内容提要：我国《民法典》并非纯私法性质的法典，其中包含了较多的公法规范。这部法典中的财产权规范从四个方面设定了政府行为的边界：一是政府对民事主体的财产权具有消极的、不得侵犯的义务；二是在法定情形下政府具有采取积极措施促使民事主体实现财产权和保障其财产权不受他人侵犯的义务；三是政府可以基于公共利益的需要，依照法定权限和程序征收征用或限制民事主体的财产权；四是政府代表国家依法行使国有财产权。对于后三个方面，《民法典》只作了粗略的规定，要将这些规定落到实处，一方面有赖于我国已有的行政法律法规规章乃至司法解释，另一方面取决于我国未来行政立法的不断完善，尤其是有关国有公物和国有私物的立法。

　　 关 键 词：民法典  财产权规范  政府义务  政府权力  国有财产权  

　　 习近平总书记在2020年5月中央政治局第二十次集体学习时强调：“民法典实施水平和效果，是衡量各级党政机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。国家机关履行职责、行使职权必须清楚自身行为和活动的范围和界限。各级党和国家机关开展工作要考虑民法典规定，不能侵犯人民群众享有的合法民事权利，包括人身权利和财产权利。同时，有关政府机关、监察机关、司法机关要依法履行职能、行使职权，保护民事权利不受侵犯、促进民事关系和谐有序。”①这一讲话提出了一个值得思考的问题，即如何从法理和法规范层面阐释《民法典》与我国法治政府建设的关系。本文试图结合《民法典》财产权规范对政府行为边界的设定就这一问题进行分析。

　　 “天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”。“利”是人类社会关系中的核心要素，也是法治社会中最需要用法律予以妥帖界分和保护的客体。我国《民法典》根据《宪法》，用大部分篇幅和条文对以“利”为内容的财产权②的享有主体、客体、类型、实现方式及其限制等进行了详细的规定。根据这些规定，对民事主体行使财产权的过程中政府行为的边界，可以从政府的消极保护义务、积极保护义务、限制或剥夺民事主体财产权、代行国有财产权这四个方面来把握。

　　 一、政府对民事主体财产权的消极保护义务

　　 (一)政府对民事主体财产权消极保护义务的法理阐释

　　 有学者认为，财产权分为宪法上的财产权和民法上的财产权，并认为前者体现为民事主体针对国家享有的权利，即民事主体所享有的、为国家权力所不能不当侵害的一种权利，直接地反映了民事主体与国家权力之间在宪法秩序中的关系；后者体现为民事主体针对其他私主体享有的权利，由此形成了作为平等主体的私人之间的财产关系。③笔者认为，这一观点并非完全适用于当下中国，④一则因为我国《民法典》中规定了不少民事主体防御国家权力侵犯其财产权的条款和要求国家保护其财产权的条款；二则因为在宪法司法化严重不足的当下中国，将民法上的财产权与宪法上的财产权作前述区分，不利于民事主体的财产权保护，尤其是不利于其防御来自国家权力的侵犯。我们可以把民法上的财产权看成是宪法中财产权的法律化、具体化，它是民事主体享有的一项基本权利，它具有一般基本权利所具有的自由权、防御权的特性，其防御的侵犯不仅可能来自其他私主体，也可能来自国家权力。有德国学者曾指出：“作为人与公民之权利的基本权利，首先是对国家权力的防御权。针对国家权力对个人宪法上之地位的不当侵害，这些权利使个人凭借法的手段所进行的防御成为可能。”⑤国内也有学者认为，“自由权面向的财产权具有防御功能，旨在通过法律制度创设一种自由空间，要求国家采取消极的不作为，保障人民依照财产的存续状态自由使用、收益和处分其财产，免遭国家、社会和他人的侵害，以充分实现个人自由和人格自由发展”。⑥

　　 综上，政府对民事主体财产权的消极保护义务，是指一般情况下政府应当处于消极不作为状态，以保障人民依照财产的存续状态自由使用、收益和处分其财产的权利，除非法律要求政府采取积极措施以保护民事主体的财产权，或者法律赋予政府基于公共利益的需要依法采取征收征用等措施以限制或获得民事主体的财产权。⑦换言之，政府要“把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。”⑧

　　 (二)《民法典》关于政府对民事主体财产权消极保护义务的规定

　　 《民法典》中有关政府消极保护义务的显性条文主要有六条，隐性条文多达数百条，包括物权编、合同编、继承编以及婚姻家庭编等部分中与民事主体财产权相关的条文。所谓显性条文，就是《民法典》中明确规定的，对民事主体财产权的“不得侵犯”“不得干涉”等类条款；所谓隐性条文，就是显性条文之外基于财产权本身防御权的特性，可以推导出的政府对民事主体财产权消极保护义务的条文。

　　 1.有关政府消极保护义务的显性条文

　　 《民法典》中显性涉及政府消极保护义务的条文主要有五条：一是第3条，该条明确规定“任何组织或者个人不得侵犯”民事主体的合法民事权益。其划定了公权力与私权利的界限，明确了公权力行使的基本要求，确立了政府对民事主体财产权的消极保护义务。这一条被规定在《民法典》总则第一章“基本规定”之中，足见其至关重要的地位，对其他相关条文起到统帅作用。二是第265条第1款和第267条分别规定集体所有的财产和私人的合法财产受法律保护。对前者禁止任何组织或者个人“侵占、哄抢、私分、破坏”，对后者禁止任何组织或者个人“侵占、哄抢、破坏”。三是第346条规定设立建设用地使用权不得损害已经设立的用益物权。由于设立建设用地使用权的有权主体主要是政府，因此，这一条明确了政府在设立建设用地使用权时不得损害已经设立的、民事主体享有的用益物权。四是第1151条规定任何组织或者个人不得侵吞或者争抢他人遗产。由于政府的民政部门有依照《民法典》第1145条担任遗产管理人的可能性，因此，这一条明确了政府不得侵吞或争抢他人的遗产。五是第1157条规定任何组织或者个人不得干涉丧偶再婚的夫或妻一方对所继承财产的处分权。

