黄先雄:论《民法典》财产权规范中的政府行为边界

选择字号:   本文共阅读 798 次 更新时间:2021-12-22 15:56

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黄先雄  

内容提要:我国《民法典》并非纯私法性质的法典,其中包含了较多的公法规范。这部法典中的财产权规范从四个方面设定了政府行为的边界:一是政府对民事主体的财产权具有消极的、不得侵犯的义务;二是在法定情形下政府具有采取积极措施促使民事主体实现财产权和保障其财产权不受他人侵犯的义务;三是政府可以基于公共利益的需要,依照法定权限和程序征收征用或限制民事主体的财产权;四是政府代表国家依法行使国有财产权。对于后三个方面,《民法典》只作了粗略的规定,要将这些规定落到实处,一方面有赖于我国已有的行政法律法规规章乃至司法解释,另一方面取决于我国未来行政立法的不断完善,尤其是有关国有公物和国有私物的立法。


关 键 词:民法典  财产权规范  政府义务  政府权力  国有财产权  


习近平总书记在2020年5月中央政治局第二十次集体学习时强调:“民法典实施水平和效果,是衡量各级党政机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。国家机关履行职责、行使职权必须清楚自身行为和活动的范围和界限。各级党和国家机关开展工作要考虑民法典规定,不能侵犯人民群众享有的合法民事权利,包括人身权利和财产权利。同时,有关政府机关、监察机关、司法机关要依法履行职能、行使职权,保护民事权利不受侵犯、促进民事关系和谐有序。”①这一讲话提出了一个值得思考的问题,即如何从法理和法规范层面阐释《民法典》与我国法治政府建设的关系。本文试图结合《民法典》财产权规范对政府行为边界的设定就这一问题进行分析。

“天下熙熙皆为利来,天下攘攘皆为利往”。“利”是人类社会关系中的核心要素,也是法治社会中最需要用法律予以妥帖界分和保护的客体。我国《民法典》根据《宪法》,用大部分篇幅和条文对以“利”为内容的财产权②的享有主体、客体、类型、实现方式及其限制等进行了详细的规定。根据这些规定,对民事主体行使财产权的过程中政府行为的边界,可以从政府的消极保护义务、积极保护义务、限制或剥夺民事主体财产权、代行国有财产权这四个方面来把握。

一、政府对民事主体财产权的消极保护义务

(一)政府对民事主体财产权消极保护义务的法理阐释

有学者认为,财产权分为宪法上的财产权和民法上的财产权,并认为前者体现为民事主体针对国家享有的权利,即民事主体所享有的、为国家权力所不能不当侵害的一种权利,直接地反映了民事主体与国家权力之间在宪法秩序中的关系;后者体现为民事主体针对其他私主体享有的权利,由此形成了作为平等主体的私人之间的财产关系。③笔者认为,这一观点并非完全适用于当下中国,④一则因为我国《民法典》中规定了不少民事主体防御国家权力侵犯其财产权的条款和要求国家保护其财产权的条款;二则因为在宪法司法化严重不足的当下中国,将民法上的财产权与宪法上的财产权作前述区分,不利于民事主体的财产权保护,尤其是不利于其防御来自国家权力的侵犯。我们可以把民法上的财产权看成是宪法中财产权的法律化、具体化,它是民事主体享有的一项基本权利,它具有一般基本权利所具有的自由权、防御权的特性,其防御的侵犯不仅可能来自其他私主体,也可能来自国家权力。有德国学者曾指出:“作为人与公民之权利的基本权利,首先是对国家权力的防御权。针对国家权力对个人宪法上之地位的不当侵害,这些权利使个人凭借法的手段所进行的防御成为可能。”⑤国内也有学者认为,“自由权面向的财产权具有防御功能,旨在通过法律制度创设一种自由空间,要求国家采取消极的不作为,保障人民依照财产的存续状态自由使用、收益和处分其财产,免遭国家、社会和他人的侵害,以充分实现个人自由和人格自由发展”。⑥

综上,政府对民事主体财产权的消极保护义务,是指一般情况下政府应当处于消极不作为状态,以保障人民依照财产的存续状态自由使用、收益和处分其财产的权利,除非法律要求政府采取积极措施以保护民事主体的财产权,或者法律赋予政府基于公共利益的需要依法采取征收征用等措施以限制或获得民事主体的财产权。⑦换言之,政府要“把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。”⑧

(二)《民法典》关于政府对民事主体财产权消极保护义务的规定

《民法典》中有关政府消极保护义务的显性条文主要有六条,隐性条文多达数百条,包括物权编、合同编、继承编以及婚姻家庭编等部分中与民事主体财产权相关的条文。所谓显性条文,就是《民法典》中明确规定的,对民事主体财产权的“不得侵犯”“不得干涉”等类条款;所谓隐性条文,就是显性条文之外基于财产权本身防御权的特性,可以推导出的政府对民事主体财产权消极保护义务的条文。

