刘国柱:拜登政府国家安全战略的基本方针与发展方向

选择字号:   本文共阅读 2626 次 更新时间:2021-06-05 12:07

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刘国柱 (进入专栏)  


【内容提要】拜登政府推出的《临时国家安全战略方针》作为临时方针以及未来制定正式国家安全战略的基本原则,体现了其国家安全战略的大致发展方向。拜登政府的国家安全战略延续了以实力为原则的战略传统:建立强大的美国经济,从更强势的地位迎接新挑战;希望重返特朗普政府退出的国际组织和多边协定,重新领导世界,并以美国的价值观和原则主导全球治理体系;根据国际格局的变化组建模块化联盟体系,借助盟友的力量应对不同领域的挑战;强调与中国的大国竞争,将中国视为唯一能对美国主导的国际体系提出严峻挑战的国家。尽管不排除在一些全球和地区事务上与中国进行合作,但战略竞争甚至对抗将成为美国对华政策的主轴。

【关键词】拜登政府;《临时国家安全战略方针》;模块化联盟;全球治理;大国竞争


2021年3月3日,拜登政府发布了关于美国国家安全战略的指导性文件《临时国家安全战略方针》(InterimNational Security Strategic Guidance,简称《临时方针》)。尽管这只是一份过渡性文件,但拜登明确表示,“政府各部门和机构的行动将与《临时方针》相一致,即使我们正在制定的国家安全战略也同样如此。”同日,美国国务卿安东尼·布林肯在其任职后首场重要演讲中也提到了《临时方针》,称这份文件为“国家安全机构提供了初步指导,以便他们立即开始工作,政府将在接下来的几个月中继续制定更深入的国家安全战略”。拜登和布林肯的表态凸显了《临时方针》的重要性。通过分析《临时方针》的主要内容,结合拜登本人和美国外交与国家安全团队在一些重要场合的政策宣示、在重要刊物上发表的文章以及最近几届美国政府制定的国家安全战略,基本可以勾勒出拜登政府国家安全战略的基本方针与发展方向。

拜登政府国家安全战略的核心是打造一个更加强大的美国

国际政治是实力政治,美国的国家安全战略一直都是建立在强大的国家实力基础之上的。这既是美国国家安全战略的传统,也是拜登政府在新形势下格外强调的一点。

拜登政府在《临时方针》中明确指出,美国国家安全战略目标的实现“取决于一个核心的战略主张:美国必须恢复持久优势以便能够基于强大实力迎接当前的挑战”。2021年1月,美国国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)在分析拜登政府如何回应国家安全领域面对的挑战时曾提到:“美国当前面临的最深刻的国家安全挑战是如何实现国内复兴”,“美国的力量必须处于优势才能应对在世界各地面临的挑战。确立这一优势将是本届政府的根本工作”。在上述方针指引下,“捍卫和培育美国力量的根本来源——人民、经济、国防和国内民主”将成为美国国家安全战略的最优先事项。鉴此,拜登政府在如何把“国内建设得更好”这一问题上做了以下布局。

第一,应对新冠肺炎疫情引发的公共卫生和经济危机。拜登入主白宫的头两天就连续发布了12项应对疫情的行政命令,力图恢复美国人民对联邦政府的信任。为缓解新冠肺炎疫情对美国经济的冲击,行政部门与立法部门合作,“为工人、家庭、小企业和社区提供持续救济,进行意义深远的投资,在基础设施、制造业、技术和护理领域创造数百万个新的高薪就业机会”。2021年2月27日,美国众议院通过了1.9万亿美元的应对疫情经济刺激计划;3月6日,美国国会参议院也通过了该计划。拜登政府认为,只有迅速控制住疫情、重启美国经济,才能壮大美国国家安全的经济基础。