　　 2.有关政府消极保护义务的隐性条文

　　 由于涉及政府消极保护义务的隐性条文太多，此处仅略举几条加以说明。其一，第240条规定所有权人对自己的不动产或者动产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。所有权是财产权的核心，根据该条规定，民事主体对其自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利，任何组织和个人不得干涉，政府也不例外，除非有法律的明确授权或依据。其二，第215条规定当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者当事人另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。依合同成立的债权是财产权的重要组成部分，合同是否生效、何时生效直接决定了合同之债能否得以实现。该条对此类合同“自合同成立时生效”仅规定了两种例外，即当事人另有约定与法律另有规定。当事人、法律条文明确规定的有权主体之外的所有组织和个人都无权反对或否定将合同成立时作为合同生效的时间，也无权以当事人未到行政机关办理物权登记而否认该合同的效力。这一规定突出了意思自治的价值，界定了政府在市场经济中的行为边界。其三，第1133条规定自然人可以依照《民法典》规定立遗嘱处分个人财产，并可以指定遗嘱执行人。自然人订立遗嘱依法处分自己的个人财产并指定遗嘱执行人，是其所有权中处分权能的应然体现，政府无权干涉，否则就违反了其对民事主体财产权的消极保护义务。

　　 二、政府对民事主体财产权的积极保护义务

　　 (一)政府对民事主体财产权积极保护义务的法理阐释

　　 在西方国家奉行自由主义的时代，传统民法理论与民法强调民事主体意思完全自治，崇尚契约自由，民事主体的财产权主要是一种自由权、防御权，排斥政府对民事主体行使财产权过程和结果的介入。但在当下“社会国家”时代，一方面，受行为经济学等理论的影响，当代民法理论认为，民事主体不可能是“完全理性”的，也不具有“完全意志力”，而只具备“有限理性”和“有限意志力”；⑨另一方面，由于人类交往越来越便捷和频繁，相互影响越来越容易，竞争日益激烈，有些民事活动的负外部效应不断凸显。由此，民事主体完全的意思自治和契约自由受到限制，在某些情形下政府有必要介入以保护民事主体的合法权益，或者防止民事活动的负外部效应，减少民事活动对当事人之外的特定或不特定第三人合法权益的影响，或者帮助民事活动中的弱势一方民事主体抗衡某些强势民事主体。

　　 《民法典》规定了政府在两类情形下对民事主体的财产权具有积极作为提供保护的义务，一是民事主体财产权的实现和有效保护在某些情形下有赖于政府的积极作为；二是民事主体的财产权遭受其他主体的侵犯后，政府有义务依民事主体的申请给予保护。换言之，政府的积极保护义务包括促成民事主体财产权的实现和保护其财产权免受第三人的侵犯、必要时给予行政救济两个方面。《民法典》的这些规定是现代宪法保障民事主体财产权的应然体现。现代宪法不仅仅从自由权、防御权的价值出发，规定国家的消极、不干预义务，同时还从发展权、受益权的价值出发，规定国家为公民提供机会发展自身、获得益处的积极义务。⑩

　　 (二)《民法典》关于政府对民事主体财产权积极保护义务的规定

　　 1.民事主体财产权应受到政府积极保护的概括规定

　　 《民法典》第206条对我国以公有制为主体的多种所有制经济、按劳分配为主体的多种分配方式以及社会主义市场经济体制等基本经济制度作了规定，并强调国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。这一条中的第1款是《宪法》第6条第2款和第15条第1款的部分重述，第2款是《宪法》第11条第2款的部分重述。亦即《民法典》对《宪法》中规定的我国基本经济制度进行了法律化，从法律层面再次强调政府对各种所有制背后的财产权都要给予充分尊重，并采取相应措施进行保护和促进。第207条明确规定了国家、集体、私人等的各类物权“受法律平等保护”。原《物权法》并没有明确规定对各类物权实行平等法律保护，只是在其第3条笼统规定“保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”。第207条明确规定公权力机关对各类物权实施平等法律保护的积极义务，具有重要意义。

　　 2.政府通过登记和发证行为履行积极保护义务

　　 首先，通过登记和发证赋予相关民事行为以效力。这一类规定主要涉及在不动产物权的设立、变更、转让和消灭过程中政府如何履行登记和发证义务，以确保涉及不动产物权的相关民事行为发生效力。《民法典》第209条第1款是一个基础性的规定，即“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”随后第210条、第212条、第213条、第216条至218条、第220条至222条等，分别对以下事项作了规定：其一，不动产物权登记机构的职责、禁止性行为与过错赔偿责任；其二，登记机构对不动产物权登记簿的制作、保存及其优先效力；其三，登记机构对不动产权属证书的发放；其四，民事主体查询或复制不动产登记资料、申请更正不动产登记簿记载的错误事项的权利以及相应的政府义务。

其次，通过登记和发证以确认民事主体财产权的归属。《民法典》中关于政府登记行为与民事主体财产权归属的关系之规定，可分为两类情形：一是政府登记行为仅仅是事后的备案或确认，政府不予登记不影响相关财产权的归属；二是政府登记行为是相关财产权设立、产生的必要条件。这两种情形中以后者居多。第一种情形主要是《民法典》第333条所规定的土地承包经营权的确认问题。(点击此处阅读下一页)