1.有关政府消极保护义务的显性条文

《民法典》中显性涉及政府消极保护义务的条文主要有五条:一是第3条,该条明确规定“任何组织或者个人不得侵犯”民事主体的合法民事权益。其划定了公权力与私权利的界限,明确了公权力行使的基本要求,确立了政府对民事主体财产权的消极保护义务。这一条被规定在《民法典》总则第一章“基本规定”之中,足见其至关重要的地位,对其他相关条文起到统帅作用。二是第265条第1款和第267条分别规定集体所有的财产和私人的合法财产受法律保护。对前者禁止任何组织或者个人“侵占、哄抢、私分、破坏”,对后者禁止任何组织或者个人“侵占、哄抢、破坏”。三是第346条规定设立建设用地使用权不得损害已经设立的用益物权。由于设立建设用地使用权的有权主体主要是政府,因此,这一条明确了政府在设立建设用地使用权时不得损害已经设立的、民事主体享有的用益物权。四是第1151条规定任何组织或者个人不得侵吞或者争抢他人遗产。由于政府的民政部门有依照《民法典》第1145条担任遗产管理人的可能性,因此,这一条明确了政府不得侵吞或争抢他人的遗产。五是第1157条规定任何组织或者个人不得干涉丧偶再婚的夫或妻一方对所继承财产的处分权。

2.有关政府消极保护义务的隐性条文

由于涉及政府消极保护义务的隐性条文太多,此处仅略举几条加以说明。其一,第240条规定所有权人对自己的不动产或者动产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。所有权是财产权的核心,根据该条规定,民事主体对其自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利,任何组织和个人不得干涉,政府也不例外,除非有法律的明确授权或依据。其二,第215条规定当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同,除法律另有规定或者当事人另有约定外,自合同成立时生效;未办理物权登记的,不影响合同效力。依合同成立的债权是财产权的重要组成部分,合同是否生效、何时生效直接决定了合同之债能否得以实现。该条对此类合同“自合同成立时生效”仅规定了两种例外,即当事人另有约定与法律另有规定。当事人、法律条文明确规定的有权主体之外的所有组织和个人都无权反对或否定将合同成立时作为合同生效的时间,也无权以当事人未到行政机关办理物权登记而否认该合同的效力。这一规定突出了意思自治的价值,界定了政府在市场经济中的行为边界。其三,第1133条规定自然人可以依照《民法典》规定立遗嘱处分个人财产,并可以指定遗嘱执行人。自然人订立遗嘱依法处分自己的个人财产并指定遗嘱执行人,是其所有权中处分权能的应然体现,政府无权干涉,否则就违反了其对民事主体财产权的消极保护义务。

二、政府对民事主体财产权的积极保护义务

(一)政府对民事主体财产权积极保护义务的法理阐释

在西方国家奉行自由主义的时代,传统民法理论与民法强调民事主体意思完全自治,崇尚契约自由,民事主体的财产权主要是一种自由权、防御权,排斥政府对民事主体行使财产权过程和结果的介入。但在当下“社会国家”时代,一方面,受行为经济学等理论的影响,当代民法理论认为,民事主体不可能是“完全理性”的,也不具有“完全意志力”,而只具备“有限理性”和“有限意志力”;⑨另一方面,由于人类交往越来越便捷和频繁,相互影响越来越容易,竞争日益激烈,有些民事活动的负外部效应不断凸显。由此,民事主体完全的意思自治和契约自由受到限制,在某些情形下政府有必要介入以保护民事主体的合法权益,或者防止民事活动的负外部效应,减少民事活动对当事人之外的特定或不特定第三人合法权益的影响,或者帮助民事活动中的弱势一方民事主体抗衡某些强势民事主体。

《民法典》规定了政府在两类情形下对民事主体的财产权具有积极作为提供保护的义务,一是民事主体财产权的实现和有效保护在某些情形下有赖于政府的积极作为;二是民事主体的财产权遭受其他主体的侵犯后,政府有义务依民事主体的申请给予保护。换言之,政府的积极保护义务包括促成民事主体财产权的实现和保护其财产权免受第三人的侵犯、必要时给予行政救济两个方面。《民法典》的这些规定是现代宪法保障民事主体财产权的应然体现。现代宪法不仅仅从自由权、防御权的价值出发,规定国家的消极、不干预义务,同时还从发展权、受益权的价值出发,规定国家为公民提供机会发展自身、获得益处的积极义务。⑩

