刘国柱:威胁认知、政治极化与美国外交政策

选择字号:   本文共阅读 89 次 更新时间:2022-05-29 01:18:42

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刘国柱 (进入专栏)  

  

   从美国国内的视角来看,两党及美国公众对国家安全和外交战略与政策分歧、对立现象加剧;从国际政治的视角看,美国外交政策表现出不确定性,甚至大起大落。不仅外部世界质疑美国对外政策的可靠性和连续性,而且美国盟友的凝聚力、美国对不同竞争对手的外交管控能力也因之下降。但美国政治极化又具有一定程度的局限性。

   一、威胁认知决定了政治能否止步于水边

   在美国公众的认知中,国内政治的两极分化不应该影响美国的国家安全和外交政策。在美国历史上,涉及国家安全和外交方面的政策,往往能得到美国公众和政治人物的广泛支持,尤其是在美国面临类似珍珠港事件和“9·11”事件这样的重大国家安全危机时,两党往往能放弃分歧,一致对外。

   对战后美国所面对的新的安全形势、主要威胁以及美国国家利益的判断,让范登堡得出了美国不能再回到孤立主义,共和党需要与秉持国际主义传统的民主党在外交和国家安全问题上紧密合作的结论。冷战期间,美苏两大阵营的对立,让共和党和民主党几代人都认可了范登堡的理念。在涉及美国重大对外战略和国家安全问题上,无论是介入朝鲜战争、越南战争,还是与苏联达成《削减战略武器条约》,民主党和共和党都保持着良好的合作模式,国会一直尊重总统特权。即使到了后冷战时期,当美国本土遭到了恐怖主义袭击,在反对恐怖主义威胁问题上,民主党和共和党同样能保持一致。

   自特朗普时代开始,美国政府将大国间的战略竞争视为美国国家安全和经济繁荣所面临的最主要和长期的挑战与威胁;拜登政府则将中国视为美国所面对的“最严峻的威胁”。美国战略界、国会朝野双方在中美战略竞争问题上同样达成高度共识,突出表现为近年来几乎所有涉华法案都能在美国国会高票通过。共和党人甚至改变了本党路线,与民主党一起通过了这项一揽子计划,支持对半导体生产、人工智能研究、量子计算等未来技术进行巨额投资。可以说,正是对国家安全威胁的共同认识促使美国政策制定者团结在现任政府周围,从而在外交政策问题上实现两党之间的高度合作。

   然而,在美国外交史上,党派政治并不能总是停留在水边,而是经常超越边界,相互攻击,将党派之争暴露在世人面前,表现出对外关系和国家安全领域“政治极化”的一面。尤其是冷战结束后,随着苏联的解体,外部的最大威胁与挑战消失,美国面临的安全问题不再似冷战时期那样严峻,传统安全领域让位于更加复杂的非传统安全领域,后者成为美国政治生活中的主要话题。对于美国在非传统安全领域所面临的国家安全与危机的认知存在的差异,必然导致应对危机先后顺序与侧重点的不同,让美国政治极化越来越频繁地出现在外交和国家安全领域。

   在后冷战时期,美国国会与总统之间,国会朝野两党之间,两党的支持者之间,经常就一些外交与国安问题出现激烈的争吵甚至相互攻击,甚至将分歧暴露在对手面前。这突出地表现在奥巴马政府时期,总统与国会共和党人在处理伊朗核问题上对立甚至对抗。此外,在涉及美国国家安全的其他领域,特别是非传统安全领域,党派政治极化现象更为严重。特朗普政府退出巴黎气候协定,是党派政治在这一问题上“极化”的体现。民主党控制的国会和加州与特朗普政府围绕在美墨边境修建隔离墙问题展开的立法与司法斗争,同样是不同的威胁认知所导致的党派政治极化。

   总体而言,在涉及美国国家安全战略、外交政策的重大问题上,尤其是在传统安全领域如两大阵营的对立、核武器、大国竞争甚至战争威胁,抑或美国公众能够感知到的直接威胁,如曾经直接威胁美国本土安全的国际恐怖主义等,美国不同政治势力总是能把彼此间的分歧、党派利益放在一边,团结在国家利益的旗帜下,共同应对美国所面临的主要威胁与挑战。

