史啸虎:推行住房合作社 实现居者有其屋

选择字号:   本文共阅读 4064 次 更新时间:2007-01-21 20:24:19

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史啸虎 (进入专栏)  

  

  一,问题的提出

  

  近几年来,我国的房地产价格,尤其是住房价格犹如脱缰的野马一个劲地往上窜。为此,国务院于2005年连续颁发了两个所谓“国八条”,又于去年5月国务院召开常务会议专门研究如何采取措施调控房地产价格,出台了一系列措施,也即著名的所谓“国六条”。可是我国的房地产价格一点也没有给政府面子,反而上演了一场且调且涨的讽刺剧。据统计资料表明,去年前三个季度全国70个大中城市房屋销售价格上涨5.7%, 其中,上涨幅度较高的主要城市包括:深圳、大连、呼和浩特、包头、北京,都有10%以上的涨幅,高于国内生产总值的增幅。还有人计算出北京住房价格痛苦指数甚至已经比美国的纽约还要高9倍。各种数据显示,今年我国的房地产价格在中央政府一再加大所调控力度的情况下仍然将以较高的速度增长。

  由此可见,我国迄今出台的房地产调控措施尽管取得了一定的成效,但并没有从根本上消除我国房地产业出现泡沫的巨大风险。而且,由于房价高企,广大中低收入民众望房兴叹,买不起也租不起房,再加上教育、医疗卫生和社会保障制度改革的失误与迟滞,国内消费内需不仅没有扩大,反而日益缩减。这也更增加了我国经济可持续发展的难度。与此同时,我国人民币面临升值压力,而要减缓人民币升速,就得保持一个较低的贷款利率。但这又恰恰给大量资本流向价格不断上涨的房地产业创造了可能。然而,倘若银行收紧银根,减少对房地产业放贷数额,我国的本来效益就很差的国有商业银行体系就又有可能陷入困境。可见,仅从经济学上分析,我国房地产业的调控余地并不大。对此,许多学者纷纷撰文提出忠告和对策,中国社会科学院也于近日发布的《2007年世界经济形势分析与预测黄皮书》上直言不讳地向政府提出了警告:必须采取有效措施,否则日本当年房地产泡沫破灭的惨景就有可能在中国重演。

  我们的房地产调控的问题究竟出在哪里呢?或者说,我们究竟应该采用什么样的措施才是有效的呢?在这方面,我们的许多政界和学界的专家也都给出了他们认为的原因。比如,房地产投资性需求偏大造成的需求结构失衡,政府土地新政导致地价上涨,城市化进程加快致使市场需求增大等等,还有学者干脆将房地产价格始终只涨不降的原因直言不讳地归咎于地方政府,认为正是由于政府出于自身利益,才会阳奉阴违中央政府的调控措施,并对房地产价格进行了所谓“隐性担保”,让房屋投资和投机者敢于大胆炒房所导致的。[ 易宪容:房价上涨过快 政策隐性担保是原因之一《广州日报》2006年11月14日期]

  

  二,应大力推行住房合作社模式开发房地产

  

  我觉得上述说法的提出都是成立的,并非无的放矢,但房地产价格长期上扬绝不会是上述某个单一的原因导致的。因为房地产价格这么长时间大幅上涨,其形成的原因肯定是多方面的,也肯定是很复杂的。这里面应该既有市场因素,也有体制和制度因素。比如,房地产市场需求较大拉动了投资进入就属于市场因素等。但是体制和制度因素则更为显著。比如,产权不清的农地集体所有制就造成了政府征地成本过低,易于刺激其圈地冲动,而缺乏监督和约束的行政体制则又给政府圈地冲动以及官员贪腐寻租提供了广阔的空间。因此,我们应该对症下药,不仅需要采取适当的经济手段,而且也需要改革现有的相关不合理的体制和制度,这样推出的房地产调控措施才能真正做到平抑房价,避免可能或已经出现的房地产泡沫。可是我们已知的那些调控措施却大多局限于采用或投资控制,或增加赋税等经济手段,没有或甚少考虑从体制或制度层面进行必要的改革,以达到调控房地产市场的目的。这也是我国迄今房地产调控始终成效不大的根本原因所在。

