黄先雄:我国行政诉讼中必要参加诉讼第三人制度之构建

选择字号:   本文共阅读 167 次 更新时间:2018-07-20 00:51:46

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黄先雄  

   摘要:  由于我国行政诉讼中的第三人没有区分必要参加与非必要参加,导致第三人“利害关系”标准的模糊性与“遗漏当事人”发回重审的必然性之间存在高度紧张的关系。在司法实践中,法院认定被遗漏的第三人时标准不一,甚至对同一情形下的第三人是否属于被遗漏的当事人作出相互矛盾的认定,而且存在过于宽泛地将第三人认定为必须参加诉讼的当事人的问题,徒增司法资源和诉讼成本的消耗,造成程序空转。为此,我国有必要引入“必要参加诉讼第三人”概念,并以“同案件处理结果有直接利害关系,其法律上利益将被法院裁判一并确定”作为认定标准;同时,应该对现行遗漏当事人一律发回重审的制度作出例外规定,并进一步细化司法解释中关于第三人申请再审的制度设计。

   关键词:  行政诉讼 必要参加诉讼第三人 裁判结果 直接利害关系 发回重审

  

   所谓必要参加诉讼第三人,是指因与行政案件的裁判结果存有某种利害关系,而必须参加到他人与行政机关之间就这一案件正在进行的诉讼程序,否则将导致法院裁判不合法的原被告之外的当事人。我国行政诉讼法中没有关于“必要参加诉讼第三人”的规定,但从相关司法解释的条文中可以推导出此概念。明确引入域外已经比较成熟的这一概念,细化现行“利害关系”标准,界分必要参加诉讼第三人和普通参加诉讼第三人,构建配套制度,可以改变目前我国行政诉讼实践中存在的因遗漏当事人而发回重审之做法趋于泛滥的倾向,对于防止诉讼程序空转、节约当事人诉讼成本和司法资源,也有重要意义。

  

一、构建必要参加诉讼第三人制度有利于化解现行法律规范之间的深层矛盾

  

   (一)缓和宽泛的诉讼第三人标准和遗漏当事人发回重审规定之间的紧张关系

   《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第29条第1款规定,“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。”修法者考虑到行政诉讼涉及第三方利益的情形比较普遍,将旧法规定的“同被诉具体行政行为有利害关系”这一第三人标准,进一步扩展为“同被诉行政行为有利害关系或同案件处理结果有利害关系”标准,使得第三人的范围更加宽泛。需要明确的是,此款中人民法院是“应当通知”还是“可以通知”?若解释为“应当通知”,那么接下来的问题是,如何界定“同被诉行政行为有利害关系或同案件处理结果有利害关系”?其中的“利害关系”是一个极其宽泛的概念,既有法律上的利害关系,又有事实上的利害关系;既有直接的利害关系,又有间接的利害关系;既有必然的利害关系,又有或然的利害关系;既有行政法上的利害关系,又有民法上的利害关系;既有涉及法律上明确保护的权利和值得法律保护的利益的利害关系,又有涉及反射利益的利害关系,等等,不一而足。20世纪80年代有学者就曾呼吁停止使用“利害关系人”这一用语,因为其概念不清、含义不明,极易导致审判实践中法院对第三人界定的泛化。[1]而“利害关系人”用语的模糊性根源就在于“利害关系”的模糊性。

   “利害关系”是一个“罗生门”。如果不对其进行限定或类型化,可能使得法官在确定第三人时进退失据。因为根据《行政诉讼法》第89条的规定,人民法院审理上诉案件时对原判决遗漏当事人等严重违反法定程序的,应当裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。相对于1999年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《执行解释》)第71条关于“遗漏必须参加诉讼的当事人”的规定,[2]修改后的《行政诉讼法》并没有吸收“必须参加诉讼”这一限定语。如果“利害关系人”是一个难以明确内涵和穷尽外延的概念,那么《行政诉讼法》第89条中“遗漏当事人”(包括遗漏第三人)的规定就会成为二审法院法官“随意揉搓的面团”,成为其将案件任性发回重审的万能条款。[3]2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《适用解释》)第109条第3款,虽然再次重复了《执行解释》第71条关于“遗漏必须参加诉讼的当事人”的规定,但很难由此得出司法解释确立了“必须参加诉讼的当事人”和“非必须参加诉讼的当事人”分类的结论。鉴此,为尽可能避免因立法不周延而导致的实践冲突,有必要引入“必要参加诉讼第三人”这一概念,根据不同的“利害关系”将诉讼第三人区分为“必要参加”和“普通参加”,并将《行政诉讼法》第89条中的“遗漏当事人”修改为“遗漏必要(须)参加诉讼当事人”。就第三人而言,只有当一审法院“遗漏必要参加诉讼第三人”时,二审法院才可以将案件发回重审,反之则不然。这样,有利于化解当下根据“利害关系”标准认定第三人的宽泛性与“遗漏当事人”发回重审的必然性之间存在的紧张关系。

