张长东:政党、国家能力与经济发展:改革开放过程中的政府与市场关系

选择字号:   本文共阅读 3813 次 更新时间:2022-02-24 09:33

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张长东  

中国改革开放40多年,最让世人瞩目的成就就是持续40多年的快速经济增长:中国国内生产总值以年均接近两位数的速度增长,中国也因此先后于1999年与2010年跨入了下中等收入国家和上中等收入国家行列。2010年,中国国内生产总值超过日本,成为世界第二大经济体。中国97%以上的出口产品是制造业产品,中国也因此成为18世纪工业革命以来继英国、美国、日本、德国之后的又一个世界工厂。2017年,中国人均国内生产总值达到8640美元,国民生产总值从1978年的3645亿元迅速跃升到2017年的82.7万亿元,增长了约226倍;国内生产总值占世界经济的比重从1978年的1.8%提高到2017年的15%左右。与此同时,7亿多人口脱离了极端贫穷,城乡人民生活水平得到有效提高:1978年,城镇居民家庭的人均生活消费支出为311元,恩格尔系数为57.5%,到2017年,分别变为了24445元(增长了约78倍)和28.6%;1978年,农村居民家庭的人均生活消费支出为116元,恩格尔系数为67.7%,到2017年,分别变为了10955元(增长了约94倍)和31.2%。


不同于传统的依赖于增加要素(土地、劳动力)投入带来的粗放式经济增长,经济增长伴随着结构性和制度性变化———市场化、工业化和城镇化。黄宗智把通过在有限的土地上投入大量的劳动力来获得总产量增长的方式,即边际效益递减的方式,称为没有发展的增长,即“内卷化”。参见黄宗智:《长江三角洲小农家庭与乡村发展》,中华书局2000年版。》—98—世界各国的政策制定者和学者都在探索中国经济增长奇迹背后的原因,得出了不同的结论,但同时也形成了一些基本的共识。共识之一就是政府与市场的重新定位:应该让市场配置的留给市场,政府主要提供公共服务、基础设施,国有企业扮演战略性角色。借用林毅夫新结构经济学的术语来说,中国在如何构建有效市场与有为政府的方面为广大发展中国家提出了可供借鉴的发展战略。


世界各国的政策制定者和学者都在探索中国经济增长奇迹背后的原因,从不同的理论视角出发提出了不同的解释,研究成果非常丰富,见仁见智。本文尝试从政党组织和国家能力的角度出发,重新整合部分已有解释,分析改革开放40多年来中国共产党如何改革政府与市场的关系,从而推动经济发展,如何在改革和发展过程中改革自身组织,提高治理能力。本文将从理论框架、政党作用、历史发展与治理变革等三个方面展开论述,总结归纳一些经验模式,并针对未来可能遇到的挑战提出一些政策建议。


一、理论框架


关于中国经济增长,主要存在以下两种解释:(1)强调私有产权的兴起、市场和自由竞争及其带来的资源配置效率提高和激励机制改善的新自由主义,尤其是基于新自由主义的新制度主义;(2)以发展型国家为代表、强调国家能力和国家作用的理论。这两种解释分别与市场主导和政府主导理论高度对应。与此对应,就何种政府与市场关系能更有效地促进经济增长这一问题,学界分为两大流派:一派是支持市场主导的方式,主张政府应以保障市场有效运行的中性制度为主,政府在微观上提供法律保障和市场监管,宏观上进行经济调控保障平稳运行,而企业能够在市场机制下推动经济增长;另一派则是支持政府主导的方式,以选择性的产业政策、基础设施建设等为典型手段推动经济发展。然而,这两大主流理论都没注意到中国经济发展的特殊背景。和其他发展中国家一样,中国的工业化面临的挑战一方面是如何在农业剩余很少的情况下实现资本积累,进行工业化努力,走出贫困陷阱;另一方面则是如何在计划经济的历史遗产上建立市场制度,让市场逻辑取代(至少是主导)社会(政治)逻辑。但是,作为一个转轨经济体,中国的这两大挑战和其他发展中国家的又有不同之处,主要体现在私有产权如何在公有制经济占支配地位的经济中产生和发展,市场如何从计划经济中产生和发展,如何让市场的逻辑战胜权力的逻辑。基于这些特性,一些学者归纳提出了介于国家主导和市场主导二者之间的第三流派的理论,强调国有企业对战略产业的控制和政府“规划”的重要性,以及以林毅夫为代表的强调“有为政府与有效市场”结合的新结构经济学理论和郑永年、黄彦杰提出的强调市场为国家促进经济发展的“制内市场”理论。


(一)

新制度主义及相关理论


从亚当·斯密的自由主义传统出发,新制度主义经济学强调私有产权对人们经济行为的激励是经济增长的根源,政府需要做的只是“把制度弄对”、把“激励”弄对,让人各尽其能,经济自然就发展起来了;而国家需要做的仅仅是保护私有产权和自由市场竞争、保障秩序以及提供基本的公共服务。诺斯提出:“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的;但国家又是人为的经济衰退的根源。”这句经典论断背后,是国家(统治者)的两个目标:一个目标是规定竞争和合作的基本规则,以便为统治者所得租金的最大化提供一个所有权獉獉獉结构;另一个目标是在第一个目标框架内,减少交易费用獉獉獉獉,以便促进社会产出的最大化,从而增加国家的税收。因此,对于统治者而言,使其保护产权的承诺成为可信承诺(crediblecommitment)是经济可持续发展的前提条件,而这需要良好的制度设计才能实现。


过去40多年中国从计划经济到社会主义市场经济的转型,政企分开,发展乡镇企业,民营企业从无到有、发展壮大,外贸和投资的放松管制等等现象,都为新制度主义理论提供了有力证据。新制度主义理论研究者们认为,改革开放的过程是制度逐步改善、能更好地保护私有产权的过程(如市场维护型联邦制理论),也是更好地调配资源分配的过程(如国际经济中比较优势理论、国内经济增长中二元经济结构理论)。


市场维护型联邦主义就其含义而言,指的是通过地方政府和中央(联邦)政府的分权以及地方政府间的竞争,能够有效制约中央和地方政府的权力,从而国家能可信地承诺将维护市场,而不因为自身利益(官员利益)干预市场,乃至掠夺市场创造的财富。除了维护市场、促进经济增长之外,财政联邦制也被认为能带来其他好处:更好地提供公共物品,使得政府更接近民众(从而更具回应性),等等。钱颖一等人甚至提出了市场维护型财政联邦主义的中国版———“中国特色的财政联邦制”理论。该理论认为,中国中央和地方的分权改革成功地提供了一个制约政府掠夺行为的制度基础———中央政府和地方政府之间的分权与制约、地方政府之间通过“用脚投票”造成的制衡,从而促进了中国经济快速增长的制度基础。市场维护型财政联邦制需要满足五个条件,但研究者们发现这五个条件在现实中很难得到很好满足,从而削弱了理论的解释力。不过该理论还是为我们更好地理解中国的经济改革提供了一个参照体系(见表1)。