第二,保持美国的创新优势以改善国民的生活。为提高创新能力,拜登政府强调要加大对“研发、基础计算技术和先进制造业”的投资,通过投资科学、技术、工程、计算四大学科门类教育扩大美国科技队伍;调整移民政策,“激励世界上最优秀和最聪明的人在美国学习、工作和生活”;为新兴技术制定标准,以“提升美国的安全、经济竞争力和价值观念的影响力和吸引力”。拜登政府在强调加强美国科学和技术基础的同时,将网络安全视为“重中之重”和“当务之急”。为此,拜登政府在国家安全委员会(NSC)中设置了负责国家网络和新兴技术的国家安全副顾问,这在美国历史上尚属首次。无独有偶,布林肯在2021年3月3日发表的演说中也强调,美国将确保在新兴技术领域的领导地位,“保持科学技术优势对美国经济在21世纪蓬勃发展至关重要”。

第三,“振兴国内民主”以建设更坚实的社会基础。拜登政府将民主视为“自由、繁荣、和平和尊严的关键”。但最近在美国发生的事件尤其是以暴力冲击美国国会大厦为代表的“国内暴力极端主义”正对美国民主的核心原则形成挑战。这就要求美国政府在“采取保护公共安全政策的同时维护美国的价值观和法律”。此外,拜登政府还需要解决社会中长期存在的种族不平等问题,“如果不能促进种族平等,是不可能将国家真正建设好的”。显然,拜登政府希望擦亮美国民主这块招牌,“恢复美国信誉”,从而以“美国榜样的力量来领导世界”,并成为“其他民主国家的灯塔”。

以实力为基础应对国家安全面对的挑战,体现了美国政府的一贯原则。不仅奥巴马政府的《美国国家安全战略》将经济繁荣视为美国领导地位的基础,特朗普政府更是第一次提出经济安全就是国家安全。拜登政府的国家安全战略无疑将继承这些理念和原则,在其颁布的《临时方针》中直接沿用了“经济安全就是国家安全”这一概念。合理的推测是,在拜登政府时期,特朗普政府所提出的“国家安全创新基地”(NationalSecurity Innovation Base)概念的内涵,即动员全政府、全社会力量致力于科技创新,确保美国科技创新大国地位和优势的做法将会被继承下来。美国行政部门与国会协调,为科学技术的研究与开发提供更多的政策和财政支持。拜登认为,对“研究和开发的投资”是其“担任总统的基石”,他的目标是让“美国引领创新”。此外,特朗普政府时期所强调的“网络经济安全”(Cyber Enabled Economic Security)也将是拜登政府国家安全战略关注的重点。

以美国价值观念和规则主导全球治理体系

在全球治理方面,《临时方针》给予了远超以往的重视,强调美国“将再次拥抱国际合作,以建立一个更美好、更安全、更有复原力和更繁荣的世界;迅速采取行动,恢复在国际机构中的领导地位,与国际社会一道应对气候危机和其他共同挑战”。拜登政府表示,在竞争日益加剧的世界中,美国“不会放弃这一领域”,因此其《临时方针》透露出强烈的以美国价值观念和规则主导或领导全球治理体系的愿望,具体体现在以下四个方面。

一是全球新兴技术治理领域。拜登政府认为新兴技术治理至关重要,其《临时方针》强调:世界领先的大国正在竞相开发和部署诸如人工智能和量子计算等新兴技术,这将打破大国间的地缘经济和军事平衡,甚至全面重塑国际社会的未来。然而,“技术革命的方向和后果仍不确定,新兴技术在很大程度上仍然不受法律或规范的约束,这些法律和规范旨在强调权利和民主价值观、促进合作、建立防止滥用或恶意行动、减少不确定性和管理诱发冲突风险的竞争。”鉴此,美国将“制定新兴技术标准,以提升安全利益、经济竞争力并扩大价值观的影响力”,力求避免陷入“由中国和俄罗斯主导的无底线的数字技术竞争”。

