章剑生:行政诉讼“解决行政争议”的限定及其规则——基于《行政诉讼法》第1条展开的分析

选择字号:   本文共阅读 79 次 更新时间:2021-01-27 23:13:37

进入专题: 行政诉讼立法目的   解决行政争议   司法审查   诉讼调解  

章剑生  

   摘要:  2014年修改的《行政诉讼法》第1条增加了“解决行政争议”之立法目的,由此,行政诉讼呈现出多重立法目的之分层化。在实现“解决行政争议”这一立法目的的过程中,必须权衡它与其他三个立法目的之间的关系,从而构成了对“解决行政争议”的限定。基于司法审查和诉讼调解的制度性功能,我们可以导出对“解决行政争议”的限定之内容及其相关规则。作为一种诉讼制度,行政诉讼同样具有“解决行政争议”的功能,但判断是否能够“解决行政争议”的标准,却要受制于该制度的局限性。行政诉讼只能解决部分的行政争议,也只能在法律上解决行政争议。将“解决行政争议”替换成“实质性解决行政争议”,可能会导致行政诉讼多重立法目的之间的价值冲突,从而影响行政诉讼法的整体性实效。

   关键词:  行政诉讼立法目的;解决行政争议;司法审查;诉讼调解

   目次

  

   一、引言

  

   二、行政诉讼多重立法目的关联框架

  

   三、基于司法审查功能导出的“解决行政争议”之限定

  

   四、基于诉讼调解功能导出的“解决行政争议”之限定

  

   五、结语

  

   一、引言

  

   《行政诉讼法》第1条规定:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”其中,“解决行政争议”系2014年《行政诉讼法》修改时所添加的。诉讼以解决争议为要旨,无争议即无诉讼。我们知道,行政诉讼是由在行政程序中处于被支配一方的公民、法人或者其他组织为原告,起诉作为支配一方的行政机关为被告的一种诉讼结构,更为特殊的是,行政诉讼双方当事人的诉讼地位没有互换性。从这个意义上讲,“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”[1]也仅仅具有一种宣导性意义。在这种双方当事人呈现“强者—弱者”对抗的行政诉讼结构中,国家立法机关基于民事诉讼的法思维方式,导入“解决行政争议”立法目的,进一步强化了行政诉讼多元立法目的格局,这也无可非语。因为“整体行政诉讼制度之设计及其相关规定,如能确实达成其中一个诉讼目的,理论上亦可同时满足另一目的要求”。[2]但是,实务中各方在落实“解决行政争议”这一立法目的时,不可用力过度,切记在“解决行政争议”方面,行政诉讼的功能是有限定的。

  

   本文之所以提出行政诉讼“解决行政争议”的限定这一命题,是因为客观上并非所有的行政争议都适合用行政诉讼方式加以解决,而适合通过行政诉讼解决的行政争议也未必一定都会通过行政诉讼来解决。任何一种诉讼程序都是为解决争议而生,当然具有解决争议的功能,但是,每一种诉讼程序解决争议的功能都是有限定的,否则国家只需要创设一种诉讼程序就可以了。行政诉讼也是如此。比如,对于那些被法院裁驳/判驳的行政争议,国家仍然需要设计适当的法律程序予以解决,不通过行政诉讼来解决行政争议的各种做法也一直受到国家的肯定与支持。因此,行政诉讼不可解决全部行政争议,即使通过行政诉讼的行政争议也未必能够解决。然而,在强大的维稳思维支配下,行走在多元立法目的的法价值体系中的行政诉讼有时迷失了方向,在追求“解决行政争议”的过程中,激情代替了理性,失落了行政诉讼其他立法目的所包含的法价值,行政诉讼制度工具化性能日益显著。本文认为,“解决行政争议”仅仅是行政诉讼多个立法目的之一,基于行政诉讼制度功能的特性,我们必须确立行政诉讼“解决行政争议”的限定之法观念,兼顾其他立法目的一并实现,以防止行政诉讼法制度功能工具化、目的单一化。基于此,本文首先分析行政诉讼多重立法目的的体系性构造,提出行政诉讼多重立法目的的分层化之论点。然后,从司法审查和诉讼调解制度功能的两个面向,就行政诉讼“解决行政争议”的限定这一命题展开论证。之所以选择这两个面向,主要是基于这样的考虑:其一,作为整体性的诉讼制度,司法审查涵盖了从受案范围到裁判的全过程,此过程中每个重要阶段都具有“有限性”功能;[3]其二,相对于裁判而言,通常认为诉讼调解制度更有助于“解决行政争议”,但是,如果过度使用诉讼调解制度,一方面可能会消解裁判的功能,另一方面也可能会淡漠是非观念,不利于社会长远的稳定。因此,有必要将它从司法审查制度中单列出来专门论述。

  

   二、行政诉讼多重立法目的关联框架

  

   或许是因现代社会的复杂性与法律功能的复合性,现在单一立法目的的立法例并不多见,多重立法目的的立法例成为常态。不过,我们必须看到,多重立法目的引领下的法规范体系,在实施过程中可能经常会带来立法目的之间的冲突,进而影响法规范体系的整体实效。因此,如何协调多重立法目的之间的冲突,平衡各个立法目的所代表利益的诉求,是学理和实务都无法回避的难题。行政诉讼立法也不例外。

  

   (一)“解决行政争议”的嵌入

  