林毅夫、蔡昉等人则提出了按照市场规律,尤其是比较优势规律,优化配置资源是中国经济增长奇迹的基础。在经济发展的任何特定时点,每个经济体的要素禀赋结构是相对给定的。这一禀赋结构决定了这个经济体在那一时点的比较优势和最优的产业结构。因此,发展中国家应该按照每个发展阶段的要素禀赋结构所决定的比较优势去选择产业,这种情况下的要素生产成本最低。如果政府帮助企业克服软硬基础设施的瓶颈限制以降低交易费用,就可以形成竞争优势。有了竞争优势以后,就能创造利润,积累资本。在这个过程当中,发展中国家还可以利用后发优势,以较低的成本和风险引进新的技术、新的产业来加速经济的发展和转型,实现对发达国家的追赶。中国的改革开放,主要是把计划经济时期扭曲的生产要素配置模式(即资本密集型)调整为劳动密集型,使其更符合中国的资源禀赋状况。


与新制度主义相关但却更强调结构性因素(市场条件下人口在不同生产部门间的流动带来人口红利)的二元经济结构理论也被用来解释中国在1978—2008年30年间的快速经济发展。蔡昉根据刘易斯的二元结构模型,提出大多数发展中国家面临的基本任务是通过恰当地处理城乡关系实现经济发展,完成二元经济结构的转换。转轨国家也面临着如何通过发育产品市场和生产要素市场,把城乡经济加以整合,在市场配置资源的基础上实现均衡发展的任务。在计划经济时期,按照重工业优先发展战略,降低工业化的门槛要求,压低劳动力成本,进而压低农产品价格水平,必然导致垄断农产品流通的统购统销政策的实行,以及控制生产要素流动的人民公社制度和户籍制度。因此,扭曲激励机制的微观经营制度和城市偏向的城乡关系,都是重工业优先发展战略及其内生的传统体制模式的必然结果。相应地,市场化改革要求根本改变城乡关系格局,这有赖于对传统发展战略及其派生出的传统体制进行彻底的改革。蔡昉揭示了改革开放的制度变革效应,即如何通过人口红利的利用、比较优势的发挥、全要素生产率的改进和参与经济全球化,促进中国经济的高速增长。


市场维护型联邦制理论强调产权保护带来的激励提升,比较优势理论及二元结构理论则强调资源优化配置带来的效率提升,二者都强调通过制度改革更好地发挥市场的基础性作用。用吴敬琏的话概括,就是“推动中国经济崛起最重要的因素,是市场的扩展使个人和企业的选择权得到了一定的发挥空间……这种建立在市场基础之上的自由选择权的扩大,为劳动、资本与技术在特定时间和空间的有效组合创造了便利条件,从而极大地释放了中国的经济增长潜力”。


(二)

发展型国家理论及其修正


与新制度主义相反,基于东亚发展经验的发展型国家理论则强调一个具有高度自主性和内聚力的政府会通过选择性的产业政策等手段干预市场,甚至有意地扭曲市场,培育幼稚产业,推动产业升级和经济发展。发展型国家理论认为,基于自由贸易和自由投资的全球经济体系,即使建立在比较优势基础之上,也只会带来发展中国家的经济依附或者依附性发展,而非真正的发展。因此,为了快速发展,发展中国家必须实行强有力的政府干预,选择性保护、扶持幼稚产业,使其具有国际竞争力。学者们提出了“地方政府公司化”“地方发展型国家”“企业家型国家”等理论,强调政府(尤其是地方政府)在推动市场转型和经济发展过程中的重要作用。郑永年则进而提出“制内市场”(marketinstate)的理论,认为国家一直占支配性地位,而市场是服务于国家目标的工具。


但很多学者认为中国发展模式不同于发展型国家,如韩博天(SebastianHeilmann)归纳了中国的国家主导发展模式和东亚发展型国家模式的异同(见表2)。

魏昂德(AndrewWalder)也对二者进行了比较,发现了二者的异同(见表3)。


也就是说,这两大主流理论都没有注意到中国经济发展特殊的双重背景:和其他发展中国家一样,中国的工业化面临的挑战,一方面是在农业剩余很少的情况下实现资本积累,进行工业化努力,走出贫困陷阱;另一方面则是在计划经济的历史遗产上建立市场制度,让市场成为资源配置的基础机制。因为初始条件的限制和路径依赖机制的作用,以上两种理想模式都很难在中国落地扎根,其解释能力也就有限。基于中国发展背景的特殊性,一些学者归纳提出了介于国家主导和市场主导二者之间的第三种理论,或第三流派。


(三)

第三流派


中国的改革很大程度上起源于(经济)分权,而分权被认为赋予了地方政府发展经济的动力,并扮演着“地方发展型国家”角色。赋予地方政府自治权的改革早期是以财政承包制(分灶吃饭)的形式出现的,从省到乡镇的各级地方政府是同时获得了地方财政支出的责任(事权)和保留大量地方财政收入的权利(财权)的财政实体。财政承包制的一个重要后果是戴慕珍(JeanOi)所称的“地方国家公司化”(localstatecorporatism),亦即地方政府开始像一个公司的董事会那样行事,努力开办乡镇企业,推动经济发展,增加财政收入,以更好地提供公共物品、执行政策,同时提高干部福利待遇。戴慕珍认为财政分权(和实际上的行政分权)使得地方政府可以因地制宜,发展地方经济。白苏珊和蔡欣怡各自发现了多种地方发展模式,如依赖集体企业的苏南模式(和地方政府公司化模式最为接近)、依赖民营企业的温州模式、依赖外资和出口导向的珠三角模式、国企较多的地区所形成的模式、落后地区的模式等等。即使1994年的分税制改革进行了大规模的财政集权,大大提高了中央政府财政收入占全国财政收入的比重,但从支出的角度来看,我国还是一个高度分权的国家。


然而,一些学者发现中国的分权局限于财政分权,在政治和行政上仍是高度集权的。而且正是政治上的集权———尤其是其以经济增长为导向的干部考核体制———使得地方政府不至于为了财政收入最大化而成为掠夺型政府,而努力基于现有条件,因地制宜,发展地方经济以完成上级政府对经济发展的考核要求。政治上集权(体现在党管干部)的中央政府,出于“发展是硬道理”的理念及绩效合法性的考量,在其制定的干部考核标准中非常强调地方政府促进经济发展和增加税收的表现。政治上的集权也使得1994年旨在财政重新集权的分税制改革和其他一系列旨在建立全国共同市场的市场化改革成为可能。20世纪90年代的俄罗斯的情况刚好相反:政治上高度分权,使得地方政府各自为政,经济停滞乃至于负增长。


与国外学者一致,中国学者也提出了“为增长而竞争”、“地方政府锦标赛”、“区域分权的集权主义体制”(regionallydecentralizedauthoritarianism)等理论,强调政府结构(纵向分权和横向竞争)和干部考核体制的结合如何影响地方政府发展经济的积极性。“锦标赛体制”理论认为,干部考核体制和地方分权引发了地方政府间的发展竞赛,掌控着人事晋升权的上级政府在这场比赛中是地方绩效的裁判员,而各级地方政府既是其下级单位的裁判员,又是参与竞赛的运动员。从干部晋升和锦标赛体制的预设出发,中外学界发表了大量基于定量分析的实证研究来分析何种因素是干部晋升的决定性因素的文章。官员晋升的“锦标赛体制”理论认为,在中国的集权型政治体制之下,上级官员主要依据经济增长情况来考核和提拔下级官员,因此下级官员有着很强烈的动力来发展经济,以求能够获得政治上的升迁。在锦标赛制度(上级对人事权力的集中、有可衡量的客观竞赛指标、相对竞赛成绩可分离和比较、参赛官员可以控制和影响最终结果)下,参赛人不易形成合谋,因而该制度可以有效地实施。在特定条件下(如参赛人的风险倾向是中性的),锦标赛可以取得最优的激励效果。“区域分权的集权主义体制”一方面认同地方政府锦标赛等相关理论的基本观点,另一方面强调中国经济体制区别于联邦制(政治集权)和计划经济(市场经济)的宏观特征。