   (二)消解司法解释关于第三人的规定与现行法律之间存在的逻辑不连贯

   为了应对原有立法相关规定的模糊性,最高人民法院曾经试图通过司法解释区分“应当参加诉讼第三人”和“可以参加诉讼第三人”。

   关于“应当参加诉讼第三人”的司法解释。《执行解释》第23、24条规定了两种情形的应当被通知参加诉讼的第三人:(1)应当被追加为被告而原告不同意追加的;(2)行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人,其中没有起诉的其他利害关系人。在此基础上,《适用解释》于第28条中增加了一种应当被通知参加诉讼的第三人,即,既不愿参加诉讼又不愿放弃实体权利、本应被追加为原告的其他共同诉讼当事人。此外,2010年《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第6条规定,“人民法院受理房屋登记行政案件后,应当通知没有起诉的下列利害关系人作为第三人参加行政诉讼:(一)房屋登记簿上载明的权利人;(二)被诉异议登记、更正登记、预告登记的权利人;(三)人民法院能够确认的其他利害关系人。”虽然此处的第3项属于兜底性条款,但按照我国司法实践中的惯常做法,前两项中明确列举的利害关系人如果没有参诉,一般会被二审法院以“遗漏当事人”发回重审,而对于第3项没有明确的其他利害关系人,如果没有参诉,二审法院对是否以“遗漏当事人”为由发回重审享有司法裁量权。换言之,没有被明确列举的利害关系人不一定属于应当被通知参加诉讼的第三人。

   关于“可以参加诉讼第三人”的司法解释。2002年《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》第4条规定,“与被诉反倾销行政行为具有法律上利害关系的其他国务院主管部门,可以作为第三人参加诉讼。”2002年《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》第4条也规定,“与被诉反补贴行政行为具有法律上利害关系的其他国务院主管部门,可以作为第三人参加诉讼。”

   对上述两类第三人,最高人民法院没有给出明确的界分标准,难以推而广之。不过,这至少说明,司法实践中存在两类第三人。2014年《行政诉讼法》修订时没有吸收司法解释的这一分类,使得法官在适用《行政诉讼法》第89条关于“遗漏当事人”的规定和上述司法解释中关于两类第三人的规定时,可能难以抉择。因为,既然将第三人区分为“应当参加诉讼”和“可以参加诉讼”,那就意味着一审法院遗漏“可以参加诉讼”第三人的,二审法院不能将其认定为“遗漏当事人”而将案件发回重审。但从逻辑上讲,遗漏任何诉讼第三人都属于“遗漏当事人”。为消解司法解释上述分类与《行政诉讼法》第89条规定之间逻辑上的不连贯,有必要在《行政诉讼法》中明确引入“必要参加诉讼第三人”概念,以区别于“普通参加诉讼第三人”,将司法实践中合乎实际需要的做法吸纳到立法条文中。

  

二、构建必要参加诉讼第三人制度有利于扭转司法实践的乱象

  

   在笔者检索到的205份关于行政诉讼遗漏当事人的裁定书中,[4]有171份裁定书认定原审法院遗漏了第三人,6份裁定书没有支持当事人提出的原审法院遗漏第三人的主张,两者合计177份;19份裁定书认定遗漏了必须参加诉讼的共同被告;2份裁定书认定原审法院裁判文书漏列了共同原告;7份裁定书仅笼统指出原审法院“遗漏当事人”,至于遗漏了谁、理由是什么,没有提及。总体而言,行政诉讼中“遗漏当事人”的情形绝大部分都是“遗漏第三人”。从上述177份裁定书及笔者从其他渠道了解的情况来看,我国行政审判实践中对被遗漏的第三人的认定存在以下问题:

