张长东:国家治理能力现代化研究

选择字号:   本文共阅读 1754 次 更新时间:2017-02-24 11:56

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张长东  

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革的两大总目标之一,显示了治理体系和治理能力的重要性。然而,什么是治理能力,治理能力现代化意味着什么,如何推进治理能力现代化?学界的认识还比较有限,未能形成针对性的讨论。本文试图从国家能力这一和治理能力高度相关的概念出发,先梳理其概念和理论脉络,再进而尝试从国家能力的角度探讨上述几个国家治理能力的问题。

一个国家的治理能力和国家能力直接影响到其经济增长、政治稳定、社会发展和国际安全等。以中国而言,一方面经济取得了三十多年的快速增长,以国家财政收入来衡量的国家提取能力也大大增强;但另一方面也面临国内外的各种危机和挑战:在国内面临经济可持续发展和社会管理的严重挑战,国际上也面临着如何和平崛起的挑战。同样,对于各个国家尤其是发展中国家来说,国家能力是一个和政体形式同样重要乃至更为重要的关键问题。在比较政治学和国际关系理论中,与治理能力高度相关的一个概念,国家能力,从20世纪80年代以来一直是个核心话题。

本文试图整理出一个线索,将国家能力的概念和内涵、分类、决定因素及其演变做一个整理,方便后续的理论研究尤其是实证研究。进而探讨对推进国家治理体系和治理能力现代化的借鉴意义。


国外关于国家能力的研究

国外学术界对国家能力的研究起步较早,研究更为成熟,理论和实证研究方面也更丰富。

(1)国家能力的概念和内涵

早在20世纪五六十年代结构功能主义占主导时期,研究者们就提出了国家能力这一概念,阿尔蒙德和鲍威尔提出国家能力是指一个政治系统在其环境中的总体绩效,并列举了五类行为:提取、规制、分配、符号和响应。但是他们的概念很难衡量。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中则提出了国与国之间的最大区别并不在于政体形式(民主还是专制),而是国家的统治能力,并认为统治能力和政治组织的制度化程度(具体表现为适应性、复杂性、自主性和内聚性)相关,从而启示了之后研究国家和国家能力的学者。

20世纪七十年代末开始,国家主义学派开始系统分析国家能力这一概念。西达•斯考切波在著名的《把国家找回来》一书的导言中提出国家能力是和国家自主性一样重要的概念,指的是国家(通过)实行政策实现其目标的能力。她进而区分了总体的国家能力和按政策领域区分的国家能力,认为对后者的研究更有意义因为同一个国家在不同政策领域的能力不同,建议对一个政策领域进行跨国研究来分析该领域国家能力强弱的制度原因。

作为对国家中心论的反动,国家社会关系理论的代表人物米格代尔(Joel Migdal)应时而出,于1998年提出了一个经典的关于国家能力的概念的界定,他认为国家能力指国家决定社会生活按何种秩序组织起来的能力,或者说国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力,从而将社会纳入了国家能力的分析框架,将国家能力视为国家与社会团体或组织争夺社会控制或者(韦伯所说的)社会支配的斗争。他归纳的四大国家能力(提取、渗透、规制和分配,后文将详细讨论)的本质就是支配关系。

然而,正因为将国家和社会的关系视为是争夺社会控制的斗争,米格代尔将国家能力视为一个零和游戏,即国家的强大是建立在社会的弱小基础上的,表现在其国家社会类型学中缺乏一个强社会强国家组合。但是帕特南和埃文斯分别提出强国家强社会组合的理论和现实可能性。通过对意大利南北地区的比较研究,帕特南认为强大的社会资本能够克服集体行动的困境,使得社会强大起来并提高政府效能和促进经济发展,从而实现强社会、强经济、强国家的三强组合。埃文斯则认为一个自主性强的国家机构能够和商业集团形成嵌入自主性(embedded autonomy)关系,而促进产业的升级。

迈克尔•曼区分了两种权力,专制性权力(即统治者可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围)和基础性(或译为建制性)权力。从概念上说,前者近乎国家自主性(及其和政治体制的关系)而后者近乎国家能力。基于曼的权力两分法,针对国家能力的本质是零和还是正和这一争论,王旭提出了国家社会相互赋权(mutual empowerment)的可能性及其机制。