上述理论强调政府内部的激励结构,但对政府与市场关系问题的讨论却相对不多,周黎安和郑永年近期的研究则对此分别展开了论述。在地方政府锦标赛基础上,周黎安进一步分析了我国政府和市场互动模式,并称之为“官场+市场”模式。“官场”指的是“官场竞争”,即地方官员在政治晋升中相互竞争,开展以经济发展为基础的横向晋升锦标赛;“市场”指的是企业在经济市场中竞争。周黎安进而认为,官场竞争、市场竞争加上物质资本和人力资本跨地区的流动性,使得地方官员必须善待企业和人才,在根本上限制了政府权力的任性、专断及政府过度干预行为。辖区企业和产业参与市场竞争的结果又以反馈的形式引导辖区内的官员与企业家携手合作,优势互补,寻找有竞争力的特色产业。“官场+市场”塑造了地区经济发展战略、产业政策与增长路径的多样性及地区间的学习效应。郑永年等人则提出“制内市场”理论:经济活动从来就被定义为政府责任的内在部分,政府把推动经济发展作为己任,同时也从中获得政权统治的合法性。中国一直以来存在一个至少有三个市场共存(或者有三层资本)的大结构:顶层永远是国家资本;底层都是自由民间资本,如今天的中小企业;还有一个中间层,即国家跟民间互动合作的部分。通过这样的三层资本结构,政府维持与市场之间的平衡,并履行经济管理的责任。但郑永年也认为三层资本结构以及国家与市场之间的平衡是不对称的,而且很难维持。这三层资本共存的结构也决定了,在中国,市场一定要服从国家治理规则,市场是国家实现其目标尤其是经济发展目标的工具。


(四)

国家能力作为基础


三种理论视角虽然各有侧重,甚至在一些问题上针锋相对,但如果我们换一个视角,从国家能力的视角审视这三种理论,会发现其差异并没有看起来那么大。相反,它们有很多共通之处:都强调国家能力,尽管各自对国家能力的界定有所不同;大部分都预设了强大的国家能力,但都对国家能力的制度根源缺乏实证分析和理论探讨;都强调市场作用,但忽视市场制度的形成和发展是一个过程,是改革的产物。


无论是强调市场作用的新制度主义理论还是强调国家作用的发展型国家理论,其对国家能力的强调,都绕不开其微观基础———政府与市场关系。埃文斯(PeterEvans)在其《嵌入自主性》一书中基于政府与市场关系尤其是国家自主性(清)和政企联系(嵌入性,亲)两个维度,提出了三种不同类型的国家:发展型国家、掠夺型国家和中间状态国家。这一观点很有启发性,但却未能区分不同类型的中间状态国家。本文在此基础上进一步将中间状态国家细分为规制型国家(强自主弱嵌入)和侍从型国家(弱自主强嵌入),以更好地归纳不同类型的经济体系并进行分析。



发展型国家模式认为,对于后发展国家,国家需要在经济发展中扮演重要角色。查默斯·约翰逊(ChalmersJohnson)归纳出“日本模式”的四个要素。首先,要有一批规模不大、耗资不高,但具有足够管理才能的精英官僚;其次,政治体系要给予这批精英官僚足够的政治空间,以便他们有效贯彻执行相关政策;再次,国家需采取“顺应市场”的方式干预经济;最后,需要有一个类似日本通商产业省的引导经济发展的“领航组织”。这一模式对20世纪90年代的改革者很有吸引力并被其明确模仿。


规制型国家模式接近新自由主义模式,政府主要负责私有产权的保护,确保契约的履行和监管,提供必要的公共服务,不和具体的企业产生除此之外的联系。


侍从型国家模式则存在两个亚类型:国家相对资本弱势时,会被个别企业俘获而成为其获利工具;国家相对资本强势时,政治人物或官员纵容亲属或朋友经商,借助权力获利,形成类似“裙带资本主义”的经济结构。二者都会阻碍国家整体的经济发展。


在掠夺型国家模式下,国家成为类似强盗的掠夺者,以最大程度地攫取财富为目标,因此既无法实现整体的经济发展,也难以使任何企业的产权得到基本的保证。


对于一个发展中国家而言,其主要挑战是如何摆脱掠夺型国家或侍从型国家,成为发展型国家或规制型国家。要做到这一点,前提条件是具有强自主性。那么,对于发展中国家和转型国家而言,如何才能建立强自主性———国家内部机构的高度凝聚力(coherence)和相对于社会(及资本)力量的独立性?上述理论并未指出强大的国家能力的来源。


二、作为制度基础的政党


正如亨廷顿多年前指出的那样,对于发展中国家而言,政党是政治制度化、有效社会动员的主要工具,也就是国家能力的基础。后续的研究揭示具备强大组织的政党往往又是受益于革命年代的历史遗产。除了少数特例,因为没有战争的威胁和洗礼,发展中国家普遍面临社会动员不充分、官僚体系不健全、国家能力不足的问题。中国在19世纪中期到20世纪中期的大部分时间,一直经历强敌入侵和内战,最终获取政权的中国共产党也在战争考验中成长为一个强力的列宁式政党。并在经历“文革”冲击之后,通过一系列改革保持了强大政党的许多特性。与大多数发展中国家相比,中国的经济发展得益于强大的国家能力,而这一能力根源于政党。与其他转型经济体相比,中国的经济发展也得益于党和国家体系的延续和强化。国内学者强调党的制度作为制度效能的重要根源,如燕继荣认为,主要资源国家所有和多种所有制下不同经济主体市场化竞争的经济制度、中国共产党全面领导的制度体系、单一制中央集权的行政体制这三项制度的综合效应支持了中国高效快速的发展,也为中国治理优势的展现提供了保障。集中性、协调性、持续性、高效性是中国共产党的制度优势。


此外,与发达国家不同,作为一个转型经济体和发展中国家的中国,还面临如何改革计划经济体制、如何建立市场体制等一系列挑战,这些挑战都离不开政党国家自身的改革与调试。改革与调试则需要渐进改革,以诱导式制度变迁为主。因此我们需要聚焦政党以及政党推动下的市场形成与发展,下面分别介绍这两方面。


(一)

作为基础性制度的政党


市场的运行需要一个能力强大但权力受到约束的国家。前文提到,新制度主义者强调“小国家”:国家除了保护产权和提供基本公共服务之外,尽量少干预市场。但“小国家”并不意味着国家能力弱小。只有国家能力强大,才能保证国家保护产权且提供公共服务;国家能力不足则会导致政府官员腐败、掠夺成性或者不作为。温加斯特(BarryR.Weingast)将诺斯的理论归纳为“经济体系中基本的政治悖论”:“任何政府都不能强大到在保护产权的同时又掠夺本国居民的财富”,也就是说经济发展需要强大的国家能力作为基础,但国家能力必须被制约,以免被用于掠夺社会。与大多数发展中国家相比,中国的经济发展得益于强大的国家能力。与其他转型经济体相比,中国的经济发展也得益于党和国家体系的延续和强化。


