章剑生:行政罚款适用规则的体系性解释——基于《行政处罚法》第29条展开的分析

选择字号:   本文共阅读 1038 次 更新时间:2022-09-10 13:58

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章剑生  

摘要:  1996年《行政处罚法》第24条确立了“一事一罚”的行政罚款适用规则,但如何适用却是争议不断。2021年修改的《行政处罚法》第29条增加了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚”一句,确立了“择一重罚”的行政罚款适用规则。“一事一罚”中的“一事”是同一个违法行为,应以构成要件为认定标准,“一罚”是“罚款”,分别有基本模式、法条竞合和想像竞合三种适用情形;“择一重罚”中“择一”是在多个法律规范中选择其中一个适用,“重罚”是最高额罚款。“择一重罚”仅适用于想像竞合情形。

关键词:  行政处罚 一事一罚 择一重罚 法条竞合 想像竞合


引言


2021年修改的《行政处罚法》第29条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚。”相较于1996年《行政处罚法》第24条规定,前者新增加了一句“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚”。这是行政罚款适用规则——“一事不得两次以上罚款”——的法规范依据。本文之所以将它“降格”为行政罚款适用规则而不当作原则来论述,主要理由是它没有足够的法理厚度和适用广度,仅仅只是规范罚款这一行政处罚种类在个案中的适用,即便如此,它也不是罚款这一行政处罚种类适用的全部内容。同时,本文也注意到立法者并没有将它放在《行政处罚法》第1章“总则”位置,而是置于第4章的“行政处罚的管辖与适用”之中,因此,本文作这样的理解与立法原旨应该相差不会太远。且在《行政处罚法》第5条第2款确立行政处罚比例原则(或称“过罚相当原则”)前提下,将“一事不得两次以上罚款”作为比例原则的具体化,在法理或者逻辑上也是说得过去的。在1996年《行政处罚法》起草过程中,曾在总则中规定了“一事不再罚原则”,试图将该它作为行政处罚的一般原则,表述为“对当事人的同一违法行为,行政机关不得根据同一事实和同一理由进行两次以上的处罚”。但后因各方达不成一致的意见,它被“降格”为行政罚款适用规则,由原来不得给予两次以上的“处罚”变为不得给予两次以上的“罚款处罚”,大大缩小了适用范围。[1]可见,本文作这样的理解也有立法史料支持。


本文要讨论的问题是,2021年《行政处罚法》第29条在1996年《行政处罚法》第24条的基础上,添加了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚”一句之后,第29条应当作怎样的理解与解释?之前,1996年《行政处罚法》第24条因解释过程中未全面引入法条竞合理论,在过去的行政实务中“双罚”或者“多罚”情况并不少见。2021年《行政处罚法》第29条第2句参照了中国台湾地区“行政罚法”第24条的立法例,[2]但因立法者在参照时只“抄录”了它的第1句,在解释过程中遇到逻辑之困将在所难免,进而会影响我们对《行政处罚法》第29条的整体理解。本文认为,立法者在总结与分析过去20多年行政罚款实践问题的基础上,借鉴中国台湾地区的立法例,完善《行政处罚法》第29条行政罚款适用规则值得肯定。但是,在理解与解释《行政处罚法》第29条时,我们可能面临的问题是,该条款中第1句、第2句各自的含义是什么?这两句之间又是什么关系?等等。为厘清上述问题,本文将行政罚款适用规则(第29条)拆分为“一事一罚”(第1句)和“择一重罚”(第2句)两个子规则,引入法竞合理论,尝试以法解释方法对《行政处罚法》第29条作一个体系性解释。


一、行政罚款适用规则:一事一罚


《行政处罚法》第29条第1句规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这是行政罚款适用规则“一事一罚”的法规依据。姜明安教授早在上个世纪90年代初就将“一事一罚和数事并罚”确立为行政处罚原则之一。他认为:“‘一事一罚’是指一个行政违法行为只应由一个行政执法机关对之科处一次行政处罚。”[3]与本文不同的是,他所指的“一罚”并不是限于罚款,而是包括所有的行政处罚。


(一)一事一罚的界定


1.一事:同一个违法行为。我们发现在《行政处罚法》中,“一事”这一表述并无直接的法规范依据。一般认为,这是一个学理上的概念,与诉讼法学理论中“一事不再理”有关,或者就是从诉讼法学理论中借用而来。或许,我们在讨论行政处罚这个问题之前,内心已经下意识地达成了某种共识:“一事”就是“同一个违法行为”。如有学者认为:“一事”是指一个行政违法行为,即一个或数个相对人一次性或连续性实施的触犯一种法律规范的行为。[4]所以,自从1996年《行政处罚法》实施以来,学理上鲜有人对“一事”作过进一步讨论。[5]本文尊重这一学理共识。