(2)国家能力的分类

前文提到国家主义者认为,因为同一国家在不同政策领域的能力不同,应将国家能力按照政策领域进行分类。虽然用这种分类进行研究取得了很好的成果,但是由于太过细分,在理论的抽象性上略显不足。米格代尔则将国家能力分为提取、渗透、规制(调节社会关系)和分配(以特定方式配置或运用资源)四大能力。这个类型学比国家主义以政策领域分类的国家能力理论进了一大步。提取能力指的是国家从社会中取得人力、物力和财力的能力,集中体现在征兵和征税方面;规制能力则指国家制定规则并让民众和组织遵从规则的能力;渗透能力是指国家机构及其代理人进入社会的各个角落的能力;分配能力则指国家按照其意愿和计划配置和使用资源的能力。

发展型国家理论则讨论了国家制定产业政策,推动经济发展的能力,文献更是汗牛充栋。但除此之外,对于多数国家而言,现代国家的一个重要能力是管理宏观经济。格林德(Grindle)分析了拉美国家的宏观经济管理能力。哈格德(Haggard)和考夫曼(Kaufman)则研究了各国应对外部经济危机的能力。

对国家提取能力,尤其是税收能力的研究,近年来也成了一个研究热点。正如王绍光提出的那样,提取能力是国家能力的根本,很大程度上决定了其他国家能力。阿西莫格鲁等人发现当欧洲殖民者殖民拉美之初,在相对富饶的地区建立了“提取型制度大肆掠夺,造成了经济的长期停滞;而在相对荒芜贫穷的地区则建立了“财产保护制度”,休养生息,从而促进了经济的发展。阿西莫格鲁等人称这个现象为“制度逆转”和“财富逆转”然而与此相反,贝斯利和派尔森却发现税收能力(fiscal capacity)和法治能力 ( legal capacity,政府促进市场运作的能力 ) 是高度相关的,因为二者是互补的:一个国家不可能在缺乏法治能力的情况下保持高税收能力。

国家分配能力的研究与公共政策尤其是社会福利政策联系较紧密,其背后则是国家和政府的预算及预算过程。奥尔森根据利益集团利益涵盖范围对利益集团的分类及其对国家兴衰的探源涉及到社会结构如何影响社会分配并进而影响经济发展。阿布理纳(Abrina)等人的中越比较研究则验证了这个观点。科利研究了印度不同的州的政党意识形态和扶贫政策效果的关系;瓦尔德纳(Waldner)则发现土耳其在经济尚未发展起来之时就实行新凯恩斯主义的再分配政策伤及了其经济发展能力。

渗透能力往往和提取能力相关:当国家能更好地渗透入社会的时候,国家的提取能力也会得到提升。

(3)国家能力的决定因素及其演变

不同类型的国家能力,其决定因素也不尽相同。但共同的决定因素也存在,正如斯考切波提出的那样,即国家能力的基础是一个统一的主权、通过官僚机构和军队对领土进行控制、忠诚而训练有素的官员以及充分的财政资源。米格代尔则认为除此之外,一个有效的法院系统也是国家强大社会控制能力的关键。然而这些研究存在如下问题,(1)存在一定程度的循环论证(tautology),如充分的财政资源本身就是国家能力的体现(果)而非原因;(2)这些因素本身又受其他因素影响,或者说是近因而非远因。(3)不同的国家能力,其基础可能并不相同。而要避免这些问题,一个办法是比较历史分析,因为其可以通过过程跟踪分析(process tracing)而找出因果关系和因果机制。另外一个方法则是理性选择,通过界定宏观环境(包含制度环境)如何影响行为者的利益和策略,进而影响政策制定和执行。

比较历史分析盛行于20世纪八九十年代,著名的学者有斯考切波、蒂利、曼等等。蒂利分析西欧国家的演变,提出战争及其引发的对财政资源的需求是国家能力提升的主要动力和原因。曼认为,西欧国家的历史经验显示,随着战争威胁的加强和工业经济的发展,国家的基础性权力,尤其是其渗透能力和提取能力,得到了大幅度提高。但是,伴随着国家基础性权力的加强的是国家的专制性权力的弱化。列维提出了财政宪政理论(fiscal constitution)。她认为,统治者试图最大化其提取能力(税收和征兵能力),但是因为存在交易成本,统治者必须制定一个好的制度来降低交易成本。这些研究发现西方国家的一个共性是国家基础能力(此处是提取能力为代表)的提高是和其专制能力的削弱并行的,能够实现强国家强社会的组合。