一个最近的政治经济学跨国研究认为,强大的政党组织能有效促进经济增长,其具体因果机制如图1。



如果我们参照这一分析框架,就会发现中国共产党拥有强大政党组织应具备的多数特征:影响力(权力)源自正式职务,决策程序通过规则与法规正式化和规范化,依据正式规则任免干部。这些特征很大程度上是20世纪80年代以来的政治体制改革的产物:政治体制的民主化、制度化和规范化程度得到有效提高,在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、依法治国、政治透明等方面取得重大成就。这些特征也被国外学者所注意到。谢淑丽(SusanShirk)在研究中国共产党的集体领导时,提出了政治局及其常委会领袖们和普通的中央委员之间存在着相互问责的制度安排:领袖们一方面可以提名并促成中央委员的任命和晋升,另一方面也需要中央委员的支持来获得和巩固权力。黎安友(AndrewNathan)认为改革开放以来,中国共产党在四方面的制度化程度有所提高:(1)领导人选任和交接逐步形成规范;(2)精英任命和提拔时越来越强调任人唯贤,而非基于派系考虑;(3)机构的分殊化(differentiation)和功能专业化得到了提高;(4)建立了各种鼓励民众参与政治的机构,从而加强了党的合法性。这些方面制度化的提高有利于维系党的统治。此外,20世纪80年代以来的干部结构性转变和绩效导向的干部考核体制的改革对于经济发展尤为重要。正是在这样的制度基础之上,才能制定好的发展政策,经济行为者们也能做出适当回应,通过积极合作(投资于物质资本、人力资本和社会资本)推动经济发展。


习近平总书记在全国人民代表大会成立60周年庆祝大会上提出了“八个能否”,作为评价国家制度是否民主、有效的主要尺度。这“八个能否”分别是:第一,国家领导层能否依法有序更替;第二,全体人民能否依法管理国家事务和社会事务,依法管理经济和文化事业;第三,人民群众能否畅通利益表达要求;第四,社会各方面能否有效参与国家政治生活;第五,国家决策能否实现科学化、民主化;第六,各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系;第七,执政党能否依照宪法和法律规定实现对国家事务的领导;第八,权力运用能否得到有效制约和监督。这八个维度比上述学者归纳的特征更为全面。习总书记同时还提出了需要避免的六个负面问题———“六个切实防止”:切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象;切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象;切实防止出现党争纷沓、相互倾轧的现象;切实防止出现民族隔阂、民族冲突的现象;切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象;切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。这六个需要防止的负面现象,也形象地描述了许多民主国家———包括发达民主国家———存在的一些制度缺陷。


这样的制度特征一方面提供了激励,另一方面也进行了赋权。通过提供激励和赋权,一个新制度主义和发展型国家理论都期待的、具有一定内聚力的、绩效导向的官僚体系得以形成并有效运转。对于这一点,我们可以考察政策制定过程即决策体制改革是如何制约掠夺性政策的产生、提供公共物品和提升执行力的。从改革目标上看,决策体制改革主要依靠集体决策的方式,利用现代化的技术手段,从而实现决策的民主化和科学化。从改革内容上看,首先,要明确权力归属,实现决策权力在横向和纵向上的合理分配。在横向上,需要逐渐实现政府向市场放权,政府向社会放权;在纵向上,需要完善中央向地方分权的管理机制。其次,要规范决策权力运行规则,实现决策过程的制度化和程序化。从目标提出、方案构建、项目招标、专家评估,到最后的项目落地,必须依循一套完备的决策程序,为决策民主化和科学化提供制度保障。最后,要完善决策监督机制。强化决策过程的前、中、后期以及决策执行期间的多元主体监督,形成一套有机的民主决策体制。


现代经济发展的前提条件是一个强大的(能提供公共物品、制定并执行法律)国家,然而这个强大的国家本身却可能是问题的根源:运用其权力掠夺市场而非维护市场。那么如何才能有效制约国家的权力,使其不被用于掠夺性行为,把权力关进制度的笼子呢?如何使得政治家或者政客们致力于加强国家治理能力,而非互相内耗、削弱国家能力呢?制度化至关重要。只有当制度能够为政治家们提供可靠预期时,他们才会努力增进国家能力,而非通过建立各种庇护关系或各种政治伎俩来维护自身权力,但同时却损害国家能力和人民福祉。这个问题主要靠执政党的政绩合法性诉求和觉悟来解决,需进一步强化制度性解决措施。


(二)

渐进改革的重要性


中国的改革,包括市场经济体制改革和政治改革,都是渐进的、持续的、动态平衡的增量政治改革,确保了国家能力得以维持乃至加强,并在恰当时机采取顶层设计的改革。这都体现了中国共产党对改革的把控能力。从改革路径来看,不同于俄罗斯等国实行的休克疗法,中国采取了渐进改革。“华盛顿共识”曾经在经济转轨的早期占据绝对优势,俄罗斯和东欧国家大部分按照这样的策略对经济制度与经济体系进行了大规模的私有化、市场化和自由化改革。为快速达到华盛顿共识的目标而推行的“休克疗法”或“震荡疗法”(shocktherapy),不但未能带来预期的市场有序转型和经济增长,反而给多数转型国家带来了经济失序、严重通胀和长期衰退的恶果。


如前文所述,中国的渐进改革采取了价格双轨制的过渡方案,稳中求进;所有制改革则是先在体制外培育集体企业、民营企业并引进外资企业,与国有企业进行竞争,然后逐步推动有针对性的“抓大放小”的局部私有化改革,实现国有企业战略布局调整;在外贸和金融方面,也采取了逐步放开、保持主动权的策略。渐进改革背后的制度变迁逻辑是诱导型制度变迁而非强制性制度变迁,被认为是兼具效力和效率的。


除了改革步骤是渐进的之外,渐进改革的另一个特征是改革过程是一个通过试点试错、积累经验,循序渐进地、分阶段地、由局部到整体逐步地展开的过程。改革进程是先易后难、先外围后中心、先微观后宏观、不断取得突破性进展的不可逆的进程。有学者将其称为“实验主义治理”:在中央集权的架构和原则下,中国改革的重大决策由中央来制定,但改革的具体路径则大多是地方实验性探索及地方间竞争的结果。中央政府提供大政方针且将一些重要权限下放,同时保留最终裁量权;地方层级因地制宜制定细则和实施计划,参与创新试验。最终形成上下左右之间的多边互动,中间又有若干层次的经验交流和政策扩散,中央政府可以选择将其认为有效的改革或创新在全国范围推广。


中国渐进的政治改革是一个不断进行政策选择的过程,而进行选择的主体是具有自身目的和判断能力并拥有决策权威的人,或由这种人所组成的核心团体。在有限的已知条件下,改革的推动者对改革后果缺乏了解。因此,改革者必须根据其现实目标做出一种理性的、稳妥的决策,并保持随时调整既定决策的余地。政治体制改革的渐进性保持了强大的国家能力,保障了党能够把控市场经济体制改革的节奏与进度。洪源远则认为中国的转型过程显示出三种独特模式:渐进性但又系统性的变化(广泛);官员具有异乎寻常的企业家精神,但也易于腐败(大胆);普遍的地区级差距与全国繁荣并存(发展不均衡)。但中国共产党能够通过系统性的反腐败、大力度的扶贫和调整收入分配等手段,努力解决改革和发展伴生的负面问题。