   然而,在非传统安全领域如气候变化、非法移民等方面,政党意识形态差异明显,价值取向明显不同;甚至是在朝鲜和伊朗核问题这类传统安全领域,出于对美国军事能力的自信,美国政治精英与公众并不担心这两个国家能够对美国本土构成严重威胁。总之,威胁认知的弱化加强了美国政治精英及民众的离散力,对各自价值观的坚持及现实国内政治斗争推动党派政治走向极化,但政治极化的领域具有一定的限度。

   二、影响美国外交政策与国家安全领域:政治极化的因素

   首先,党派政治是导致美国政治极化的重要因素

   自从党派政治出现在美国政治舞台,党争对美国外交政策和政治分化就产生了重要影响。美国发展成为两党制的典型国家,党派精神也影响到美国对外政策并造成美国政治的对立与对抗。在美国历史上,从围绕是否接纳新独立的德克萨斯共和国加入联邦,到第一次世界大战后共和党参议员在亨利·卡博特·洛奇的带领下否决了威尔逊的《国际联盟盟约》,都是党派精神在美国对外政策领域的反映。两党的差异受到哪个党主导白宫的影响,在这种情况下,政治是否止于水边取决于谁在水里游泳。

   其次,与党派政治相关联的是选举政治,选举政治同样是造成美国政治极化的重要因素

   政治竞选活动永无止境。由于许多国会议员和几乎每一位第一任总统都处于不断的竞选模式中,结果陷入了这样的恶性循环:既然有一个“我们”,就必须有一个选举对手组成的“他们”。扩大和激发选民基础的重要方式则是:在“我们”和“他们”之间尽可能形成最鲜明的对比,对手不能只是被误导或错误的,他们必须是愚蠢的、邪恶的或两者兼而有之。然而,当你拒绝尊重竞争对手时,你同样不能指望竞争对手对你尊重。选举行动推动美国党派政治逐步走向极化。

   再次,美国长期以来形成的二元化政治文化传统,是美国政治极化的文化基础

   自美国独立战争开始,美国社会就形成了二元化的政治文化传统:独立战争时期,当时的政坛主要有亲英分子组成的“效忠派”,以及反英人士组成的独立派;独立后,围绕批准宪法的斗争,美国政坛分裂为支持联邦宪法的“联邦党人”(联邦主义者),和反对联邦宪法、主张维护个人权利和州权、或要求对宪法草案进行修改的“反联邦党人”;在美国,还长期存在着本土美国人与外来移民、东部与西部、南部与北部、大州与小州、黑人与白人、天主教与新教、进步主义与保守主义等一系列二元化政治对立。在此基础上,美国形成了不同的利益集团,而不同的利益集团往往分别依附于不同的政党。

   美国政治长期呈现出二元化的特征,而两党制就是这种二元化政治在政党政治中的反映。美国公众在心理上也会归附于其中某一个政党,这种心理归附与认同在近年呈现出不断强化的特征。对许多美国人来说,党派偏见已经成为他们身份认同的核心组成部分。

   美国媒体同样呈现出二元化特征,分为自由主义与保守主义两大类。不同价值取向的媒体往往会营造对与之价值观念相同的政治人物有利的氛围,对价值观念相悖的政治人物往往采取嘲弄、攻击甚至抹黑的态度。精英人物往往也会参与塑造美国政治极化舆论的活动,对政治极化起到推波助澜的作用。

   最后,美国社会对国家安全威胁的认知正在发生变化,并与政党认同密切相关

   美国政策制定者和公众认为,安全威胁的问题在过去30年里发生了巨大变化,过去10年里,这一变化呈现加速的状态。通过对美国多项民意调查的分析发现,直到2010年,美国人仍然认为“传统”安全威胁,例如恐怖主义、核扩散和能源安全,是美国面临的最紧迫的国家安全威胁。调查受访者基本上不会将大国竞争视为严重威胁。但今天,各种非传统安全问题日益凸显,从气候变化到疾病的跨国流行,从非法移民问题到网络安全、公众隐私安全,等等,党派精英与公众对美国所面临的国家安全认知也随之发生变化。

   以往有关美国外交政策和国家安全的所有意识形态,都假设公众对美国实际面临的安全威胁有共同的认知,至少是存在由政治精英引领的公众共识。但这些条件在今天基本上已经不存在,美国国内的两极分化意味着:即使是非常严峻的挑战,两党也可能无法就国家安全优先事项达成共识。此外,年轻的美国人对国家安全威胁看法变化的速度甚至比整个国家都快。