何谓“同一个违法行为”,自从1996年《行政处罚法》实施以来,在行政法学界对于这个问题一直是纷争不息,归纳起来大致有三种观点:(1)“一个违法行为是指同一行为主体基于同一目的和动机而实施的能够构成且只能构成一个完整的行为过程的违法行为。”[6]此观点把行为人的目的和动机作为一个实质性的区别标准,用于判定是否属于“一个违法行为”,可以称之为“目的动机说”;(2)“同一个违法行为即同一个违法事实,它既包括一个行为(或事实)违反一个法律、法规规定的情况(即同一性质的一个违法行为),也包括一个行为违反几个法律、法规规定的情况(即不同性质的一个违法行为),而不包括多个违法行为。”[7]因这一观点强调了认定“同一违法行为”的标准是该行政违法行为所违反的法律规范是否同一,所以,可以称之为“法律规范说”;(3)“一事不再罚原则是指对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次以上的处罚。……同一事实是指同一违法行为,即从其构成要件上只符合一个违法行为的特征。……只能根据违法构成的理论进行分析,符合一个违法构成,就是一个违法行为;符合数个违法构成的就是数个违法行为。……同一依据是指同一法律依据。”[8]此说以行政违法行为构成要件作为认定标准,可以称之为“构成要件说”。


本文认为,“目的动机说”以不具有客观特性的目的动机作为判定“同一个违法行为”的标准,欠缺可操作性和可认别性。“法律规范说”以当事人的行为涉及法律规范的数量来判断是否属于“同一个违法行为”,把当事人的主观状态排除在外,也缺乏科学性。“构成要件说”借用刑事法犯罪构成要件理论作为认定是否是“同一违法行为”的方法,有合理的可采性。这是因为,刑事犯与行政犯区分并不是质而是量的差异,这在大陆法系国家行政法理论上已是一种“通说”。虽然行政违法并不当然可以通过“量变”升格为刑事犯罪,但是绝大多数刑事犯罪却是从行政违法“量变”而来。《行政处罚法》第8条第2款的规定,则可以进一步支持“构成要件说”的合理性。实务中,采用“构成要件说”的判例也不少见,如在郭林丰诉北京市公安局公安交通管理局丰台交通支队大红门大队道路行政处罚案中,郭林丰驾驶×××小客车,停在丰台区双庙村×号院顶秀欣园东苑小区附近非停车泊位、非停车场的道路上,2019年3月26日至4月4日,大红门大队所属的交通协管员分别在×××小客车上粘贴六张《北京市交通协管员道路停车记录告知单》。郭林丰诉称对他的处罚违反“一事不再罚”,法院则认为:“‘一事不再罚’原则适用的前提为‘一事’,即‘同一个违法行为’。同一个违法行为应当包含内在意思决定、外在行为表现以及法律规范评价三个要件。如果违法行为人明知其行为的违法性并且可以预见将受到行政处罚的法律后果,置行政机关的多次违法行为告知于不顾,仍然继续实施违法行为,应当以行政机关的告知行为为限认定违法行为人在告知后产生了新的违法故意,因而将每次告知后的违法行为认定为新的违法行为,总体上将行为人的违法行为界定为连续发生的数个违法行为而非同一个违法行为。”[9]


2.一罚。所谓“一罚”,在本规则中有两层含义:(1)一次行政处罚。“一次行政处罚”是指一个处罚结果,而不是一次处罚程序。也就是说,即使经过多次处罚程序但当事人只受到一次处罚结果,仍然属于“一罚”。无论是一个行政机关对当事人的“一个违法行为”,还是数个行政机关对当事人的“一个违法行为”作出行政处罚,“一罚”在时间上排除了在结束前一个行政处罚程序之后,再次启动一个新的行政处罚程序,对当事人的“一事”进行再次处罚,但重新作出行政处罚除外。“一次行政处罚”的法律价值在于它禁止行政机关对当事人“一事”用相同或不同的行政处罚种类给予多次、反复的处罚。“行政处罚以惩戒违法行为人,使其以后不再犯为目的,而不是以某种义务的履行为目的。所以,一次处罚即可达到目的。”[10](2)限于罚款。“一次行政处罚”限于罚款,不及其他行政处罚种类。《行政处罚法》第9条规定了多种性质不同的行政处罚种类。有的只能作“一次行政处罚”,如没收违法所得等,行政机关对当事人的“一事”只能一次没收违法所得,作第二次没收违法所得客观上不具有可执行性;有的则可以多次行政处罚,如罚款、警告、通报批评等。这里的“一罚”只涉及单独罚款,并不排除“其他处罚+罚款”的并罚模式。如《治安管理处罚法》第79条规定:“以营利为目的,为赌博提供条件的,或者参与赌博赌资较大的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款;情节严重的,处十日以上十五日以下拘留,并处五百元以上三千元以下罚款。”根据这一规定,在“情节严重”下,对赌博的处罚就是“其他处罚+罚款”并罚模式。这种并罚模式不受《行政处罚法》第29条“一罚”的限制。何种情形下可以适用并罚模式,属于立法政策调整范围。