布拉沃(MichaelBurawoy)对中国和俄罗斯的经济转型的比较研究指出,虽然处于后苏维埃时代的俄国比中国有更多的政治竞争,但是由于缺乏一个有效的行政机构,俄罗斯国家在提供必要的公共物品和公共服务方面不如中国。由于保持了官僚体系的内聚力,中国成功地重塑了地方激励体系,促进了自组织和企业家精神。因此,俄罗斯的经济以和中国的经济增长相同的速度衰退。


(三)

市场形成与发展


除了推动经济发展的能力外,进行经济体制转型也需要很强的国家能力,这也是一个执政党的重要执政能力之一。沃格尔在其《市场治理术》一书中提出,一种共识已经形成,即“现代市场体系不是自发产生的自然现象,而是必须由政府的有形之手来创造和维系的复杂制度”,并区分了四类不同的市场改革及其面临的挑战(见表5)。这一创造和维系市场制度的任务超出了新制度主义和发展型国家理论所能解释的范围。



作为一个转轨经济体,中国的市场是从计划经济的缝隙中产生并逐渐成长的,诺顿将其形象地称为“从计划中生长出来”(growingoutofplan)。因此建立市场存在很大的挑战,主要包括以下几方面。


规范市场竞争秩序,包括:打破地方割据和行业格局,建立全国统一市场;打破市场歧视和行政垄断,使各类市场主体平等进入市场且平等获得生产要素;市场规则公平、公开、透明。但这个过程异常艰难且尚未完全完成。财政分权造成的地方保护主义和各种地方性优惠政策、不同所有制造成的所有制歧视和行政垄断问题仍存在。


完善市场体系,促进要素从低效率部门流动到高效率部门。一方面,商品市场和劳动力市场体系得到逐渐完善,有力地推动了经济发展。一些学者甚至基于二元经济理论认为中国最近三四十年的快速经济增长主要归功于大量农场劳动人口转入第二产业和第三产业所带来的“人口红利”。另一方面,需要大力推动要素市场的建立和完善,但现实中金融市场、技术市场、人才市场、土地市场的建设却相对滞后。其中金融市场和土地市场不完善的很大原因在于地方政府作为经济建设型政府,其自身利益与这两大市场高度相关,因此缺乏进一步推动市场化改革的动力。需要自上而下的整体规划和全力推进。


市场扩张过程中政府的反向运动。波兰尼提出,政府作为社会保护者和福利提供者,会推动针对市场扩张带来破坏社会效果的反向运动,包括建立和完善社会保障体系、加强环境保护、进行市场监管和规制、防止资本对权力的渗透或资本逻辑支配权力逻辑。


对于转型经济体而言,建立和发展市场制度还要求政府对自身的改革。强大的国家能力只是市场产生和运作的基础之一,作为转型经济,市场作用的有效发挥也离不开政府职能的转型。在某种意义上,一个有限的政府才可能是一个强大的政府。


下文将根据上述分析框架,结合改革开放以来主要的经济改革和治理变革,来分析中国共产党如何推进社会主义市场经济体制改革和国家治理现代化。


三、历史发展与治理变革


改革40多年,在一个具备上述制度特征的政党的领导下,通过渐进改革的探索与顶层制度设计的结合,中国经济从“宏观价格扭曲、资源计划配置、微观剥脱企业自主权”的三位一体计划管理模式转变为社会主义市场经济体制,市场取代计划成为经济运行机制和资源配置的主要机制,政府的角色从计划者+所有者转型为调控者+所有者+监管者。中国的所有制结构也发生了巨大变化,从以国有制为主到多种所有制并存,企业逐渐成为市场的主体。本节将从计划到市场、政府职能转变和企业成为市场主体三个角度,梳理历史发展。需要指出的是,这几个转变过程并不是在改革之初就事先设计好的,而是在不断摸索和调适中形成的,而且也充满了各种非预期后果(unintendedconsequences)。


(一)

计划到市场


中国的经济发展,是市场的作用不断发挥的产物。从20世纪70年代否定乃至取缔市场,到1984年中共十二届三中全会明确提出“商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段”“社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济”,再到1992年中共十四大明确建立社会主义市场经济体制的改革目标并强调“市场中国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”,以及2013年中共十八届三中全会提出市场对资源配置起“决定性作用”,都显示了市场的力量被不断释放的过程。其间也针对权力下放过快造成的市场混乱和失序等问题进行了调整。


20世纪50年代建立起来的计划经济在经济基础薄弱的环境下加快了资本积累和工业化进程的速度,但随着时间的推移,其负面效应如缺乏激励和创新、“大锅饭”、预算软约束等日益明显,影响了经济的进一步发展,亟须改革。由长期的计划经济向市场经济转型是一件很难的事情,需要很多推动力,其中一个推动力是价格改革,另一个推动力则是经济分权,尤其是财政分权。


在十一届三中全会之前的中央工作会议上,邓小平就提出大胆下放管理权力,以发挥国家、地方、企业和劳动者的积极性。十二届三中全会上通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出:“价格体系改革是整个经济体制改革成败的关键。”价格改革采取了渐进改革的策略,以“调放结合”为原则逐步展开,首先实行价格双轨制,即计划价格和市场价格并存,然后逐步取消计划价格,由市场决定价格。


1978—1983年,按照调放结合的方针,中央采取了如下措施。(1)较大幅度地“调”了不合理的价格(以缩小工农产品价格剪刀差、提高生产资料价格为主)。(2)初步放开了一些产品的价格,给予企业一定的自主定价权,促进了生产发展和产品结构合理化(农业和轻工业发展),也提高了企业生产积极性。但计划与市场并行、政府宏观调控力度和手段不多等状况,也造成了市场秩序混乱、价格上涨、官倒横行和腐败丛生等问题。面对1988年通货膨胀日益严重的问题,中央决定“价格闯关”,即在短时间内推进价格(主要是生产资料价格)并轨,实现价格的完全市场化,但却因受到严重挫折而紧急叫停。


1989—1992年,价格改革继续治理整顿,抑制通货膨胀;同时采用“控中求改、相机调放”方式,审慎地推动了一些价格改革措施,实现了双规制较为平稳的并轨和商品价格的逐步市场化。价格市场化改革的完成使得市场机制的信息传导机制得以形成,能有效提供激励,降低交易成本,推动了经济体制改革,从而促进经济发展。但价格市场化并不自然带来全国共同市场的形成,同时,很多生产要素市场并未有效形成,还需进一步制度改革。


