王贵松:作为风险行政审查基准的技术标准

选择字号:   本文共阅读 81 次 更新时间:2022-01-23 00:26:36

进入专题: 风险行政审查  

王贵松  

   摘要:  技术标准在风险行政中具有重要作用,但对其性质和地位却屡有争议。技术标准在实质上是行政机关的一种专业技术判断,发挥着审查基准的功能,其效力取决于法律的规定方式。制定技术标准固然要遵循科学原则,但也要考虑社会的可接受性等因素。故而,技术标准既有依托于专家理性的专业性,也有价值判断的行政性,属于风险管理的一种手段,应当由风险管理机关去完成制定。技术标准的制定程序既要遵守科学原则的要求,由专家组织从事制定和技术审查工作;同时也要遵守民主原则的要求,广泛听取意见、接受公众监督。正是因为技术标准具有如此属性,其司法审查的必要性和可能性都应当获得认可,法院应当尊重技术标准的专业技术性一面,而重点审查其行政性的一面。

   关键词:  风险行政法 专业技术性判断 审查基准 科学原则 强制性标准

   技术标准是一种广泛应用的风险管理手段,对于政府的技术化和标准化管理、企业的生产经营都具有重要意义。但在理论和实务上,对于技术标准的认识却存在不少分歧。技术标准的性质和内容构成决定了行政机关应当以何种组织形式、遵循何种程序、考虑何种因素制定技术标准。本文将在阐明技术标准性质的基础上,分析制定技术标准在实体和程序上的要求,进而分析其司法审查的可能性及其方式。

  

   一、技术标准在风险行政中的意义与问题

  

   按照我国《标准化法》(1988年制定,2017年修改)第2条第1款规定,“本法所称标准(含标准样品),是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求”。也就是说,标准具有统一性、技术性。标准按照内容大致有技术标准、管理标准和经济标准等种类。旧《标准化管理条例》(国务院1979年制定,1994年废止)第2条规定,“技术标准是从事生产、建设工作以及商品流通的一种共同技术依据”。在技术标准中,大致有方法标准、产品标准、安全标准等类型。

  

   技术标准是一定技术成熟化的一种标志。技术标准是大规模生产和市场交易的结果,是企业在生产经营中一定经验或教训累积的结果,凝聚着某一领域专业技术人员的共识,在知识上具有很高的可靠性,在实践中也有很高的有用性,可以提高生产经营的质量和效率,扩大产品的可沟通范围。在技术标准得到国家认可,并以一定方式公布施行时,技术标准也就反映着一定的国家意志。技术标准还可能在国际贸易中扮演重要角色,促进技术交流,减少贸易壁垒。

  

   在风险社会中,面对科技应用引发的不确定性在扩展,技术标准的作用也在日益凸显。鉴于技术标准具有重要意义,有时法律也要求制定技术标准,甚至将技术标准的某些内容在法律中规定下来。但在通常情况下,法律并不会制定出具体而详尽的技术标准。法律和技术标准之间存在分工。法律具有一定的安定性,给人以稳定的预期,但也可能难以适应科技不断发展的需要。而技术标准则相对灵活,企业基于自身经验和自身利益需要,有可能追踪科技发展动态,及时调整、更新技术标准。若能以一定方式将两者结合起来,或可扬长避短。1992年,日本最高法院就伊方核电行政诉讼作出的终审判决曾指出,之所以核规制法仅仅对核反应堆设置许可设定了抽象的许可标准(在防止灾害上不存在障碍),是因为核反应堆设置许可时的问题是极为复杂、高度专业技术性的事项,而且,相关的技术和知识还在不断进步、发展、变化之中,因而,如果用法律事前规定许可要件,且具体详细规定,就容易招致判断的僵化,并不适当。核规制法肯定了以下位法令及内规等方式规定其审查基准或判断基准具体内容的做法,将其委诸行政机关进行专业技术性裁量。[1]法律仅仅规定抽象的技术标准,而不规定具体的标准指标,既可以保证法律的安定性,又可以给技术标准保留随着技术知识更新而及时调整的可能性,这也体现了风险行政中基本权利动态保护的要求。