二是全球经济治理领域。关于贸易和国际经济政策,《临时方针》提出了一些新原则:“贸易和国际经济政策必须为所有美国人服务,而不仅仅是少数特权阶层”,并且必须增加中产阶级的数量、创造新的更好的就业机会、提高工资以及加强社区的凝聚力。拜登甚至将其外交称作“中产阶级的外交”,因为中产阶级是“这个国家的中坚力量和长期优势”。为了让主要贸易伙伴安心,拜登政府承诺将“确保国际经济的规则不会向美国倾斜”,而且美国“将执行现有的贸易规则,并创造出促进公平的新贸易规则”。尤其是在新贸易规则制定方面,拜登希望“由美国而不是中国领导这一进程”。拜登政府的全球经济治理理念既继承了民主党政府重视价值观的传统,又在一定程度上接受了特朗普政府的“美国优先”原则。例如,拜登政府呼吁“改革世界贸易组织,使其能够既支持美国的就业机会,又支持美国与全球数百万人共享的价值观——劳工权利、平等机会和环境管理”;承诺“确保对外经济政策能够强化国内政策,以支持工人、小企业和基础设施建设”;高度重视、及早发现、及时预防进而管控可能对美国家庭造成严重打击的全球经济冲击。

三是全球气候治理领域。2021年1月20日,拜登入主白宫后就立即颁布行政命令,宣布重返《巴黎协定》。1月27日,拜登签署了《关于应对国内外气候危机的行政命令》, “将气候危机作为美国外交政策和国家安全的中心点” ,宣布美国“将与其他国家以及双边和多边合作伙伴合作,使世界进入可持续的气候道路”。并表示,美国将在实施《巴黎协定》的三个总体目标时发挥领导作用。3月26日,拜登向40个国家的领导人发出邀请,宣布于4月22—23日主办“气候问题领导人峰会”。此外,拜登政府还在峰会召开时公布了其根据《巴黎协定》要求制定的2030年减排目标。

四是全球卫生治理领域。拜登政府承诺将与国际社会一道共同抗击新冠肺炎疫情和其他具有大流行潜质的传染病带来的持续威胁。2021年1月20日,拜登致信联合国秘书长古特雷斯,宣布撤销特朗普政府退出世界卫生组织的决定,承认世界卫生组织在全世界抗击新冠疫情过程中发挥着至关重要的作用,并表示美国愿意为世界卫生组织提供支持,在增进全球卫生安全中继续做一个全面参与者和全球引领者。1月21日,美国传染病专家安东尼·福奇以拜登政府首席医学顾问的身份宣布,美国计划参加世界卫生组织的“新冠疫苗保障机制”(COVAX),支持“获取新冠病毒工具加速计划”(ACTAccelerator),推动世界各地新冠疫苗分配和研发的多边努力。2月17日,美国国务卿布林肯在联合国安理会新冠问题视频会议上宣布,将在月内向世界卫生组织支付超过2亿美元的款项,其中包括特朗普执政期间拖欠的款项。但拜登政府并不满足于当前美国在世界卫生组织的现状,希望由美国“领导世界卫生组织,努力改革并强化该组织”。

拜登政府认为现有的全球治理体系虽然并不完善,但是对于促进美国国家利益“依然至关重要”。为解决包括气候变化、全球健康与安全、人道主义危机、民主和人权振兴、数字连接和技术治理、可持续和包容性发展、难民和移民等一系列关键问题,“美国必须恢复在多边组织中的领导地位并有效推进全球合作和治理体系改革”。与此同时,确保这些多边组织反映“普遍价值观、愿望和规范”也是十分关键的。

模块化联盟体系是实现美国国家安全战略目标的重要手段

二战结束以来,联盟体系一直是美国实现国家安全战略目标的重要手段,是美国“强大的力量源泉”“独特优势”和“最大的财富”。拜登政府的《临时方针》仍然强调这一点,承诺将“加强和支持盟友,与志同道合的伙伴一道集中力量以促进共同利益并阻止共同威胁”。但拜登政府也非常清楚,世界已经发生了很大变化,美国“不能假装世界可以简单地恢复到75年、30年甚至4年前的样子”。在联盟战略方面,美国“必须制定一条新的道路”,“以新方式将志同道合的国家和有影响力的非国家行为体聚集在一起”来应对21世纪的重大挑战。美国总统国家安全事务助理沙利文表示,拜登政府“试图重振联盟体系,但不是让它们回到以前的样子,而是考虑如何使联盟体系现代化以应对未来的威胁”。尽管《临时方针》并未提出关于美国联盟体系的新概念,但从拜登政府的外交、国家安全团队骨干成员的论述中可以窥探美国联盟体系的大致发展方向。