与前文提到的理论分析一致,财政分权对中国的政府与市场关系及其演变产生了重要的影响。20世纪80年代以财政分权为主的分灶吃饭改革给地方政府官员提供了发展区域经济的剩余索取权,从而使得乡镇企业兴起,局部瓦解了计划经济,形成了地方性市场,推动了经济的发展。“分灶吃饭”造成了很多负面效应,如地方保护主义盛行,政企不分,税收占GDP比重和中央政府税收占全国税收比重“两个比重”的大幅下降使得中央政府宏观调控能力不足等,从而迫使中央政府推出分税制改革,重新集中财权。1994年的分税制改革集中了财权,在有效地提高“两个比重”的同时,改变了地方政府的激励机制,地方政府也从直接创办和经营乡镇企业转向了建立开发区进行招商引资的新发展策略,一定程度上促进了全国范围的市场体制的形成,并有效提高了政府宏观调控能力。但与此同时,分税制造成的地方政府财力不足问题则导致了地方政府债台高筑、公共服务提供不足、过度依赖土地财政等消极后果,也在倒逼财政体制尤其是税收体制的进一步改革。只有进一步改革,才能为经济的可持续增长提供制度性动力。


1994年前高度的财政分权虽然对打破计划体制和促进经济发展产生了重要作用,但并未形成一个全国共同市场,反而使得地方保护主义盛行,市场被割裂,因此生产要素和产品的流动性也严重不足。于是,各种负面效应也都出现了:阻碍地区间竞争,掠夺性行为,腐败,寻租和低效的资源配置。我们看到的更多是一个市场扭曲型联邦主义(market-distortingfederalism),而非市场维护型联邦主义。一方面,生产要素和产品的流动性是一个自然属性:如土地和矿产很难流动,重工业相对较难,轻工业和服务业较易,而且会随着技术进步和交通的发展而发生变化。另一方面,流动性同时也是一个政治经济属性:许多制度使得一些自然属性中流动性强的生产要素和产品变得缺乏流动性。以劳动力这一就自然属性而言流动性强的生产要素来说,户籍制度在20世纪80年代严重束缚了人们的流动性,将人们固定在其户籍所在地。80年代末开始,随着地方政府放松对户籍制度的执行,出现了大规模的民工潮,作为生产要素的劳动力的流动性增强了。然而即使时至今日,劳动力的流动性还是很受限制,因为社保体制本身的地方化管理而非全国统筹,使得社保无法随劳动者本身流动,从而限制了劳动力的流动性。李静君发现,在对待劳动者的时候,地方政府更多地遵循资本积累的逻辑,倾向于压制劳动力,不提供或者少提供劳动保障。而基于道德合法性的考量,中央政府有动机来提供劳动保护,实施劳动法。


以土地要素市场为例。因为土地这一生产要素缺乏流动性,所以地方政府在针对与土地相关的产业时经常表现出其掠夺性的一面。在20世纪90年代和21世纪初,主要依赖于农业作为税收来源的中部地区的地方基层政府往往对农民强取豪夺,征收名目繁多、负担很重的税费,造成了不少的社会冲突。在中央政府取消了农业税后,财力不足的地方政府又转而开始通过土地来获得财政收入。其直接后果是由征地引发的社会冲突数量急剧增加,成为中国社会最大的矛盾源头之一。


此外,在20世纪八九十年代,如前文所述,地方政府热衷于创建和直接经营企业,造成了新的政企不分,其后果之一就是地方保护主义:产品跨区域流通和企业迁徙受到限制。直到90年代中期,由中央政府推动了一系列的市场经济体制改革,尤其是分税制改革,剥离了地方政府的税收剩余索取权,进而失去了直接创建、运营乡镇企业的动机,这时地方政府才开始改变地方经济发展策略,从直接创办企业转换为招商引资,进而解除了对产品和企业流动的限制。同时,为了提高招商引资的吸引力,地方政府也积极整顿吏治、消除腐败,以此提升招商引资的“软环境”。这些措施与基础设施、税收减免等措施共同提高了招商引资的竞争力。


对于经济转型来说,地方政府与民众的实践固然非常重要,但强大的执政党是推动市场化改革和共同市场形成的前提条件,而且中国共产党及其政府还发挥了重要的“规划”功能。中央政府推动下的政府自身职能的转变和企业行为模式的转变同样重要,下面分别介绍这两方面。


(二)

政府职能转变


市场经济改革首先需要一个有限政府,而政府职能改革是中国政治改革的重点领域。从改革目标上看,政府职能改革要求建立责权统一、分工明确、运转协调的公共行政体制,从而建设公共服务型政府、责任政府、法治政府、廉洁政府和节约型政府。从改革路径上看,政府机构职能改革包括两方面:在经济事务管理上,从直接管理向市场调节和宏观调控转变;在社会事务上,从管制向服务转变,建立服务型政府。具体表现有:行政审批手续和项目大量简化,官员问责制普遍实行,政务公开程度和政府透明度提升,政策咨询和评估制度逐渐完善。通过多年的改革,中国逐渐建成了一个和市场体制要求相适应的政府。


计划经济时期的政府依据苏联的理论和实践,逐步建立起以计划管理、高度集权、部门管理为主要特征的体制:在计划管理上,国家把国民经济的绝大多数成分都不同程度地纳入计划轨道,或由国家下达指令性计划指标,或实行间接计划;在财政上,统收统支(本文重点讨论了财政分权对改革的重要影响);在工业企业管理上,对于国营工业企业尤其是大中型企业的管理,在中央设置对应归口部委,直接管理,实行按“条条”的自上而下的直接控制和调节,企业生产所需的物资和资金,由其主管部委根据计划统一分配和调拨;在投资管理上,投资由中央政府各主管部门按不同的“条条”进行管理,统一计划;在物资分配上,关系国计民生的通用物资由国家计划平衡分配,即“统配物资”,专用物资由各主管部门平衡分配,即“部管物资”;在就业与工资管理上,强调政府特别是中央政府的统一安排;在物价管理上,实行统一领导,分级管理。


1978年至党的十四大前,我国经济体制处在产品经济向有计划商品经济过渡时期。与之相适应,传统经济体制下政府经济职能无所不包的状况开始发生改变。十一届三中全会后,中央出台了一系列文件,要求转变政府职能。1984年10月,党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》第一次全面系统地论述了实现政企职责分开、转变政府经济职能的问题,对政府管理经济的主要职能做了具体规定。1988年的国务院机构改革及1989年以后的地方机构改革试点,就是以转变政府经济职能为中心进行的。1990年《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》进一步明确指出,今后十年深化经济体制改革的基本方向是按照发展社会主义有计划商品经济的要求,建立计划经济与市场调节相结合的经济运行机制。国家经济管理的主要任务,是合理确定国民经济发展的计划、规划和宏观调控目标,制定正确的产业政策、地区政策和其他经济政策,做好综合平衡,协调重大比例关系,综合配套地运用经济、法律和行政手段,引导和调控经济的运行。党的十四大后,为适应市场经济的发展,按照市场经济体制的要求,对转变政府经济职能进行了多次改革探索。1992年党的十四大明确提出,政府的职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。1994年《政府工作报告》中指出,政府的主要职能是搞好宏观调控、综合协调和社会管理。1998年的国务院机构改革方案明确提出,要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来。