(二)《民法典》关于政府对民事主体财产权积极保护义务的规定

1.民事主体财产权应受到政府积极保护的概括规定

《民法典》第206条对我国以公有制为主体的多种所有制经济、按劳分配为主体的多种分配方式以及社会主义市场经济体制等基本经济制度作了规定,并强调国家巩固和发展公有制经济,鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。这一条中的第1款是《宪法》第6条第2款和第15条第1款的部分重述,第2款是《宪法》第11条第2款的部分重述。亦即《民法典》对《宪法》中规定的我国基本经济制度进行了法律化,从法律层面再次强调政府对各种所有制背后的财产权都要给予充分尊重,并采取相应措施进行保护和促进。第207条明确规定了国家、集体、私人等的各类物权“受法律平等保护”。原《物权法》并没有明确规定对各类物权实行平等法律保护,只是在其第3条笼统规定“保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”。第207条明确规定公权力机关对各类物权实施平等法律保护的积极义务,具有重要意义。

2.政府通过登记和发证行为履行积极保护义务

首先,通过登记和发证赋予相关民事行为以效力。这一类规定主要涉及在不动产物权的设立、变更、转让和消灭过程中政府如何履行登记和发证义务,以确保涉及不动产物权的相关民事行为发生效力。《民法典》第209条第1款是一个基础性的规定,即“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但是法律另有规定的除外。”随后第210条、第212条、第213条、第216条至218条、第220条至222条等,分别对以下事项作了规定:其一,不动产物权登记机构的职责、禁止性行为与过错赔偿责任;其二,登记机构对不动产物权登记簿的制作、保存及其优先效力;其三,登记机构对不动产权属证书的发放;其四,民事主体查询或复制不动产登记资料、申请更正不动产登记簿记载的错误事项的权利以及相应的政府义务。

其次,通过登记和发证以确认民事主体财产权的归属。《民法典》中关于政府登记行为与民事主体财产权归属的关系之规定,可分为两类情形:一是政府登记行为仅仅是事后的备案或确认,政府不予登记不影响相关财产权的归属;二是政府登记行为是相关财产权设立、产生的必要条件。这两种情形中以后者居多。第一种情形主要是《民法典》第333条所规定的土地承包经营权的确认问题。第二种情形的相关条文包括第349条、第368条、第402条、第441条、第444条等,涉及建设用地使用权、居住权、建筑物抵押权、没有权利凭证的汇票等票据上设定的质权、有关知识产权的财产权质权。这些财产权的设立或形成依赖于政府的登记行为,如果政府拒绝履行或拖延履行,将严重影响民事主体的财产权益,并构成法定积极义务的违反。

最后,通过登记以对抗善意第三人。《民法典》中规定了一类不同于上述两类的政府登记,该类登记只是赋予申请登记的民事主体为维护自身财产权而有效对抗善意第三人的权利。如《民法典》第335条根据该条,民事主体之间互换、转让土地承包经营权的,既可以向政府登记机构申请登记,也可以不申请登记。如果民事主体选择前者,政府相关登记机构有予以登记的义务,一旦登记,民事主体就获得了有效对抗善意第三人的权利。类似的条文还有第341条、第374条、第403条等,这些条文涉及流转期限为五年以上的土地经营权、地役权和动产抵押权等。

3.政府通过处理民事主体的投诉和请求对民事主体财产权实施积极保护

关于投诉的受理与处理,《民法典》第286条第3款规定,业主或者其他行为人拒不履行相关义务的,相关人员可以向行政主管部门报告或者投诉,行政主管部门应当依法处理。该条明确规定了有关行政主管部门依法受理、处理民事主体的请求和投诉的义务。关于公力救济的请求,《民法典》第1177条规定相关民事主体在特殊情形下采取自力救济之后,须立即请求有关国家机关处理,其中暗含了有关国家机关受理、处理民事主体此类请求以保护其财产权的义务。

4.政府通过履行保管和发布公告等义务对民事主体财产权实施积极保护

《民法典》第314条至第316条分别规定了公安机关等政府部门接收拾得人送交的遗失物的义务、通知权利人领取遗失物的义务、发布招领遗失物公告的义务以及因故意或者重大过失致使遗失物毁损、灭失的民事责任。

5.政府通过担任遗产管理人以保护相关债权人的财产权益

民事主体如果死亡之后留有遗产,但没有继承人或者继承人均放弃继承的,对其遗产就需要确定管理人,以便妥善处理死亡民事主体的债权债务及其遗产的归属。《民法典》第1145条规定了特定情形下政府民政部门担任遗产管理人的义务,其相应的职责被规定在第1147条中,包括:清理遗产并制作遗产清单,采取必要措施防止遗产毁损、灭失,处理被继承人的债权债务,实施与管理遗产有关的其他必要行为。