  在现有的这种体制和制度下,我们现有的房地产发展模式其实并非是完全市场化的模式,其表现形式为“政府低价征用农民土地-政府高价拍卖-开发商开发成商品房后再更高价出售”。这种模式可以简称为“官商联合开发模式”,因为它是一种由政府推波而由开发商助澜的房地产开发模式。这种模式除了能加快城市化进程,在短期内使政府和房地产开发商获得极大的经济利益之外似乎并无其它好处。相反,这种模式的弊端却不少。比如,除了还在继续剥夺农民的土地利益,起到哄抬房价的作用并造成更多的中低阶层民众买不起住房的现状之外,这种房地产开发模式还会逼迫着地方政府越来越追逐其自身的利益,从而背离其向社会各阶层民众提供更多更好的公共服务的宗旨。当政府利益与民众利益不一致而政府又不愿意让步时,社会冲突便开始发生了。近十年来因为征用土地而生发的群体性抗争事件增长了足足10倍这一数据就足以说明了这个问题。所以说,即使撇开房地产调控问题,仅就我们的政治体制改革的方向来看,我们也必须尽快抛弃这种易于导致政府利益异化的危险的房地产开发模式。因为自中央提出建设和谐社会战略设想以来,能否不再与民争利现在已成为衡量我们的政府能否实践其为人民服务宗旨的试金石了。

  然而平心而论,体制和制度的改革并非易事,更不会一蹴而就,谈何容易呢?起码到目前为止,虽然我国的理论和学术界对此进行了很多研究与探讨,甚至还有很多呼吁,但这些体制和制度层面的彻底改革似乎仍然没有被提上中央的改革议程。在这种情况下,上述开发模式尽管不尽合理,但立即弃用肯定是不现实,也是不可能的,可是危险的现状又要求我们必须尽快平抑房价以避免房地产泡沫,那么,我们的中央政府还有什么办法可以采取以达致上述目的呢?

  我认为,在我们采取上述那些以经济手段为主的调控措施,如“国八条”或“国六条”,并且建立起廉租房制度之外,还可以通过发展住房合作社以推行一种新的住房开发模式,即“在足够补偿农民的基础上征用土地-政府收取合理比例的土地管理费-平价转让给住房合作社建房-合作社分配、出租或转让给社员居住”。这种模式可被简称为住房合作社开发模式。(如果把土地还给农民实行农地农民个人所有制,这种程序还会有变化,而且政府只是从土地所有者与土地开发者买卖双方之间的土地交易中收取合理比例的土地交易税,并对整个过程实施监督和管理)住房合作社开发模式主要优点就是它能够妥善地解决社会中低收入民众的住房问题,对于我国来说,由于避免了政府利益纠葛其中,给官场贪腐创造条件,还有利于重塑政府清廉与公正的形象,促进政府更好地向公共服务型政府转化。

  

  三,住房合作社为何会在我国命运多舛

  

  那么什么叫住房合作社呢?一般而言,所谓住房合作社是指居民按照相关合作社法规为改善自身住房条件而自愿参加,不以盈利为目的公益性合作经济组织,属于社区型合作社的一种。目前,住宅合作社已经成为西方国家和相当一部分发展中国家里的一种常用的住宅形式,而且被视为解决低收入阶层住房的最佳途径之一。国内通常所说的合作建房有两种方式:一是组建住房合作社,以此名义建房,然后再转租给社员。合作社名义上拥有所建房屋的产权,其实也是该住房合作社的全体社员共同拥有,当然也是共同管理。国际上这种方式很普遍,但在我国却很少被采用。(还有一种住房合作社的住房不是合作社自己建造的,而是由合作社出面从政府或其他的房屋拥有者手里以低价租用来的,然后把这些房屋再转租给其成员。租金的差被全部用于住房维修和管理。合作社对此房产没有产权,但有租赁合同约定的使用权。这种住房合作社在国外也相对较少。)二是合作开发住房,即一些人采用合作方式共同建造住房。这种建房方式主要在于人们共同出资买地建房或干脆买房。房屋建造完或买到手后,房屋产权各归各人所有。这不叫住房合作社,只是一种建房的合作方式。但由于采用合作方式,免掉了开发商那一块,加上土地开发的针对性强和集约化程度高,所以也肯定要比去市场上买商品房便宜。这种方式占我国合作建房的绝大多数。上述两种合作方式对于解决城市中低收入者住房问题都能起到积极的作用,因此也都是值得鼓励的做法。而且,按照国际合作社通行原则,国家对于住房合作社应该普遍采取扶持政策,不仅要给予减免税收(土地交易税和建筑税等),甚至有时候还应该给予这些合作社一些津贴资助或帮助解决一些贷款资金。