为了贯彻落实这些决定,政府进行了多轮行政机构改革。1982年为配合经济体制改革,政府机构进行了第一次改革。这次改革根据“重叠的机构撤销,业务相近的机构合并”的原则,较大幅度地撤并了经济管理部门,并将其中一些条件成熟的单位改成了经济实体,加强了经济综合协调部门。1988年为顺应经济体制改革不断深化的要求,政府机构进行了第二次改革。这次改革以转变政府职能为中心,改革的重点仍是经济管理部门,加强了宏观经济调控部门,精简和弱化了专业经济部门,而社会管理部门未做大的变动。1993年为适应传统经济体制向市场经济体制转型的要求,政府机构进行了第三次改革。这次改革以“转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”为原则,改革的重点是:加强宏观调控和监督部门;强化社会管理职能部门;一部分专业经济部门转变为行业管理机构或经济实体;大力精简某些关系国计民生的基础行业部门的内设机构,不再直接管理企业。在此次机构改革中,首次出现强化社会管理职能部门的提法,但从改革结果看,社会管理部门的总体设置格局基本未变。1998年进行的第四次机构改革,是按照发展社会主义市场经济的要求,转变政府职能、实现政企分开等一系列原则进行的。经过多轮机构改革,政府经济管理职能转变有了实质性突破,具体而言:

(1)政府职能重心从阶级斗争转向了经济建设。

(2)改变政府管理方式,并丰富经济管理方式。从单一的行政管理手段到行政、经济、法律、市场手段的综合运用,从直接管理到间接管理;政府不再直接管理企业,使企业成为市场主体;政府的宏观经济调控职能加强,①微观经济干预减弱;政府行政审批事项减少,工作方式发生转变等。

(3)划分管理权限,调整政府行政权力结构。行政权力结构调整的一大内容是调整政府部门之间的权力关系,包括对综合经济部门之间、综合经济部门与专业经济部门之间、非经济部门之间的权力调整。最为重要的是1998年的国务院机构改革,精简了多个部委,下放了大量职权。同时对各部门的管理权限进行了重新划分,涉及相互之间的职权调整有100多项,解决了一批部门间关系长期不顺的问题。一些权限被授予行业协会。

1998年之后,中央政府还实施了几次重要的机构调整,进一步转变政府职能,2002年召开的中共十六大第一次把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项内容,开始强调政府的社会职能。2008年机构改革强调职能转变,一是“强化社会管理和公共服务”,二是“淡化行业管理职责”。党的十七大报告则强调“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的目标。




以宏观调控政策为例,其调整涉及三个方面:

(1)宏观调控的对象从计划经济时期的面对企业(直接下指令)转向了市场经济时期面对市场、管理和调控市场;

(2)宏观调控的内容从直接定价转向调控市场价格总体水平(及通货膨胀率),维持市场竞争的秩序;

(3)宏观调控的手段从之前的计划和指标转变为政策(财政政策、货币政策、与产业相关的投资信贷政策)和法律规范。


但直到今日,宏观调控最有效的方法还是行政手段,货币政策与财政政策还存在着“一收就死,一放就乱”的效力问题。


韩博天认为,中国一方面通过机构改革削减了大部分计划经济体制下的行业行政管理部门,另一方面重新激发了对经济、社会、科技和环境发展进行长远综合规划和协调的雄心。规划包括长期的综合性的战略协调、资源调动以服务于优先目标、宏观调控中对经济增长目标的设置。这些极具灵活性的规划一方面成功促进了经济增长(依靠投资与外贸)、基础设施建设和产业多元化,以及宏观经济的适应能力;另一方面存在诸多局限:长期目标让步于应急的短期目标,缺乏对地方政府和企业的约束力,制造利益团体并维护其特权,在市场和政府的边界问题上尚缺乏共识,压抑个人主动性———而这正是创新之源。


与中央政府改革相对应,地方政府也展开了多轮机构调整,推动市场经济发展。但总体而言,如前文所述,地方政府因为发展经济的压力更大,直接介入经济管理的程度高于中央政府。某种意义上讲,政府职能转变推动了市场化进展与经济发展,但职能转变的不足很大程度上也是限制市场进一步发挥基础性作用的最重要制度因素。


(三)

企业成为市场主体


市场要求价格机制起作用,但价格机制起作用的前提条件是企业是独立经营的经济体,且遵循市场规律行事。中国的市场主体主要有国有企业、民营企业、外资企业,以及形形色色的合资企业。这些企业,尤其是国有企业,作为市场主体经历了多轮重大的改革。


1.国有企业改革


作为一个后发国家,新中国成立后建立起来的国有企业体系对完成快速资本积累和赶超型工业化起到了重要作用。但过度集权的计划经济体制使得国有企业和地方政府缺乏积极性,企业效益低下。中央政府摸索如何调动积极性的问题,但最后却陷入行政性权力在中央和地方政府之间的“收放循环”之中:一放就乱,一收就死。1978年,一些省市开始在“放权让利”的传统思路下展开“扩大企业自主权”试点,在给予企业更多生产经营权(如生产、销售、技术改造、劳动人事和干部任免等)的同时,引入企业利润留成制度和职工奖励制度(让利)。但这一改革因为强调放权让利却缺乏适当的约束制度,而引发了微观上企业过度发放奖金、宏观上过度投资造成财政赤字的问题。因此放权让利的改革很快被“承包制”特色很浓的“包干加奖励”的经济责任制所取代:利润(亏损)包干、增收分成。但这一制度同样因为配套改革缺乏而失败。


1983年开始,中央决定停止承包制,在全国普遍推行利改税改革。利改税改革的第一步,主要是对有盈利的国营企业征收所得税,即把企业过去上交的利润大部分改为以所得税的形式上交国家。小型国营企业在交纳所得税后,由企业自负盈亏,少数税后利润较多的,再上交一部分承包费。大中型国营企业交纳所得税后的利润,除了企业的合理留利外,采取递增包干、定额包干、固定比例和调节税等多种形式上交国家。针对出现的问题,1984年10月展开的利改税第二步改革的基本模式是将国营企业原来上交国家的财政收入改为分别按11个税种向国家交税,也就是由税利并存逐步过渡到完全的以税代利。


利改税把国家与企业的分配关系基本上固定下来,改革企业制度的同时也建立起工商税制,对促进企业加强经营管理和稳定国家财政收入起了良好的作用,同时较好地处理了国家、企业和职工三者的利益关系,调动了各方面积极性。但利改税改革并未能给企业创造公平的经营环境和适当的经济激励,(一户一率的调节税基础上的)“鞭打快牛”的做法使得企业逐渐缺乏动力。国有企业很快又陷入了利润严重下滑的境地。


国务院于1987年5月决定在全国普遍推广多种形式的承包经营责任制,并于1988年加以完善和发展,强调按照责、权、利相结合(1978年兴起的承包制缺乏“责”的约束)的原则落实企业经营管理自主权,转变企业经营机制;按照“包死基数、确保上缴、超收多留、歉收自补”的原则确定国家和企业的分配关系。


20世纪七八十年代以承包制和放权让利为特色的企业改革,在1992年中共十四大之后开始转向转换企业经营机制、建立现代企业制度的改革思路,但进展较慢。1997年中共十五大提出并于1999年十五届四中全会明确了公司化改制作为国有企业改革的方向。与此同时,20世纪90年代中期中央提出了“抓大放小”和“对国有企业进行战略性重组”的改革战略:对中小企业采取“放”的策略,允许改制;对大型国企则采取战略重组,进行公司化改造,以建立现代企业制度,改善公司治理结构;成立国资管理委员会,对国有资产进行监管,将国有资产所有权与公共行政权分开(分离政府作为所有者的身份和监管者的身份);将国企的政府和社会职能(就业保障、社会保障等)剥离,使其成为经济组织;将一些国有企业重组上市,进行股份化改造,引入多元投资者,并接受资本市场的监督与制约。