6.国务院通过积极行使行政立法权以保护民事主体财产权

《民法典》中大量条款有如下表述:“由法律、行政法规规定”“依照有关法律、行政法规的规定”“应当遵守法律、行政法规和国家有关规定”等。其中行政法规的制定主体是国务院。这类规定多是赋权国务院对特定民事主体的相关行为或权益制定限制性法规,但其背后蕴含的是对其他民事主体合法权益的保护,即通过行政法规防止前者对后者构成侵害。当然,也有一些规定是要求国务院通过制定行政法规来明确、保护民事主体财产权。

首先,国务院通过制定行政法规以平衡各民事主体的财产权。在《民法典》中此类规定很多,仅举三例:(1)第534条赋权国务院在法律没有规定或者法律规定不够明确的情况下,通过制定行政法规对当事人利用合同实施危害国家利益、社会公共利益(其中包含了其他民事主体的财产权)的行为进行查处和惩戒。(2)第644条赋权国务院对招标投标买卖的当事人的权利和义务以及招标投标程序等进行行政立法,这些立法既有利于维护相关民事主体的财产权,也有利于防止其滥用自身权利损害其他民事主体的财产权。(3)第796条赋权国务院对发包人与监理人的权利和义务以及法律责任等制定行政法规,以确保建设工程的质量,维护建筑物未来所有权人、用益物权人等的合法权益。

其次,国务院通过制定行政法规以保护特定领域民事主体的财产权。此类规定在《民法典》中并不少见。根据《民法典》第209条第1款的规定,对民事主体的不动产进行登记以确保不动产物权的设立、变更、转让和消灭的行为发生效力是政府的法定义务。如何履行这一法定义务,在法律没有规定的情形下,需要国务院通过制定行政法规,明确登记机构的设置、统一登记的范围和登记办法等,就此,第210条作了相应规定。再如第359条第1款,该款要求国务院在法律没有规定或者法律规定不够明确的情况下,对住宅建设用地使用权续期费用的缴纳或者减免及时进行行政立法。

(三)《民法典》规定政府积极保护义务的方式选择及其影响

《民法典》作为一部以私法规范为主体的法典,其可否采用公法规范的方式规定政府对民事主体财产权的积极保护义务?一般来讲,除非迫不得已,应采用私法规范的方式,即从民事主体权利与义务的角度进行规定,在表述上以“民事主体如何如何”为范式,而不直接规定行政机关如何行使权力、承担什么义务,只有这样才能保证民法典作为私法法典的内在逻辑性。(11)从上面所论及的相关条文来看,我国《民法典》基本遵循了这一立法规则,有关政府积极保护义务的条文大多是从民事主体的角度来表述的,如第207条、第209条、第214条至218条、第220条、第221条、第1145条等,它们都属于私法规范。有些条文中包含了公法规范,是为了全面保护民事主体的财产权,并保证法条所涉及内容的完整性。如第222条,在规定了“当事人提供虚假材料申请登记,造成他人损害的,应当承担赔偿责任”之后,对因行政登记机关的错误造成他人损害的情形,从行政登记机关的赔偿义务和追偿权利的角度作了相应的规定。不过,极少数关于政府积极保护义务的公法规范是否有必要纳入《民法典》,值得商榷。如第212条、第213条关于行政登记机关的具体职责和禁止性行为的规定,可以通过相关单行行政法另行规定。

作为大陆法系民法典范本的《德国民法典》和《法国民法典》,它们关于政府积极保护义务的规范不多,公法规范极少。以《德国民法典》为例,以公法规范呈现的关于政府积极保护义务的条文,只发现1条,即第87条关于行政机关对财团目的、组织的变更等。(12)该条是直接从行政机关的权力与职责出发来规定的。再以《法国民法典》为例,仅见第459条的第二句,该句规定了行政机关首长检查、证明亲属会议所作出的出卖被监护人财产的公告的义务。(13)

《民法典》主要以私法规范的形式间接规定政府积极保护义务的结果是:其对民事活动中政府介入行为边界的划定相当粗略、不具体。如果要明确政府履行保护民事主体财产权义务的职责范围、程序、时限等,必须通过行政法律、法规、规章等予以规定。

三、政府合法限制或剥夺民事主体财产权的行为边界

(一)政府合法限制或剥夺民事主体财产权的权力之法理阐释

财产权是否是一项绝对神圣的不可侵犯的权利?法律对财产权所设定的保护是否无边界?就本文主题而言,政府能否基于公共利益的需要依法对民事主体的财产权进行限制乃至剥夺?近现代以来的宪法及其理论对于这一问题的答案是肯定的。

法国1791年宪法“人权宣言”部分第17条规定,“财产是一项神圣不可侵犯的权利”,但同时紧接着规定:“除非当合法认定的公共需要所显然必需时,且在公平而预先赔偿的条件下,任何人的财产不得受到剥夺”。(14)美国联邦宪法1791年修正案第5条规定:“非经正当法律手续不得剥夺任何人的生命、自由或财产;凡私有财产,非有相当赔偿,不得占为公有”。(15)我国《宪法》第10条第3款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