拜登政府时期的联盟体系将根据新的大国竞争形势以及对大国竞争的主要领域判断来决定,这明显不同于冷战时期的两大集团模式。美国国防部审查对华战略工作组负责人、国防部长特别助理伊利·拉特纳(Ely Ratner)认为,美国与中国的竞争涵盖“安全、经济、技术和意识形态等国际政治的核心领域,双方在这些领域有着结构性的深刻矛盾”。2021年1月,美国国家安全委员会印太事务协调员库特·坎贝尔(Kurt Campbell)在《外交事务》网站撰文,较为清晰地分析了美国联盟政策走向,认为面对比冷战时期复杂得多的大国竞争形势,“美国需要更加灵活地建立伙伴关系并不断创新,不应组建覆盖所有问题的臃肿联盟,而应寻求创立针对个别问题的定制或特设机构,例如英国提出的“民主10国”(D-10)(G7国家以及澳大利亚、印度和韩国)。其中,建立针对贸易、技术、供应链和标准等问题的联盟将是最紧迫的”。《临时方针》谈到美国与盟友和伙伴的合作,重点也是在上述领域。可见,拜登政府的国家安全战略将根据美国的具体战略与安全需求,在不同领域组成不同类型的模块化联盟。根据最新的发展趋势,以下四种联盟已隐隐成型。

?数十年来,美国打着“民主”“人权”旗号,不断在全球各地发动战争、输出动乱、干涉内政,其“唯我独尊、宁负天下”的霸权主义政策在许多国家制造了无数人间悲剧。图为2003年12月16日,驻阿富汗的美军在阿富汗中部的瓦尔达克省巡逻。阿富汗战争是美国历史上持续时间最长的海外战争。(图片来源:新华社)

一是战略与安全联盟。美国传统的战略与安全联盟包括两大体系。第一个体系是跨大西洋联盟伙伴关系,包括北大西洋公约组织(北约)和欧盟;第二个体系是美国在亚太地区建立起来的“轴辐式”双边同盟体系(如美日、美韩同盟)。这两个联盟体系在《临时方针》中被称作“核心联盟”,是美国“最大的战略资产”。此外,美国还在努力升级美日澳印“四方安全对话”机制,力图将其打造成“亚洲版北约”;鼓励印太地区国家之间建立新的军事和情报伙伴关系,同时还要使美国在其中扮演主要角色。不过,沙利文、坎贝尔和拉特纳等人都很清楚,印太地区局势远没有冷战时期的欧洲那样紧张,美中之间也不存在美苏之间那样的核对峙,更没有出现“代理人战争”。所以,拜登政府战略与安全联盟的主要功能是“迈向可持续威慑”。

二是科学与技术联盟。《临时方针》明确指出,美国“将与志同道合的民主国家一道,发展和捍卫可信的关键供应链和技术基础设施”。组建技术联盟大概是美国两大政党最有共识的领域。不仅多家美国智库提出了组建西方10国(T-10)或12国(T-12)技术联盟的设想,拉特纳领衔的“新美国安全中心”更是对此进行过系统研究,其研究报告建议创建一个由主要民主国家组成的国家集团,协调彼此的技术政策,共同制定新兴技术的国际规则、规范和标准。2021年1月27日,23名共和党议员致信拜登,敦促其在新兴技术特别是5G、半导体和人工智能等领域与盟友合作以确保供应链安全。由此可以判断,拜登政府将会努力筹建以美国为首的科技联盟。