经过多年改革,国有企业转变了经营机制,提高了效益,加强了企业内部治理机制建设,从而反过来推动了社会主义市场经济体制的完善和政府职能的转换。


2.民营企业的发展“文革”结束后,在农村,随着家庭联产承包责任制的推广,部分农民开始从事农村副业的经营;在城镇,因面对严重的就业压力问题,国家允许发展个体经济,个体经济得以快速发展。


1979年十一届四中全会提出“社队企业要有一个大发展”,并在之后相继出台了一系列政策保障和促进社队企业的快速发展。1984年的中央4号文件则将社队企业改称为乡镇企业,并明确了其发展的方针、政策,这成为乡镇企业发展的转折点。从1978年到1992年,乡镇企业利税总额增长将近16倍(从110亿元到1743亿元),利润总额也从95.51亿元增长到1119亿元。在规模快速增长的同时,乡镇企业的性质也开始发生变化,个体与私营企业的比例上升(1992年达到37%),第一产业比重下降,第二和第三产业比重上升。


乡镇企业的快速发展,有力地促进了“三农”问题的解决,缓解了20世纪80年代市场供应不足(短缺经济)的问题,增加了国家财政收入,为建设社会主义市场经济体制创造了条件。


20世纪90年代中期,随着分税制改革的实施以及来自民营和外资企业竞争的加剧,集体乡镇企业开始丧失其竞争优势,出现大规模亏损。地方政府实施了一轮集体企业的破产和私有化改制浪潮。改制后的乡镇企业成为市场主体,重新获得了活力与效益。


如习近平总书记所概括的那样:“民营经济具有‘五六七八九’的特征,即贡献了50%以上的税收,60%以上的国内生产总值,70%以上的技术创新成果,80%以上的城镇劳动就业,90%以上的企业数量。”民营经济成为中国经济发展的重要推动力。


综上,经过40多年的摸索与改革,中国共产党通过自上而下的推动和自下而上的创新,使中国从计划经济转向了社会主义市场经济,政府职能也发生了相应转变,企业逐渐成为市场主体。这些改革改变了政府与市场的关系,为经济发展奠定了制度基础。基于几个县的个案研究,洪源远提出了国家市场共演(co-evolution,共同演变)的理论,试图将中国的渐进改革和快速发展理论化。她认为共演包含三个阶段:(1)利用常规的弱制度去建立市场;(2)新兴的市场激发强制度;(3)强制度维护市场。三个阶段通过具体机制联系起来。这一理论既讨论了市场的形成,也讨论了市场形成与包括政府职能转变在内的政府自身改革之间的关系,尤其是二者如何互相促进,对我们理解中国的改革非常有帮助。


四、未来挑战


对于中国而言,市场与政府的关系包括两个特殊性。第一是作为一个发展中国家,中国经历了从农业经济到工业经济的快速工业化的过程,其市场化过程很大程度上也是从原始的集市转化为市场的过程。第二是作为一个经济转型国家,中国经历了从计划经济体制向市场经济体制快速转型的过程。市场从无到有,从计划经济中通过价格双轨制等制度安排生长起来。市场主体则包括通过一系列改革而逐渐适应市场规则的国有企业、迅速成长的乡镇企业(包括集体企业和私营企业)、逐渐进入中国的外企。这些改革和成就的背后,都是执政党自身不断调试、不断自我改革形成的制度特征及由此带来的强大国家能力。


改革开放前中国实行的计划经济和全面的国有制貌似能够使得国家更好地掌控经济资源,但却严重削弱了正常的激励机制,因而很快陷入了缺乏创新和经济停滞的困境,使得以政企分开、市场机制主导的经济改革成为必要措施。这些措施的实施带来了长达30多年的经济高速发展奇迹。而现在我国经济之所以出现很多问题,深层次的原因还是政企不分,市场机制未能发挥基础性决定作用。一方面,政府手里拥有多种权力,导致其设租、寻租,缺乏足够的自主性;另一方面,企业未能成为市场的真正主体,各方面受制于政府,倾向于寻求庇护关系而非平等的协作关系。因此无法形成埃文斯所称的“嵌入自主性”,达成国家、企业(以及行业协会)共治的局面。


政治经济学有一个著名的“局部改革均衡”理论:在全局性的有限的改革之下,初期改革因为动力大于阻力而容易推进,但也可能因此造就了改革在未来成为阻力的均衡状态,这种局部改革形成的均衡状态,因为缺乏后续动力而不容易打破。中国经历了40多年的改革,也面临着局部改革均衡的陷阱。这一思路和钱颖一等提出的从“没有失败者的改革”(reformwithoutlosers)到“有失败者的改革”是一致的。改革的受损者必然会抵制、阻挠乃至反抗改革的进一步推行。改革的局部均衡的一个体现是目前中国政府仍然是一个强政府,大包大揽,经常扮演“一只闲不住的手”的角色,市场任何一方面的发展都高度依赖于政府,也受到政府的严厉管制,很多时候政府的政策变动能够迅速改变一个行业的发展态势。


在一篇近作中,陶然和苏福兵也提出了类似观点,认为既有的增长模式已经造就了一个相当强大且有自我强化倾向的利益格局。他们总结中国当前的增长模式为:


在一个党政集权的经济管理体制下,形成了民营企业在下游制造业行业的“一类市场化竞争”,中央和地方政府卷入的“国际和国内两层逐底式竞争”,以及国有企业在上游部门、国有银行在金融行业、地方政府在商住用地出让上的“三领域行政性垄断”。其中,中央和地方政府展开的“国际和国内两层逐底式竞争”非常有力地支持了“一类市场化竞争”中民营企业的快速成长和出口,最终为中央、地方政府取得税收收入,为上游国有企业、国有银行和地方政府通过“三领域行政性垄断”抽取高额租金创造了条件。


如何让市场发挥资源配置的决定性作用?进一步推进行政体制改革,转换政府职能,简政放权,大力推进行政审批制度改革,降低非国有企业进入市场的门槛,这些都是改革的“深水区”,其阻力主要来自行政部门。因此,政府部门亟待一场自身的革命。蔡昉提出,结合理论进展以及各国经济发展实践,越来越多的认识是,摒弃纠结于政府做“多”与做“少”之间的“刘易斯悖论”,着眼于更好地界定政府应该“做什么”与“不做什么”,在这个最基本的问题比较清晰的情况下,进一步探索“怎么做”的次级问题。即政府必须履行的职能是防止各种垄断行为,保护市场竞争的公平性和充分性;建立社会保障体系和劳动力市场制度;针对直接经济活动,政府也需要通过财政政策和货币政策等手段对宏观经济运行进行调节;在实施产业政策的过程中,政府应该最大限度地减少直接参与经济过程,杜绝对生产要素价格的扭曲,防止对部分经营主体的歧视性待遇;政府在推动必要的制度改革中,有着不可或缺的作用。此外,进一步调整政府间关系尤其是央地关系,对各级政府的财权、事权进行匹配,将从根本上为地方政府的经济角色重新定位,奠定制度基础。这些都需要进一步加强和完善党的领导,推进政府改革和市场改革。


文章来源:《北大政治学评论》第11辑。


作者简介:张长东,政治学博士,北京大学政府管理学院长聘副教授,国家治理研究院副院长、副研究员。


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本文责编:陈冬冬
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