财产权甚至所有私权,“归根结底,可以说都是为社会共同生活而存在的”。(16)有学者指出,“现代财产权宪法保障规范中的不可侵犯条款,去除了‘神圣的’这种表述用语,这意味着对财产权的神圣性和绝对性的否定。……肯定财产权的内在界限以及对其公共社会政策上的制约。”(17)基于财产权的社会性,政府可以根据公共利益的需要依法对民事主体的财产权进行剥夺或者限制。剥夺财产权的,政府依法给予补偿;限制财产权的,政府一般不予补偿。对于政府剥夺民事主体财产权需要给予补偿的理论基础,有代表性的是法国的“公共负担平等说”和德国的“特别牺牲说”。(18)对于限制财产权一般不予补偿的理论基础,有代表性的是德国的“社会义务”理论和美国的“警察权力”理论。

根据我国《宪法》第10条第3款和第13条第3款的规定,政府可以对民事主体的合法财产进行征收或者征用,但有三个条件:一是必须是为了公共利益的需要;二是必须依照全国人大及其常委会制定的法律;三是必须给予补偿。《民法典》的相关条文对《宪法》的这些内容进行了具体化。除此之外,《民法典》还赋予行政机关在特定情形下限制民事主体财产权的权力。

(二)《民法典》对政府合法限制或剥夺民事主体财产权的行为边界之规定

1.政府征收征用民事主体财产权的行为边界

《民法典》中关于政府征收征用民事主体财产权的条文主要有5条,它们既是对《宪法》相关规定的具体化,也是对《土地管理法》《突发事件应对法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等行政法律法规相关条文的“重述”。除了第117条的概括性规定外,其他条文分别涉及集体土地征收、组织和个人房屋及其他不动产征收、紧急情况下对民事主体财产的征用、建设用地使用权的收回以及对征收权限和程序等的要求。

第117条是对《宪法》第10条第3款和第13条第3款的具体化。如在要求必须依照法律规定的“权限和程序”和必须给予“公平、合理”的补偿之外,明确提出“公平、合理”补偿标准,对政府的征收征用行为提出了更高的要求。这一要求虽然是对《土地管理法》第48条所规定标准的重述,但其将“公平”“合理”补偿标准提升为国家征收、征用民事主体不动产或者动产的一般性标准。

第243条对征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产所应补偿的范围、政府承担的义务、被征收人享有的权益等进行了规定。该条基本上是对《土地管理法》第2条、第48条和第49条相关内容的重述,唯一的区别在于,增加规定包括政府在内的任何组织或者个人不得“截留”“拖欠”征收补偿费等费用。

第245条对因抢险救灾、疫情防控等紧急需要,征用组织、个人的不动产或者动产后政府的义务和补偿责任进行了规定。该条基本上是对行政性法律《突发事件应对法》第12条的重述,只不过进一步强调了政府必须“依照法律规定的权限和程序”进行征用。

第358条对建设用地使用权期限届满前,因公共利益需要提前收回该土地的情形中政府的补偿义务和相关责任作了规定。该条是原《物权法》第148条的延续,其明确规定政府提前收回建设用地使用权的,必须满足两个条件:第一,收回的目的只能是“因公共利益需要”;第二,应当对民事主体在该土地上的房屋以及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金。

第244条对政府征收集体所有的土地尤其是耕地作为建设用地的行为,提出了要求:第一,政府必须严格控制建设用地总量,尽可能减少对农用地的征收;第二,政府不得违反法律规定的权限和程序进行征收。

2.政府在不动产登记中进行行政事业性收费的行为边界

《民法典》第223条划定了政府在不动产登记中进行行政事业性收费的权力边界,即只能按件收费,而不能按照不动产的面积、体积或者价款的比例收费。这一规定的精神在国家发展改革委、财政部2018年印发的《行政事业性收费标准管理办法》第6条中早有体现,即行政事业性收费必须遵循“满足社会公共管理需要,合理补偿管理或者服务成本,并与社会承受能力相适应的原则”。

3.政府给民事主体行使财产权设立强制性国家标准的行为边界

所谓国家强制性标准,是指由国务院批准发布或者授权批准发布的,对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求。(19)《民法典》有多个条文赋予政府通过强制性国家标准限制或约束民事主体财产权的权力。如第511条、第651条、第799条分别涉及强制性国家质量标准、政府定价或者政府指导价、国家供电质量标准、国家施工验收规范和质量检验标准、国家有关危险物品运输中的包装与标示要求等。对于政府制定强制性标准的行为边界问题,《民法典》中没有规定,需要通过《标准化法》《强制性国家标准管理办法》等行政法律、法规或者规章予以明确。