三是全球民主治理联盟。《临时方针》宣称美国“必须与志同道合的盟友和伙伴一道,振兴全世界的民主”。拜登政府呼吁召开一次“全球民主峰会”,以确保盟国和伙伴国围绕共同利益和价值观进行广泛合作。在上任第一年召开“全球民主峰会”,是拜登在竞选总统时作出的承诺,并在多个重要的国际场合不断提及。拜登希望通过“全球民主峰会”,表达美国“将与盟友和伙伴站在一起,打击跨境侵略、网络攻击、虚假信息、数字威权主义、基础设施和能源胁迫等针对民主国家的新威胁;以打击腐败为特别目标,防止腐败被威权国家武器化并从内部破坏民主体制;捍卫和保护人权,解决一切形式的歧视、不平等和边缘化问题”。在大西洋对岸,英国首相约翰逊已经倡议2021年的“七国集团(G7)峰会”增加澳大利亚、韩国和印度,变成“民主10国”(D-10)。对拜登召开“全球民主峰会”的倡议,欧盟也给予了积极回应,全球民主治理联盟日渐成型。

四是经济联盟。由于中国是世界上大多数国家的最大贸易伙伴,美国筹组经济联盟无疑是难度最大的。一方面,以坎贝尔和拉特纳为代表的拜登政府外交和国家安全团队希望重新审查美国重启TPP或加入CPTTP的成本,认为美国的印太战略“如果没有与TPP规模和范围相同的经济成分”将走向失败;中国与其他14个国家签署了“区域全面经济合作伙伴关系”(RCEP),现在又对加入CPTTP公开表达了兴趣,这对美国而言“是一个真正的警钟”,美国将“不得不考虑作出回应”。另一方面,如果美国国内对加入区域多边贸易协议难以形成共识,美国还可能会通过前面三个不同的联盟来实现自己在经济领域的目标。

美国的新联盟体系将呈现多维、分层和复合的特征:多维主要表现为新联盟体系可能不仅包括传统意义上的民族国家,在一些领域如技术联盟和全球民主治理联盟,可能会出现一些非国家行为体甚至是民间社会组织;分层则表现为不同模块的联盟将由核心成员、一般成员还有伙伴关系成员等多个层次组成;复合则表现为这种联盟体系不同于传统的“轴辐式”联盟,部分美国盟友会基于共同的利益和价值观,出现在多个不同的联盟模块之中。

大国竞争格局与美国国家安全战略方针

拜登政府制定的《临时方针》是基于其对美国所面临的国际大变局的认识,尽管该文件并未使用“百年未有之大变局”这样的提法,但两次提到了“拐点”(InflectionPoint),拜登在慕尼黑安全会议的视频演说中又三次提到了“拐点”。拜登政府是站在美国国家利益的立场上,主要从大国竞争的角度提出美国对国际变局的判断。

《临时方针》将中国置于国际大变局的中心位置,这份正文只有18页内容的文件提到中国达15次之多,并且认为越来越自信的中国是“唯一有能力将经济、外交、军事和技术力量结合起来并对稳定和开放的国际体系提出持续挑战的竞争对手”。2021年2月4日,拜登在美国国务院发表的演说中全面阐述了美国的外交政策,将中国视为对美国的“繁荣、安全和民主价值观构成挑战”的“最有力的竞争对手”。布林肯将中国视为美国在21世纪所面临的“最大地缘政治考验”,称美国将“站在强势的地位”同中国打交道,与中国的关系将是“该竞争时竞争,该合作时合作,该对抗时对抗”。沙利文除了将中国视为美国面临的“头号地缘政治挑战”外,还认为来自中国的挑战将是全球性的和长期性的,并且“将持续一代人”的时间。毫无疑问,尽管不排斥合作,但竞争与对抗将构成美国对华战略的主要价值取向。

第一,在对大国竞争的认识上,拜登政府在一定程度上延续了冷战时期美国对苏联的大国竞争思维,将美中竞争视为决定人类文明发展方向之争,亦即发展道路、发展模式之争,并认为这场竞争已经进入了一个决定性的“拐点”。拜登在《临时方针》的前言中写道:美国正处于“一场关于世界未来方向的历史性和根本性的辩论中。有些人认为,考虑到当前所面临的挑战,威权统治是最好的前进道路。有些人认为,民主对于应对不断变化的世界的所有挑战至关重要。现在必须清楚地表明,民主仍然能够为美国人民和世界各地的人民服务;必须证明,美国模式不是历史遗迹,它是实现人类未来发展前景的唯一最佳途径”。沙利文则认为,中国本质上是在宣扬其发展模式优于美国发展模式。而冷战时期的杜鲁门总统同样将美国与苏联之间的竞争称作是两种社会制度和生活方式之间的竞争。虽然时代和竞争对手不同,但美国政府对大国竞争的认识并无本质区别。