   针对法院、原告和被告三个诉讼主体的不同诉讼地位,1989年《行政诉讼法》有针对性地确立了三个立法目的,各得其所,即“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权”。[4]通过考察当年相关行政诉讼学术史我们可以发现,在1989年《行政诉讼法》的制定过程中,从行政诉讼立法目的讨论所形成的四种主要观点看,当时的立法者并未考虑过要加入“解决行政争议”的内容。[5]从当时的立法国情看,一方面对监督行政机关依法行使职权的呼声比较强烈,解决行政机关“违法失职”行为是行政诉讼立法关注的焦点;[6]另一方面行政机关对行政诉讼的“抗拒”也不得不在立法上做出某种妥协。平心而论,1989年《行政诉讼法》是一部不错的法律,但是,之后在它实施三十多年中所产生的问题,尤其是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的状况令人担忧。在过去十多年的反思过程中,理论界和实务界几乎形成了一个基本共识,那就是行政诉讼“维护和监督行政机关依法行使行政职权”中“维护”这一立法目的,给实务作了一种很不好的方向性引领,行政诉讼裁判常常在法律上定纷但事实上不能止争。

  

   21世纪以来,我国经济与社会发展的方式,尤其是农村集体土地和城市国有土地上房屋征收导致利益重新分配,引起的法律争议严重影响了社会稳定。在强大的维稳思维支配下,法院在行政案件审理中有时用“维护行政机关依法行使行政职权”压倒“保护公民、法人和其他组织的合法权益”,引发了行政诉讼原告强烈不满和社会不太好的反应。在行政诉讼中,法院的坐姿偏向行政机关既是它身处国家机关体系中的本能,也与它所处的国家权力结构运行逻辑的自洽。就前者而言,它是为了“生存”与“发展”必须做出的一种姿态;就后者而言,它则是一种不得已的理性选择。但这种行动逻辑的结果是,人们开始在行政诉讼之外寻求解决行政争议的途径,行政诉讼制度一时如同超市货架的滞销品。之所以国家立法机关在2014年修改《行政诉讼法》第1条时加入“解决行政争议”这一立法目的,一个权威性的说法是,“此次修改行政诉讼法,在立法目的中增加了‘解决行政争议’一项,旨在进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的作用,以法治的方式解决行政争议,有利于增强公民、法人和其他组织的法治意识,形成遇事找法律,依法维权,避免出现‘信访不信法’的现象”。[7]最高法院对此也做了说明:“我国行政诉讼多年来即存在‘上诉率高、申诉率高、服判息诉率低’的现象,一个重要原因就是没有充分发挥行政诉讼解决纠纷的功能……因此,在行政诉讼法立法宗旨中应当明确行政诉讼‘解决行政纠纷’的功能。”[8]一位来自司法实务前沿的法官提供的相关数据也可以佐证这一点:“总体而言,从2012年以来,全国法院行政一审案件上升幅度大,二审案件增长幅度也很大。2016年全国法院行政二审案件收案比2015年同比上升了34.43%,比2012年同比上升了222.09%。行政一审案件服判息诉率从2012年以来逐年呈下降趋势,2016年一审案件服判息诉率比2015年同比下降了7个百分点,比2012年则下降了21个百分点。与此同时,行政一审案件上诉率则处于逐年上升态势,2016年行政案件上诉率比2015年同比上升了7个百分点,比2012年则上升了21个百分点。”[9]

  

   可见,在《行政诉讼法》第1条中嵌入“解决行政争议”可以看作是对社会民众不满行政诉讼实效的一种回应。

  

   (二)多重立法目的的分层化

  

   虽然“解决行政争议”嵌入《行政诉讼法》第1条增加了行政诉讼立法目的的内容,但实际上它并未改变《行政诉讼法》多重立法目的的结构。不同之处在于,1989年《行政诉讼法》立法目的的指向具有单一性,法院、原告和被告各得其所。但是,当“解决行政争议”嵌入《行政诉讼法》之后,作为行政诉讼立法目的的指向则呈现了复合性。也就是说,“解决行政争议”指向了法院、原告和被告,这三个诉讼主体参加诉讼活动都要受到“解决行政争议”这一立法目的的引领与约束,由此形成了一个不同于1989年《行政诉讼法》的行政诉讼多重立法目的分层化的结构(如图1所示)。

  

   图1 行政诉讼多重立法目的的分层化结构图(图略)

  

   作为立法目的之一,“解决行政争议”具有辐射法院、原告和被告的法拘束效力,并通过这三个诉讼主体连接其他三个立法目的。如何为独立第三方对纠纷双方作出一种旨在平息争议的判断,诉讼法提供了一套程序性的规则体系,解决争议则是这一套程序性的规则体系的基本功能。行政诉讼法作为一种诉讼法,其功能也是如此。正如田中成明所言:“作为其结果所获得的判决在性质上也不是法官基于自身权限单方面作出的裁决,而是在这种程序保障下请求法的正确解决、双方当事人和法官之间展开相互作用的协同活动的产物。”[10]此言甚明。

  

   作为立法目的“保证人民法院公正、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权”,它们分别指向法院、原告和被告,并与“解决行政争议”之间保持一种关联、互动的关系。对这三个立法目的不宜做先后的排序,毋宁看作它们共处于同一平面。尽管这种平面化布局在各立法目的之间可能产生冲突,那也是多重立法目的这种立法所难以避免的现象。缓和这种冲突的方法只能是,可以授权法官在个案中导入利益衡量原则加以选择。

  

上述行政诉讼立法目的分层化框架显示,多重立法目的具有可并存性、可选择性,因此对《行政诉讼法》第1条语序排列不可作僵直化的理解。可并存性既体现在这四个立法目的之间的纵向并存,也体现在除“解决行政争议”之外其他三个立法目的之间的横向分布。可选择性意味着在个案处理中,这四个立法目的可以做动态的调整,如为了服从“解决行政争议”,“及时审理行政案件”可能需要作出必要的让步;横向并存的立法目的之间也可以作重新的适用性排序,如涉及基本民生的行政案件,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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