  

   技术标准正是在这一空间之下在风险行政中发挥着不可替代的作用。在实践中,实务界对技术标准也较为依赖,甚至达到迷信的程度,凡事都强调标准化,以技术标准为依归。另一方面,在理论上,对于技术标准的性质和地位,也存在较大分歧,还不能给技术标准的控制提供足够的理论支撑;对于技术标准的制定要求、制定程序等也没有充分的认识,一定程度上就将这一问题交给了技术专家。技术标准俨然成为纯粹的科学问题。但正如后文所述,技术标准在专业技术性之外还有行政性、价值性,需要在法治主义之下接受规范和审查。

  

   二、技术标准的性质与地位

  

   在国内外,对于技术标准的性质、在实践中应当如何对待技术标准都有较大争议。这也关系到技术标准如何发生效力、如何发挥功能的问题。准确地认识这一问题,也能为技术标准的制定和规范提供基础指引。

  

   (一)技术标准性质的不同观点

  

   对于技术标准的性质,在我国大致有以下四种观点:第一,法规命令说。该说认为,技术标准在性质上相当于法律规范,只不过是行政机关所制定的法律规范。有学者认为,在我国,无论是制定程序还是外在的表现形式,技术标准都不具有法律规范的外观。但从实质意义来说,技术标准对行政机关、对私人都有约束力,可以成为行政机关认定事实的根据,也通过行政机关的反复适用、监督检查等确保标准实效性的手段而间接地给私人规定权利义务,对私人产生了外部法律效果。因此,技术标准与法律规范在功能上几无二致。[2]第二,行政规则说。该说认为,技术标准不是法律规范,而是行政机关为了判断一定事项而采用的规则。因为不属于法,例外不适用则是允许的。第三,技术规范说或技术法规说。这一说法源于旧《标准化管理条例》第18条的直接规定,即“标准一经批准发布,就是技术法规,各级生产、建设、科研、设计管理部门和企业、事业单位,都必须严格贯彻执行,任何单位不得擅自更改或降低标准”。有学者认为,强制性标准是技术法规的一种,技术法规是法律规范的一种。[3]法律规范是一种社会规范,是调整人们社会关系的行为规则;而标准是一种技术规范,规定人们支配和使用自然力、劳动工具、劳动对象的行为规则。“技术规范不具有法律性,一旦国家通过法律把遵守和执行技术规范确定为法律义务,技术规范则成为法律规范,成为法律规范所规定义务的具体内容,即成为法律规范的有机组成部分。”[4]第四,法律事实或证据说。该说认为,技术标准并非法源,其意义在于,符合强制性标准可以作为一种法律事实或证据加以援引,法院应首先审查其内容与相关法规之间的关系,如果满足强制性标准的要求就是履行了相关法律所要求的充要义务,则符合该强制性标准就等于符合了该法律要求。[5]

  

   上述四种观点角度不一。技术规范说是从内容的角度比较技术标准与法律,并没有给出性质或效力上的比较。它也可以说是特定环境下产生的一种观点,不具有一般性。法律事实说祛除了技术标准的特有权威,但该说也认为技术标准本身是规范性文件,强制性标准须经立法程序转化为技术法规,作为规章确立明确的法律地位。虽然无法理解其间的逻辑关联,但在某个角度来说,各种观点的真正关注点在于技术标准是法规命令还是行政规则。

  

   (二)技术标准定性的德国变迁

  

   对于我国有关技术标准性质的争论,这里拟先从外国法的角度提供其他的定性可能。在德国法上,对于技术标准的定性,早先有“预先的专家鉴定”理论,与我国的前述法律证据说有类似之处,但这一理论后来却遭到了否定。

  