   其一,裁定书在认定被遗漏的第三人时标准不一。这些裁定书在认定被遗漏的第三人时,说理五花八门,标准宽严不一,分别以“利害关系”[5]“直接利害关系”“法律上的利害关系”“不是行政决定中的当事人”[6]等为标准来判断是否属于遗漏当事人,至于其中的“利害关系”意指什么,多略过不提;有的裁定书甚至不说明理由,直接给出结论:遗漏当事人或遗漏属于必须参加诉讼的当事人,严重违反法定程序,发回重审。[7]

   其二,少数裁定书对同一情形下的第三人是否属于被遗漏的当事人作出相互矛盾的认定。例如,关于接受行政机关委托具体实施行政行为的下属机关、职能部门或其他组织是否属于被遗漏的当事人问题,广西壮族自治区高级人民法院的(2017)桂行申227号裁定书就认为不属于遗漏当事人的情形,[8]而甘肃省高级人民法院(2016)甘行赔终8号裁定书则认为属于遗漏当事人的情形。[9]在笔者看来,按照宽泛的“利害关系”标准,被诉行政行为是由受委托者具体实施的,一旦原告胜诉,这些受委托者可能面临内部追责,法院的裁判结果将间接影响他们与委托机关之间的权利义务关系,应当认定其属于利害关系人;但从另一个角度看,由于裁判结果对受委托者只存在盖然性、间接性的影响,他们参加诉讼的作用主要在于帮助查明案件事实,不将此类受委托实施者视为诉讼当事人并不违反正当程序原则,也不会导致法院作出自相矛盾的裁判。

其三,更为严重的问题是,法院存在过于宽泛地将第三人认定为必须参加诉讼的当事人的情形,徒增司法资源和涉诉人员诉讼成本的消耗,造成程序空转。对此,有法官曾撰文指出:“部分法院在案件审理中亦未对第三人是否应当参加诉讼进行审查,对原告诉状写明的第三人或立案登记表(案件管理系统)列明的第三人均通知其参加诉讼。”[10]实际上,我国司法实践中第三人参加行政诉讼的情形非常普遍,根据学者的统计,其比例高达49.2%。[11]相对于一般民事行为而言,虽然行政行为影响第三人权益的情形更加普遍,但如此高的比例与法官过于宽泛地将第三人认定为不能被遗漏的当事人不无关系。在前述171份因遗漏第三人而决定发回重审的行政裁定书中,不仅许多裁定书仅因遗漏第三人就发回重审的做法之合理性值得商榷,而且有9份裁定书存在过于宽泛地将第三人认定为必须参加诉讼的当事人的情形,如:(1)经营性房屋的所有权人被认定应当参加其承租人因基于经营目的对承租房装修后不满消防行政机关验收不合格决定提起的诉讼;[12](2)县民政局被认定应当参加村民不服镇政府超越职权作出《城镇低保注销告知书》提起的诉讼;[13](3)镇政府因作为材料的初审和上报者被认定应当参加村委会不服县政府土地行政确权的诉讼;[14](4)获得征地补偿款的公司被认定应当参加村民诉请镇政府公开对该公司的征地补偿款发放信息的诉讼;[15](5)受民事委托生产食品的公司被认定应当参加其委托者(某超市供货商)针对工商行政机关处罚超市销售行为的诉讼;[16](6)患者被认定应当参加患者家属不服卫生行政机关就该患者家属投诉所作答复的诉讼;[17](7)房屋产权证的实际颁发者(县住房和城乡建设局)被认定应当参加房屋所有权人不服房屋产权证的法定颁发者(县政府)撤销行为的诉讼;[18](8)已被吊销营业执照的原企业被认定应当参加该企业负责人和承租人以个人名义诉请国土资源行政机关返还企业已缴纳的相关税费的诉讼;[19](9)名义上的挂靠公司被认定应当参加车辆实际所有人(挂靠人)不服公路行政机关查扣车辆行为的诉讼。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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