   三、政治极化对美国外交政策的影响

   第一,政治极化造成政策的不稳定性,引起外部世界对美国信誉、可靠性的质疑,美国声誉在一定程度上受到损害

   对于美国这样一个在世界各地拥有庞大的盟友体系以及号称“基于规则的自由主义国际秩序”的领导者和主导者而言,高度的政策稳定性与连续性至关重要。它必须让盟友相信,美国会维护他们的利益而不会将其置于安全困境中;它还要让对手相信,它们不能指望下一任总统会对美国外交政策做出剧烈改变,“胡萝卜和棍棒的成分或比例”会随着政党轮替或政权更迭而改变。

   一个显而易见的事实是,由于缺乏必要的两党共识,外部世界对美国外交政策承诺可信度的信心在下降。国会没有持久的政策,使得美国总统可以通过单方面的行动迅速改变前任的外交遗产。如果政党的权力发生改变,尤其是当一个政党在白宫取代另一个政党时,美国对外政策往往会发生某种程度的改变。这种政策的不稳定不可避免地会让美国对外政策的对象,无论是盟友还是对手,怀疑美国外交政策的可信度。

   第二,政治极化对美国的联盟体系造成了伤害

   联盟是基于共同威胁或共同利益建立起来的具有可靠性与可预测性的合作伙伴关系。近年来,尤其是特朗普时期,美国对待盟友的政策发生了明显变化。政治极化不可避免地造成盟友间政策、心理裂痕加大。

   第三,政治极化造成的美国外交政策波动也会影响美国管理与敌对国家关系的能力

   在冷战结束后的30年间,朝鲜、伊朗、伊拉克和利比亚等一直被美国视为主要威胁之一,避免这类国家获取大规模杀伤性武器尤其是核武器,是美国处理与这些国家外交关系的重点。要说服这些国家停止发展或拆除核设施,美国不仅需要交替使用“胡萝卜加大棒”的双重手段,更关键是要有相对稳定的连续性政策。对手与自身政策的不稳定及不可靠都会破坏双方政治交易的能力。无论是在朝鲜还是伊朗核问题上,美国不同政府的政策摇摆,最终导致了美国所要处理的问题朝着相反的方向发展。

   第四,政治极化会影响美国政府利用外交手段与其他国家建立有约束力条约的能力

   根据宪法,美国政府与其他国家签署的条约要在参议院获得2/3的多数批准。由于一个政党在参议院获得67个以上的席位较为罕见,条约获得批准就需要一些反对党议员的同意。冷战结束后,美国政党政治的两极分化不仅大大增加了条约批准的时间,条约获得参议院批准的难度也在上升。上述状况迫使美国行政部门尽量避免与外国签署条约,而是代之以行政协议。这种做法虽然避开了参议院的掣肘,但下一届政府同样可以轻而易举地废除或退出这些行政协议,这必然会造成美国政策的不可靠性与不稳定性。

   四、结语

   总体而言,面临严峻国家安全威胁的状态往往会让国内各种势力变得更加统一,而处于相对良性的国际环境往往会让国内各种势力形成不同的观念,难以达成共识。

   战后美国对外政策的历史表明,在国家面对重大安全威胁面前,美国主要政治势力、朝野两党基本上能够达成高度的共识,停止党争;同时,我们也要看到,两党毕竟具有更多的共同意识形态和价值观念,以及共同的文化基因,这也决定了美国政治极化的有限性;此外,美国朝野两党在一些具体问题上可能会存在分歧甚至对立,但美国政治精英及公众对于国家核心利益的判断基本上不会存在太大差异,从维护国家核心利益的角度出发,不同政治势力也会尽力寻求各方的共同点。从这个角度看,我们不宜夸大美国社会的政治极化现象,更不能指望美国不同政府大国竞争战略会出现颠覆性变化。

   与此同时,包括美国在内的整个世界所面对的国家安全问题日益复杂,传统安全与非传统安全问题往往相互交织,加上美国独特的二元化政治结构、党派政治、选举政治的需要等,不同利益集团、政治势力的政治分歧与对立甚至对抗也是常态,政治极化难以避免。

   国内政治的极化必然会反映到美国外交政策中,影响美国外交政策的可靠性和连续性,甚至对美国国际信誉造成伤害,并为美国在各个领域的竞争对手提供纵横捭阖的空间,这也是美国政治不得不概括承受的现实。

  

   刘国柱,浙江大学历史学院美国研究中心主任、教授

   原载于2022年3月下《学术前沿》杂志

  

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