4.政府对民事主体财产权实施其他限制的行为边界

其一,规定政府对民事主体建设用地使用权的限制,即《民法典》第350条,该条来源于原《物权法》的第140条,它赋予政府对民事主体申请改变建设用地用途的批准权,至于这一权力的边界,没有明确。其二,规定政府对民事主体签订合同权利的限制,即《民法典》第494条,该条对抢险救灾、疫情防控或者其他情形下国家下达订货任务、指令性任务后有关民事主体之间的合同义务作了限制性规定。该条与《民法典》第5条所确立的意思自治原则不一致,当属例外,它赋予政府依据法律、行政法规干预民事主体签订合同的权力,但政府在行使这一权力时必须满足两个条件:第一,必须有法律、行政法规的授权;第二,必须基于抢险救灾、疫情防控或者其他应急行政的需要。其三,规定政府对民事主体签订、履行合同特定行为的监督与处理权,即《民法典》第534条,该条赋予政府对民事主体签订、履行合同特定行为的监督与处理权,但政府行使这一权力也必须满足两个条件:第一,民事主体有利用合同实施危害国家利益、社会公共利益行为;第二,政府必须依照法律、行政法规的规定来进行。

(三)《民法典》关于政府限制或剥夺民事主体财产权的行为规范的妥当性

如前所述,民事主体的财产权负有“社会义务”,既如此,该权利于特定情形下受到政府的限制乃至剥夺,就在所难免。为切实发挥《民法典》作为保障民事主体合法权益的基本法律的功能,将政府的这些行为纳入其中并为其设定行为边界,势在必行。

综观《民法典》中有关政府限制或剥夺民事主体财产权的条文,可以发现:(1)这些条文中有不少属于公法规范,如第117条、第223条、第243-245条、第358条、第534条,它们都是从政府所享有的公权力角度出发,目的是为了规范与监督公权力,调整公权力与私权利之间的关系;(2)这些条文给政府设定的行为边界一般都比较笼统。

在《民法典》中“塞入”公法规范,应是迫不得已情形下作出的选择。德法两国《民法典》中除了前述关于政府积极保护义务的少许公法规范外,关于政府限制或剥夺民事主体财产权的公法规范极少,甚或没有。《德国民法典》中仅有一些授权联邦政府或州政府制定行政法规介入民事活动的条款。如第577a条对州政府通过行政法规规定有关租用房屋最长年限的授权,(20)第558c条对联邦政府通过行政法规制定或调整租金参考表的授权。(21)《法国民法典》中未见有关政府限制或剥夺民事主体财产权的公法规范,仅有以私法规范呈现的关于公用征收的条款,即第545条,“任何人不得被强制出让其所有权;但因公用,且受公正并事前的补偿时,不在此限。”(22)

相较于德法两国《民法典》,我国《民法典》关于政府限制或剥夺民事主体财产权的行为规范是比较多的,其中不少是明确界定政府行为边界的公法规范,缘由何在?笔者认为,是因为我国法治政府建设的历史较短,民事主体的合法权益受政府权力侵害的情形还比较常见,立法者试图以《民法典》——新中国第一部法典全方位地保护民事主体的合法权益。换言之,如此措置,有现实必要性,属中国特色,也可谓我国《民法典》的亮点之一。(23)由于这些条文大多笼统,放在《民法典》中主要起基础性作用,民事主体可以以其为维权指南和依据,再结合行政法律、法规或规章等,明晰政府行为的边界,维护自己的合法权益。总之,《民法典》关于政府限制或剥夺民事主体财产权的行为规范,有其存在的现实合理性。

四、政府享有国有财产权的行为边界

(一)政府享有的财产权与《民法典》调整对象的关系

我国经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。其中,在全民所有制之下,政府及相关公法人代表国家,对体量巨大的国有自然资源、国有公用财产及国有营运资产等行使着占有、使用、收益和处分等方面的权利,这是毋庸置疑的事实。政府及相关公法人对国有财产所享有的权利是否等同于民事主体对其财产所享有的权利?《民法典》能否对政府及相关公法人代表国家所享有的财产权一体作出规定?政府及相关公法人行使国家财产权的行为边界何在?对于这些问题,《民法典》的相关规定内容不够清晰。

对政府及相关公法人代表国家所享有的财产权,学界的主流观点倾向于将其区分为公法性质的财产权和私法性质的财产权,前者由公法调整,后者由私法调整。如有学者认为,“在我国现阶段,国家承担着建设社会主义物质文明和精神文明的责任,全民所有的财产只能由国家所有并由其政府代为占有、使用、收益和处分。在市场经济条件下,国家通过其政府可以运用那些经营性财产从事工商业活动而获取收益,这时国家是民事主体,其权利的性质是私权;但在管理大多数资源性和公共性财产时,国家承担着维护社会公共利益的职责,原则上不能从中获取收益或权利的行使应受到严格的限制,这时国家是行政主体,其权利的性质是公权。”(24)按照这种观点,如果将民法仍定位为私法的话,《民法典》就只能规定政府及相关公法人代表国家就国有经营性财产所享有的权利和义务,而不能“染指”应当通过行政法律来规范的、政府对其他国有资源性和公共性财产所享有的权利和义务。(25)但实际上《民法典》对这两个方面都作了规定,只不过对政府享有哪些权利、权利交易应遵循什么样的特殊运行规则等很少涉及。这种立法处理方式与原《物权法》一样。