上述研究的另一个共性则是提出研究国家能力不仅需要研究具体的制度设计,还要研究制度设计之外国家与社会力量(阶级、组织)的关系——也就是斯考切波提出的关系视角。从这个思路出发,埃文斯提出一个自主性强且内聚的官僚机构和良好的政商关系是国家有效推动经济发展的条件。维斯(Linda Weiss)试图从国内产业的关系中阐明埃文斯的嵌入性的概念。其中,转型能力(transformative capacity)被定义为“制定和执行能够扩大社会可投资的盈余的政策能力”。但这些分析也存在一个严重的问题:更多是静态的、描述性的分析,缺乏动态的因果分析。

一些学者用结构性因素解释国家能力的大小。米格代尔强调社会结构对国家各种能力的综合影响。布恩(Boone)在一个对非洲地区的比较研究中发现国家在选择是否渗透、如何渗透地方社会(借助于地方强人还是取而代之)时具有一定主动性。李伯曼(Lieberman)则发现国家与富人的互惠合作是国家税收能力得以提高的关键,但这需要富人意识到国家能提供他们所需要的公共物品——主要是人身与财产安全。而决定富人们能否有这个集体意识的正是一个国家的社会结构尤其是种族关系和阶级关系是否合一。

理性选择理论则把因果关系梳理得更为清楚,并试图提出一个因果机制。他们的另外一个贡献则是将国家分解(disaggregate)为具体的机构乃至个人,而不像国家学派那样将国家视为一个高度凝聚力的行为者。

不同于上述文献中对发展中国家的研究,发达国家中,国家的制度化和社会的组织化水平更高,因此各种国家能力更受正式制度的影响。如艾弗森(Iverson)发现工会的组织形式和组织化程度影响资本主义国家宏观经济调控的有效性。关于资本主义多样性的研究则系统考察了不同的商业组织形式和工会组织形式如何影响资本主义国家的经济调整。


从国家能力看治理能力及其现代化


上文对国家能力的概念与内涵、分类、影响因素的分析大概勾勒出了国外学界关于国家能力研究的基本状况。那么,国家能力理论和治理能力概念的区别和内在契合又是什么呢?国家能力理论能对我们研究治理能力起什么样的作用呢?治理能力现代化中的现代化又意味着什么呢?

对比上文的讨论和十八届三中全会决定及之后党的领导人对治理能力的讲话,我们可以列出下表:

通过对比上表,我们可以认为二者有很多相似之处,而国家能力的理论研究远远比国家治理能力更为丰富,可以给我们研究后者提供诸多借鉴。

什么是现代化的国家能力和治理能力呢?综合前面讨论,本文认为,现代化的国家能力包含两个维度,一是程度或者能力大小的维度,如传统的国家提取能力很弱,现代的国家则能提取GDP的百分之三十乃至更高。另一个维度则是国家专制性权力(即统治者可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围)的减弱或者说民主程度的提高。

基于国家能力理论,笔者进而认为,现代化的治理能力至少包含以下四个特征:1)能力强大(以税收提取能力为代表但不局限于此的);这需要2)国家、市场、社会共治且相互赋权,这是现代治理能力的本质属性;3)能力的多元化及各种能力间的协调发展而非相互冲突;以及4)基于制度化和法治化,这是实现前面二者的前提。这样的内容组织,也和上文分析国家能力的本质、种类和原因相对应。下面我们分别展开讨论。

(1)能力强大

传统社会和现代社会的一个重大区别是现代社会能创造并动用大量的人力物力资源。现代化的国家治理能力也意味着国家在不同政策领域都有强大的能力;在提取、渗透、规制、分配、推动经济发展方面都能力强大。但以量来衡量国家治理能力只是多个特征的一个,还存在一个度的问题,也并不意味国家要承担全面的职能———正如极权主义的强大国家能力只是短期的、不可持续的那样。我们还需和下面几个特征结合起来,才能更好理解国家治理能力现代化。

(2)国家、市场、社会共治且相互赋权

在“全能主义”模式或者传统的国家统治模式下,国家主导和支配社会、市场,国家和社会、国家和市场的边界是模糊的、乃至不存在的。?