   在德国早期,对于行政的技术标准基本不予审查,因为它是根据自然科学专家的意见制定的,相当于具有“预先的专家鉴定”。1978年2月17日,联邦行政法院在福尔德(Voerde)案中采用的就是这一理论。大气污染防止技术指针中排放值的法的性质成为问题。根据联邦污染防止法第5条的规定,一定设施的设置、操作要得到行政机关的许可。如果在所申请设施的地域内,有害物质排放的程度超过一定标准,就将不予许可。但法律并没有规定排放的界限值,而只使用了“有害环境影响”的不确定法律概念。大气污染防止技术指针具体制定了相关标准。布罗伊尔(Breuer)倡导的“预先的专家鉴定”理论认为,该技术指针理论上一般定性为施行规程或解释通知,但其制定程序和内容具有特殊的性质。在制定技术指针时,广泛听取了各相关领域代表的意见。在内容上,广泛吸收了技术标准。这些技术标准是由私人团体制定的,而且组织了由具有专门技术知识的各领域代表组成的、具有独立性的制定委员会,并且经过了公开的提出异议程序。这种技术标准与法律所设想的客观性法外基准——使用不确定法律概念的目的就是将这种基准带入法的世界——是一致的。这种技术标准可作为诉讼法上的“经验法则”予以承认。这种技术标准应作为“预先的专家鉴定”成为法院认定事实的基础。这一诉讼法上的处理并非法律上的推定,与纯粹事实上的推定相比属于更强的、简易的证据方法。是仅此就认定事实,还是进一步委托正式的专家鉴定,委诸法院裁量。联邦行政法院认为,该技术指针的排放值是以联邦政府汇集的各种领域专家知识经验为基础的,已经对行政机关的许可决定产生影响,其内容是以自然科学为基础的专门表达,相当于预先作出了专家鉴定,这对法院的审查是有意义的。[6]

  

   但理论上对“预先的专家鉴定”理论有诸多批评。技术标准的制定并非仅由专门知识决定,有必要在相关利益衡量上作出法的价值判断。使用新科技发生灾害的概率不能确定为数学意义上的零,不应在绝对安全性意义上来理解巨大科技设施的安全性,而只能将其目标限缩到社会能承受的风险。而在确定风险的限度时,社会的接受度就成为问题,这时就必须承认要有某种利益衡量的决定和法的价值判断。该判断就交由法的适用者(行政或法院)来完成。[7]

  

   1985年,联邦行政法院在维尔(Wyhl)判决中推翻了“预定的专家鉴定”观点。它指出:对于因放射性泄漏辐射性暴露的污浊空气或地上废水,其一般评价基准具有“规范具体化”的功能,不同于只具有解释规范功能的行政规则,它对行政法院具有规范的拘束力。对于技术标准及界限值的拘束性根据,德国通说认为,作为行政的最终决定权的行政规则,只能从功能的委托联结执行法律以及平等原则寻找根据。因此,规范具体化行政规则的法效果及拘束性,并非是绝对的,而是有限制的。[8]维尔判决有关规范具体化行政规则具有外部法律效果的主张,在环境法和科技法领域得到普遍承认。法院可以审查其合法性,但不以法院自己的评价予以取代。

  

   在维尔判决前后,德国行政法院还提出了“基准设定授权”的新概念。“预定的专家鉴定”理论避免了将行政机关的技术标准当作法规范,但承认其对法院具有事实上的拘束功能。而“基准设定授权”在用语上则与承认行政的专门技术性裁量明显接近。技术标准的实质正当性在于对专家集体的授权,由多元利益构成的组织之手作成技术标准,可使行政的价值判断客观化。此外的授权余地较小。[9]由此,德国法上逐渐祛除了技术标准所带有的权威性,同时也明晰了技术标准的优势所在,大致将技术标准定位于得到授权的将法规范具体化的行政规则。

  

(三)技术标准的共性与差异 (点击此处阅读下一页)

    进入专题: 风险行政审查  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/131128.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统