高尚全:历史新起点上的中央地方关系

——评《中国公共服务体制:中央与地方》
选择字号:   本文共阅读 3235 次 更新时间:2007-02-01 09:41:29

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高尚全 (进入专栏)  

  

   最近,中国(海南)改革发展研究院主编的新图书《中国公共服务体制:中央与地方关系》在中国经济出版社出版。该书的出版,集中了中国(海南)改革发展研究院相关研究成果,同时,汇编了本院2006年“中国公共服务体制:中央与地方的关系”国际研讨会的论文。站在一个新的历史起点上,该书从剖析现行以经济总量为导向的中央地方关系面临的挑战入手,指出了我国经济转轨、社会转型进程中中央地方关系改革和调整的基本方向和基本任务。

   该书的出版是相当及时的。当前,构建和谐社会已成为我国具有全局性、前瞻性、战略性的奋斗目标。我国正处于黄金发展期和矛盾多发期,需要从体制上、机制上来保障社会公平正义,缩小过大的贫富差距,最大限度地减少社会中的不和谐因素。该书指出,随着我国社会公共需求全面快速增长,需要在进一步完善社会主义市场经济体制的进程中,以满足全社会成员的基本需求为目标,加快建立社会主义公共服务体制,逐步实现基本公共服务均等化。以基本公共服务均等化为重点,进一步改革和规范中央与地方关系,不仅可以逐步缩小地区间基本公共服务的差距,而且对打破GDP政绩观、加快建立公共服务型政府,对协调重大利益关系、维护社会公平正义,都将产生重要而积极的影响。

   该书是从我国由生存型向发展型社会过渡这样一个历史新起点上考虑问题的。在社会转型的特定阶段,公共需求的全面快速增长有其必然性。也正是在这样的一个大背景下,老百姓看病贵、上学难等问题逐步凸显出来。事实上,公共服务在我国有投入不足的因素,但关键问题在于体制机制不合理。近几年来,我国政府对基本公共服务的投入力度很大。但从总的情况来看,目前中央与地方的关系,仍然以经济总量为导向。在改革发展的新阶段,这种以经济总量为导向的中央地方关系,面临着中央政府的宏观调控目标与地方政府的政绩评价之间始终存在难以克服的矛盾。

   该书还收集了国际上一些专家的论文,这对于借鉴国际经验很有帮助。从国际经验看,把中央地方关系建立在基本公共服务均等化的基础之上对社会和谐相当重要。从我国的现实情况出发,该书指出,实现中央地方关系从“以经济总量为主导”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变具有现实性、迫切性。以经济总量为导向的中央地方关系,使地方更多地关注本地区的经济增长和财政收入,主导本地区的投资快速增长。在这种情况下,一些地方政府热衷招商引资,经营城市。因此,弱化了政府的公共服务能力,使政府的公共服务职能严重不到位和缺位。

   该书针对我国经济社会发展突出的矛盾和问题,系统地提出了我国下一步公共服务体制建设和中央地方关系改革调整的对策建议。

   第一,应更新政府理念,变“管制”为“治理”。总体而言,在公共服务提供方面,政府不仅制定规则,也是重要的参与者,对最后结果负有责任,需要具有一定的控制能力。更要看到,在新的时期,政府组织之间、非政府组织之间普遍存在着竞争与合作,这在一定程度上说明,人们在社会发展过程中不仅受政府规制的支配,也受各种非政府组织和意识形态的影响。与此同时,对政府提供公共服务的绩效评价和衡量体系也在发展。在公共服务体制建设过程中,需要在互动和相互制约中提高效率,政府应健全公共财政体制,调整财政收支结构,把更多的资金投入公共服务领域,尤其是满足困难群体的基本公共服务需求,适时提供有效供给。

   第二,应该将中央地方的公共服务责任加以制度化约束。当前中央地方关系的财权划分已由1994年的分税制加以固化,需要进一步完善共享税分成办法,加大财政转移支付的力度和有效性。但在总体公共服务职责没有明确界定的情况下,中央地方之间职责划分仍然靠行政命令加以明确,公共服务供给上缺乏竞争和互动,问责制也在一定程度上流于形式。由于行政机构也是由代表各种利益的个人组成,在信息不完全和不对称的情况下存在激励约束问题,从而可能影响急需的公共服务项目的实施。另外,需要提出的是,如果不从制度上对中央地方的公共服务职责加以制度化和法制化约束,各地“跑部钱进”的形式即使随着“整顿”有所减少,也会以其他形式体现出来。这种以“特殊利益集团”形式出现的“寻租”,有悖于社会公平正义,也使公共服务供给可能达不到预期的效果。

   第三,应该推动和保证公共服务过程的透明化。透明化、问责制和执行力等是行政机构有效执行政策的关键所在,其中透明化对于目前解决公共服务供给总量的不足尤其重要。从信息对称角度看,透明化有利于发扬决策过程中的民主,增加制约权力的机会,从而减少资金使用过程中的浪费和漏出,以社会公平正义推动公共服务均等化的实现。立法应该从实体和程序上共同保障转移支付的透明性,从结果而不仅是过程的角度进行衡量。在理顺公共服务多元化供给的基础上,把整个公共服务的责任界定、财权划分和财力保障纳入公众的视野,从而切实有效地行使监督职能。

   总的来说,该书紧紧抓住建设和谐社会这一重大课题,对公共服务体制建设和中央地方关系提出了许多具有前瞻性命题。随着我国改革实践的推进,对这些理论问题的深入研究会越来越重要。对于关心该方面研究的政府官员、专家学者和实际工作者来说,该书很值得一读。

  

   来源:中改论坛

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