第二,在地缘政治和安全领域,拜登的国家安全团队认为中国对美国的挑战主要集中在印太地区。尽管美国在印太地区仍然保持着对中国的总体军事优势,但这种优势已经大幅缩小。到21世纪20年代末或30年代初,印太地区的力量平衡可能会变得对中国有利,并且在某些情况下,美国可能已处于军事平衡中的不利地位。为应对中国的挑战,美国需要与盟友协调一致,开发新的竞争模式以重塑印太地区的力量平衡,包括与地区盟友和伙伴建立更紧密的军事联系以在危机或冲突中发挥作用;帮助印度、日本、越南、菲律宾等地区国家增强挑战中国的能力。

第三,在经济与科技领域,美国国家安全团队同样将中国视为主要竞争对手,认为中国的经济总量有很大可能在短期内超过美国;中国在人工智能、量子计算、新一代移动通信和基因组学等关键领域也在同美国争夺技术优势。美国战略界存在这样的共识:决定大国竞争的是地缘经济,而决定地缘经济的则是新兴技术。在新兴技术领域,能够更有效创新的一方将占据大国竞争的优势地位。拉特纳等人建议:美国一方面要加强本国新兴技术创新的动力,促进在人工智能、量子计算等领域的研发;另一方面还要采取措施确保本国的关键技术优势,建立半导体制造设备的多边出口管制,保护半导体和稀土矿物质供应链等。

第四,在全球治理领域,美国同样将中国视为主要竞争对手。拜登政府指责中国“寻求不公平的竞争优势,采取激进和强制性的行为,破坏开放和稳定的国际体系核心规则和价值观”,“推进威权治理的替代模式”;认为中国通过“不公平和不合法”贸易、“网络盗窃和胁迫性经济”严重削弱了美国的技术优势、战略优势甚至国家竞争力。拜登宣称美国“必须抵制中国政府滥用经济支配地位和胁迫手段”,并捍卫“中国的邻国和商业伙伴自主选择政治模式的权利”;“必须制定指导技术进步的规则以及网络空间、人工智能和生物技术领域的行为规范,让这些规则被用来提升人们的地位,而不是用来束缚他们”;“必须支持有可能实现这一切的民主价值观,抵制那些垄断和使压制正常化的人”。

可见,在拜登政府时期,美国对华战略竞争的基本态势不会出现明显变化。但与特朗普乱棒齐下的打法相比,拜登政府的大国竞争战略将会更有章法和节奏,也会更加依赖盟友的力量。


结   语

上任仅42天的拜登政府匆匆推出《临时方针》,是自《1986年戈德华特—尼古拉斯国防部重组法案》通过以来从未有过的现象。这反映出拜登政府对美国内外严峻形势的认知:因新冠肺炎疫情大流行、毁灭性的经济衰退、国内种族主义危机、国内外民族主义崛起、新一轮科技革命对原有国际格局的冲击、大国竞争的加剧等因素影响,美国面临“前所未有的挑战”。与特朗普时期的《美国国家安全战略》相比,拜登政府更加强调基于规则的国际秩序和地区秩序,也更加希望通过重返国际体系,以美国的价值观为基础重建由美国主导的全球治理体系。然而,“时不利兮骓不逝”,当今世界已发生重大变化,美国也已今非昔比。。摆在拜登政府面前的是美国综合国力的相对衰落以及全球联系日益紧密的现实。美国的欧洲盟友在追求“战略自主权”,提出了“数字主权战略”,并向拜登政府表达了欧美利益并不会总是一致的态度。如何在全球治理中凝聚盟友间的共识?如何在同中、俄的大国竞争中尊重盟友的利益?如何在同中国的对抗、竞争、合作三种状态中保持平衡?这都是拜登政府未来在制定国家安全战略时必须考虑的问题。


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文章来源:本文转自《当代世界》2021年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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