有国家立法机关的人士指出,有关国有财产权的归属及其内容的基本规则已经在(《民法典》)物权编中作了规定,不过要看到,国有财产权的行使及其监管有特殊性,单纯依靠物权编的规定是很不够的,还需要区分经营性财产和非经营性财产,建立不同的国有财产权管理制度。(26)在笔者看来,无论是政府及相关公法人代表国家就国有经营性财产所享有的权利,还是对其他国有资源性和公共性财产所享有的权利,都存在“所有者缺位”的问题,我们应当在《民法典》的基础上,通过制定特殊的公私法混合型法律法规对其进行规范,以确保政府权力(利)的运行有利于促进民众利益的最大化。(27)

(二)《民法典》关于政府享有国有财产权的规定

1.《民法典》确立了国有财产受法律保护的原则

《民法典》用3个条文规定了国有财产受法律保护的原则。即第207条关于国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护的规定,第242条关于禁止任何组织或者个人取得专属于国家所有的不动产和动产的所有权的规定,第258条关于禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏国家所有的财产的规定。其中,第207条处于《民法典》物权编第一分编“通则”第一章“一般规定”之中,属于总则性规定。本条隐含的意思在于:政府代表国家享有的财产权与集体、私人及其他权利人的财产权在法律面前一律平等,不能搞“特殊化”。第242条处于《民法典》物权编第二分编“所有权”第四章“一般规定”中,第258条紧随其后处于第五章“国家所有权和集体所有权、私人所有权”中,两条专门规定了国家所有的财产受法律保护的规则。从实际情况来看,目前经济领域中受侵害最严重的是国有财产,物权编就加强对国有财产的保护、切实防止国有财产流失作出有针对性的规定,是必要的。

2.《民法典》明确了国有财产权的行使主体

《民法典》明确规定了四类国有财产权的行使主体:一是国务院。根据第246条第2款,除法律另有规定的以外,国务院是我国国有财产所有权的完全代表者、行使者。二是国务院之外的其他国家机关,如地方各级政府、立法机关、司法机关。根据第255条,包括政府在内的国家机关对其直接支配的不动产和动产享有的只是占有权能、使用权能及有限的处分权能。之所以“有限”,是因为该处分权受到法律和国务院的有关规定的限制。三是国有事业单位。根据第256条,国有事业单位对其直接支配的不动产和动产享有占有权能、使用权能及有限的收益权能、处分权能,之所以“有限”,是因为该收益权能、处分权能受到法律和国务院的有关规定的限制。四是国有企业。根据第257条,国有独资企业、国有控股企业等在企业经营方面涉及的财产权归企业所有,但出资人的职责和权益由国务院和地方各级人民政府享有。国务院和地方各级政府通过各自设立的国有资产监督管理委员会,代表国家享有法定的资产收益、重大决策和选择管理者等出资人权益。上述四种情形均涉及政府代表国家行使财产所有权的权利。

3.《民法典》规定了国有财产的范围

《民法典》第247条、第249条至254条、第257条、第268条、第318条、第1160条等,规定了国有财产的范围,包括矿藏、水流、海域,城市的土地以及法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地,森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,法律规定属于国家所有的野生动植物资源,无线电频谱资源,法律规定属于国家所有的文物,国防资产,法律规定为国家所有的铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施,无人继承又无人受遗赠的非集体所有制组织成员的遗产、自政府发布招领公告之日起一年内无人认领的遗失物等。以上国有财产大致可分为国有自然资源、国有公共用物、国有经营性财产、特定情形下无人受领的私人财产四大类。

4.《民法典》赋权政府在特定情形下收取费用的权力(利)

《民法典》第325条、第317条、第574条第2款分别赋予政府收取国有自然资源使用税费、遗失物保管费、提存费等权力。

5.《民法典》赋权国家接受自然人遗赠财产的权利

《民法典》第1133条第3款规定,自然人可以立遗嘱将个人财产赠与国家。

从上述条文的内容可以看出,《民法典》对政府所代行的国有财产权,只是粗略地规定了保护原则、财产范围、财产权的行使主体、收费权利等,没有根据国有财产的不同类型、不同用途,设定不同的权利行使规则。对这些问题,实践中必须结合相关行政法律法规等予以确定。

