]  常安:《论国家通用语言文字在民族地区的推广和普及—从权利保障到国家建设》,《西南民族大学学报(哲学社会科学版)》2021年第1期。

[28]  常安:《坚持依法治理民族事务》,《中国民族报》2021年11月9日。

[29]  如《立法法》第75条规定,“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例……自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定”,参见《中华人民共和国立法法》,《人民日报》2015年3月19日。

[30]  边巴拉姆:《民族区域自治地方立法评析—以五十年来西藏自治区立法为例》,《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2015年第5期。

[31]  习近平:《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》,《人民日报》2019年9月28日。

[32]  部分民族地区的地方立法还存在着对“国家通用语言文字”和“少数民族语言文字”关系认识不到位、甚至违反上位法规定的情况。

[33]  “就国家尚未制定法律或者行政法规的事项,通过地方性法规先行先试,包括五个经济特区的法规。这是赋予地方立法权的一个重要目的”,参见许安标:《我国地方立法的新时代使命—把握地方立法规律 提高地方立法质量》,《中国法律评论》2021年第1期。

[34]  如在2021年1月通过的《内蒙古自治区促进民族团结进步条例》,在其第五条规定,“促进民族团结进步,应当以铸牢中华民族共同体意识为主线,坚持中华民族多元一体格局,增进共性、促进一体,尊重差异、包容多样,引导各族群众树立正确的国家观、历史观、民族观、文化观、宗教观,加强各民族交往交流交融,促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展”,并就“铸牢中华民族共同体意识”在文化、教育、经济社会发展领域的具体落实进行了深入、细致的规定,即是通过地方立法,促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识的鲜活例证,参见《内蒙古自治区促进民族团结进步条例》,《内蒙古日报》2021 年年2月8日。

[35]  新华社:《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《中国民族》2021年第8期。

[36]  新华社:《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《中国民族》2021年第8期。

[37]  新华社:《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《中国民族》2021年第8期。

[38]  如在党的十九大报告中,习近平总书记指出,“行百里者半九十。中华民族伟大复兴,绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的。全党必须准备付出更为艰巨、更为艰苦的努力”参见习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,《人民日报》2017年10月28日。

[39]  中共中央文献研究室编:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015 年版,第 89 页。

[40]  新华社:《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《中国民族》2021年第8期。

[41]  新华社:《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《中国民族》2021年第8期。

[42]  常安:《坚持依法治理民族事务》,《中国民族报》2021年11月9日。

[43]  常安:《坚持依法治理民族事务》,《中国民族报》2021年11月9日。

[44]  新华社:《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》,《中国民族》2021年第8期。



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