  但令人遗憾的是,我国这次拟颁行的合作社法没有涉及社区合作社,更没有涉及一般的城市社区合作社,理由是“条件还不成熟”。(说实话,除了立法者他们自己,没有人知道究竟是由于什么原因造成条件还不成熟!)尽管如此,我国却早已对属于社区型合作社之一的住房合作社网开一面了(不过,其他社区型合作社,包括消费合作社、金融信贷合作社、教育合作社、医疗卫生合作社、养老合作社和旅游合作社等却一概被我们现在的立法者屏除在外了)。尽管如此,如果从住房合作社的发展历史的角度来看,我们还是可以窥见政府对于发展社区型合作社的那种极为复杂的心态之一斑的。

  1992年国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局颁发了《城镇住宅合作社管理暂行办法的通知》,并且在通知中专门强调,“组织住宅合作社,合作建房,是一项有重大意义的改革。充分体现了国家、集体、个人共同负担解决住房问题的原则,有利于吸收个人资金,加快住宅建设。”瞧,这里说的多好啊!可是现实却表明,住房合作社在我国不仅没有走上迅速发展的康庄大道,反而却是命运多舛。

  据不完全统计,上世纪90年代初,在这部充满超前政治睿智的住房合作社法规的推动下(该法规的起草者值得赞誉),全国绝大多数省、市、自治区都建立了一定数量的住房合作社,三年内全国住房合作社总数就超过了5000个。然而,随着上世纪九十年代下半期城市化的迅速发展,当各地政府开始尝到所谓“经营城市”的甜头之后,巨大的土地溢价的暴利驱使许多地方的政府几乎忘记了中央政府刚颁布没有多久的这个意在发展住房合作社的法规,也忘记了自己曾经说过的那些称赞住房合作社作用的话语,反而与房地产开发商联合起来,开始联手打压和扼杀当时已经在全国渐成燎原之势的住房合作社。政府最拿手的办法就是以各种籍口,或不予批准合作社的成立,或不予批准土地,以让许多老住房合作社无疾而终,并使新合作社总是由于各种原因处于难产阶段。有数据表明,到目前为止,全国住房合作社总数比90年代上半期锐减一半以上,而前年的合作建房量,包括合作买房量在内,更是不到全国建房总量的1%,几无统计意义。与此同时,我国的住房价格则像脱了线的风筝一样逐年上扬。可见,住房合作社在我国命运多舛的畸形境遇正是我国一方面房地产价格连年飞涨,一方面广大中低收入民众买不起房也租不起房的畸形房地产状况的真实写照。因此,这也从反面证明了,要想平抑房价,消除房地产泡沫,真正解决我国中低收入民众的住房问题,就得大力推行而不是摒弃住房合作社模式来发展我国的房地产业。

  

  四,住房合作社存在的问题

  

  住房合作社在我国始终发展不起来的原因除了政府和开发商的联手打压之外,相关法律不健全也是一个其自身很难克服的问题。比如,虽然1992年2月发布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》条款约定比较明晰,也比较符合国际通行的合作社基本原则,但由于只是属于中央政府的部门规章(那个领衔署名的国务院住房制度改革领导小组后来还被撤消了),而非人大审议通过的正式法律,其法律效力较低,实施起来常常会遇到各种阻碍,许多地方的政府敢于不买它的帐,原因就在这里。因此,我们还不能说住宅合作社的法律地位就此已经确立。而且,该法规也缺乏一个系统而明确的操作规范,也叫实施细则,当事人实行起来未知数太多,形同摸黑。在我国的该法颁行以来十多年的实践中,95%以上的所谓合作建房其实都只是集资建房,也就是在自有的划拨用地上,以企业或单位为依托有组织的进行,目的只是为本单位(或企业)的员工提供住房,也不对社会发售,并没有组建成一个住房合作社法人来进行运作,其主要原因不也就在这里吗?

  另外,前些年一些地方政府对这种所谓合作建房之所以采取许可态度,除了它们还没有尝到经营城市的甜头之外,就是它们认为这种集资建房属于将原有的福利分房转为货币化分配的一种过渡性政策,是一种解决福利分配制度改革中的住房还账问题的途径。所以,很多地方的政府对这种合作建房网开一面,有的还慷慨地向某些合作建房项目提供了不收取土地出让金和土地增殖税的优惠政策。然而,上世纪九十年代末之后,情况就发生变化了。像这类合作建房越来越少见了,一是由于这类划拨土地也大多被各个单位集资建房用光了;二是由于政府也发现这种合作建房其实是对其“经营城市”的利益是个威胁。(点击此处阅读下一页)

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