王旭的研究提供了国家与社会的相互赋权的可能。以农村为例,在20世纪90年代,一方面因为旧的社会控制模式的退出而没有新的替代模式出现,另一方面因为对农业的过度提取,造成了农村的治理危机。作为回应,中央政府推行了村委会直接选举,通过赋权于村民及其自治组织来进行农村治理,一定程度上缓解了农村治理危机。同样也有很多经验研究发现通过地方政府和草根社会组织的合作,能够更有效地提供公共物品。但这样的例子却并不是很多,即使在大部分城市地区,都存在社会组织发育不足,无力承担社会功能的现象。也有研究发现在一些农村地区,村委会并不能很好提供公共物品,反而是宗族、教会等非正式组织在提供。作者还提出了这样做会不会削弱、架空政府权威的疑问。这些经验研究,一方面指出了国家社会合作、促进协同治理的重要性,另一方面也指出了现实中制度化程度不足的缺陷。需要进一步的改革和社会本身的进步来弥补。

国家对市场的治理能力同样如此,我国实行的计划经济和全面的国有制貌似能够使得国家更好地掌控经济资源,但却严重削弱了正常的激励机制而很快陷入了缺乏创新和经济停滞,使得以政企分开、市场机制主导的经济改革成为必要措施并带来了长达三十多年的经济高速发展奇迹。而现在经济出现的很多问题,深层次的原因还是政企不分、市场机制未能发挥基础性决定作用。一方面,政府手里拥有多种权力,设租、寻租,缺乏足够的自主性;另一方面,企业未能成为市场的真正主体,各方面受制于政府,倾向于寻求庇护关系而非平等的协作关系。因此无法形成埃文斯所称的“嵌入自主性”,达成国家、企业(以及行业协会)共治的局面。这些都需要进一步的政府改革和市场改革才能实现。

(3)能力的多元化及各种能力间的协调

现代化的治理能力意味着全面的治理能力,这对于同时要应对多重发展危机的后发展国家而言尤为重要。因为各种发展危机是接踵而至而非同时发生,先发展国家可以一个一个解决危机;而对于后发展国家而言,多种发展危机同时降临,必须同时应对——这就对后发展国家的国家治理能力提出了更严峻的挑战。一个例子就是促进经济发展对于后发展国家而言是一个重大的挑战,但对先发展国家而言却可以更多地由市场来主导。

(4)基于制度化和法治化

如何才能使得这些内在存在一定冲突的治理能力之间相互协调?一个根本性的决定因素是要制度化、法治化。现代经济发展的前提条件是一个强大的(能提供公共物品、制定并执行法律)国家,然而这个强大的国家本身却可能是问题的根源:运用其权力掠夺市场而非维护市场。那么如何才能有效制约国家的权力不被用于掠夺性行为,把权力关进制度的笼子呢?以及如何使得政治家或者政客们着力于加强国家治理能力而非互相内耗、削弱国家能力?从前文对米格代尔、贝茨和格迪斯等人的研究中,我们发现制度化至关重要:只有当制度能够为政治家们提供可靠预期时,他们才会努力增进国家能力而非通过建立各种庇护关系或各种政治伎俩来维护自身权力,但同时却损害国家能力和人民福祉。

国家、市场和社会主体间的协商也需要制度化和法治化,否则无论是法团主义式的利益表达和协商,还是多元主义式的表达,以及各种代议机制和协商机制,都容易蜕化为特殊性的庇护关系,而非普遍性的、规则性的制度安排。


简短的结论


国家治理能力及其现代化是一个新的命题,因此学界对此缺乏系统的研究。然而,正如文章多次提到的那样,本文提出的问题要多于回答的问题;回答这几个问题还需要我们进行更多的理论和实证研究。未来的研究中,一方面我们要更好地借鉴西方国家治理能力发展的经验,吸取许多发展中国家国家治理的教训;一方面也要更好地归纳总结我国在国家治理方面的经验和教训,从而探索出推动国家治理能力现代化的中国道路。

本文来源为《法学评论》2014年第3期,原标题为《国家治理能力现代化研究——基于国家能力理论视角》,北大政治学(微信号:PKURCCP)有删节,并为阅读方便删去所有参考文献。



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本文责编:陈冬冬
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