《民法典》作为我国的基本法律,已不是纯粹私法性质的法典,其中包含了较多公法规范,为政府行为设定了边界。这些规范中,关于政府积极保护义务的规范一般都比较笼统,限制或剥夺民事主体财产权的规范多是对已有行政法律规范的重述,且内容粗略,而关于政府行使国有财产权的规定尚不完整。为明确划定政府行为的边界,确保政府依法行政、依法行权,我们必须在《民法典》的基础上,不断完善已有的行政法律规范体系,加强有关国有公物制度和国有私物制度等方面的立法。正如习近平总书记所强调的那样,“有关国家机关要适应改革开放和社会主义现代化建设要求,加强同民法典相关联、相配套的法律法规制度建设,不断总结实践经验,修改完善相关法律法规和司法解释。”(28)

注释:

①《习近平在中央政治局第二十次集体学习时强调 充分认识颁布实施民法典重大意义 依法更好保障人民合法权益》,载《人民日报》2020年5月30日第01版。

②广义上的财产权概念涵盖债权,狭义上的财产权概念则是相对于债权而言的。本文中的财产权是指广义财产权。

③林来梵:《针对国家享有的财产权——从比较法角度的一个考察》,载《法商研究》2003年第1期。

④实际上,日本学者在20世纪60年代就曾指出区分国民的公法权利和私法权利缺乏存在的基础。参见[日]原田尚彦:《诉的利益》,石龙潭译,中国政法大学出版社2014年版,第59页。

⑤[德]Konrad Hesse:《联邦德国宪法纲要》,阿部照哉译,日本评论社1983年版,第147页。转引自林来梵:《针对国家享有的财产权》,载《法商研究》2003年第1期。

⑥汪进元、高新平:《财产权的构成、限制及其合宪性》,载《上海财经大学学报》2011年第5期。

⑦杜承铭:《论基本权利之国家义务:理论基础、结构形式与中国实践》,载《法学评论》2011年第2期。

⑧《习近平在中央政治局第二十次集体学习时强调 充分认识颁布实施民法典重大意义 依法更好保障人民合法权益》,载《人民日报》2020年5月30日第1版。

⑨徐国栋:《民法私法说还能维持多久——行为经济学对时下民法学的潜在影响》,载《法学》2006年第5期。

⑩肖金明、李卫华:《全面财产权观念》,载《财产权与行政法保护——中国法学会行政法学研究会2007年年会论文集》,第202页。

(11)魏琼、高杜鹃:《〈民法总则〉中的“行政法条款”解读——以公私法的规范配置为中心》,载《河南财经政法大学学报》2018年第2期。

(12)《德国民法典》,陈卫佐译注,法律出版社2020年版,第30页。

(13)[法]拿破仑:《拿破仑法典》,李浩培等译,商务印书馆1979年版,第39页。

(14)肖蔚云等编:《宪法学参考资料》,北京大学出版社2003年版,第967页。

(15)肖蔚云等编:《宪法学参考资料》,北京大学出版社2003年版,第1009页。

(16)王利明:《民法典:国家治理体系现代化的保障》,载《中外法学》2020年第4期。

(17)林来梵:《论私人财产权的宪法保障》,载《法学》1999年第3期。

(18)姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2015年版,第611、612页。

(19)《中华人民共和国标准化法》第10条第1款和第4款。

(20)《德国民法典》(第5版),陈卫佐译注,法律出版社2020年版,第254页。

(21)《德国民法典》(第5版),陈卫佐译注,法律出版社2020年版,第237页。

(22)[法]拿破仑:《拿破仑法典》,李浩培等译,商务印书馆1979年版,第47页。

(23)章志远:《行政法治视野中的民法典》,载《行政法学研究》2021年第1期。

(24)马俊驹:《国家所有权的基本理论和立法结构探讨》,载《中国法学》2011年第4期。

(25)学者马俊驹认为,原《物权法》上关于物权的一般规则,除了国有经营性财产所有权外,对于国家专属财产所有权大多是不适用的。参见马俊驹:《国家所有权的基本理论和立法结构探讨》,载《中国法学》2011年第4期。

(26)参见黄薇主编:《中华人民共和国民法典释义》,法律出版社2020年版,第472页。有学者甚至指出:“在社会主义理论中,国有化本身就是对私利的扬弃,是反剥削的人道主义实践。因此,将国家所有权异化为民法意义上的所有权是受到禁止的。”参见肖泽晟:《论国家所有权与行政权的关系》,载《中国法学》2016年第6期。

(27)参见李昌庚:《国家所有权理论拷辨》,载《政治与法律》2011年第12期。

(28)《习近平在中央政治局第二十次集体学习时强调 充分认识颁布实施民法典重大意义 依法更好保障人民合法权益》,载《人民日报》2020年5月30日第1版。


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文章来源:本文转自《行政法学研究》2021年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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