与“一罚”相关联的问题是“按日连续罚”、“按次连续罚”、“按件连续罚”等等。在域外国家中,如“按日连续罚”的立法例并不少见。[11]在我国现行国家法律体系中首次引入“按日连续罚”是环境保护立法。2014年修订的《环境保护法》第59条规定:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。”[12]2014年12月,国家环境保护部制定了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》,对“按日连续处罚”的依据、原则、范围、程序以及计罚方式进行了具体规定。之前在地方立法中,重庆、深圳等市都已有相应的立法。因“按日连续罚”往往引起是否有违比例原则之争,所以,学理上向来持比较谨慎的态度,把它作为一个例外处罚制度适用于特别法域。2021年《行政处罚法》修改没有创设“按日连续罚”制度,或许是基于这个考虑。对于环境保护法域中“按日连续罚”,本文倾向于这样的认识:行政机关第一次对当事人违法排放污染物作出罚款处罚并责令改正,该责令改正具有截断当事人已经实施的违法排放污染物行为之效力,若当事人继续违法排放污染物,则应视为一个新的违法排放污染物行为的开始。为提高行政执法效率,法律拟制了当事人每天实施一个新的违法排放污染物行为,按日自动作出一个罚款处罚决定,直至当事人改正或者停止违法排放污染物行为为止,因此,它并不违反“一罚”规则。


(二)基本模式:同一个违法行为违反同一个法律规范


在前述行政罚款适用规则变迁史简考中我们可以发现,1996年《行政处罚法》第24条的立法原旨是对同一个违法行为违反同一个法律规范,不得给予两次以上罚款的处罚。无论是《行政处罚法》试拟稿第14条的“对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和理由,给予两次以上的处罚”,还是《行政处罚法》征求意见稿第10条的“对违法当事人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次以上罚款的行政处罚”,两者都设置了一个禁止性条件,即“不得以同一事实和理由”或者“不得以同一事实和同一依据”。虽然两者表述不同,但内容上并无大殊,共同指向“同一个法律规范”。这一禁止性条件意味着,如果当事人同一个违法行为,违反不同的法律规范(不同的事实和理由/依据)的话,是可以给予两次以上罚款的。然而,1996年《行政处罚法》第24条删除了这一禁止性条件,从公开的立法资料中我们今天也找不到确切的原因。但是,在当时一本权威性的行政处罚法释义书中,通过它的解释,前述《行政处罚法》“试拟稿”和“征求意见稿”中的这个禁止性条件仍然存在于《行政处罚法》第24条文义之中。该释义书认为,“一事不再罚原则是指对违法行为人的同一个违法行为,不得经同一事实和同一依据,给予两次以上的处罚。一事不再罚目的在于防止重复处罚,体现过罚相当的法律原则,以保护当事人的合法权益。……同一依据是指同一法律依据。”[13]这个解释也获得了最高人民法院判例的支持。如在刘超询诉海南省文昌市工商行政管理局等处罚及行政复议决定案中,最高人民法院认为:“根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。该条规定就是通常所说的‘一事不再罚’原则,即对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处罚。”[14]在地方法院判例中支持这样的解释也并不少见,如在济南市槐荫区人民政府、济南市槐荫区应急管理局与济南联华恒基经贸有限公司安监行政处罚纠纷案中,山东省高级人民法院认为:“一事不再罚是行政处罚的重要原则之一,是指对当事人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一理由给予两次以上罚款的行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件,二者缺一不可。同一事实是指同一个违法行为,即从其构成要件上,符合一个违法行为的特征。同一理由是指同一法律依据。”[15]当然,若基于同一事实但不同依据或者理由,行政机关再次作出行政罚款决定并不违法。这一点也得到一个来自行政法学界有影响力的观点支持:“‘同一事实和同一理由’是不可分割的条件,如果同一事实不同理由,则可以‘再罚’”[16]。


行政罚款适用规则基本模式旨在规范当事人同一个违法行“一次”违反同一个法律规范,一般情况下,行政罚款适用过程中不会有太多的争议。但仍有以下几个问题需要作进一步说明:(1)同一个行政机关。同一个行政机关对同一个违法行为“一次”违反同一个法律规范,不得给予两次以上的罚款。但是,如果行政机关依法撤销一个已经作出的行政罚款决定,之后依法又作一个行政罚款决定,并不违反本规则,因为对于当事人来说,只受到“一次罚款”。又,在行政机关作出行政罚款决定并责令改正后,当事人继续实施违法行为,因责令改正具有截断违法行为的法效力,对于当事人继续实施的违法行为应当作为一个新的违法行为,此时行政机关作出新的行政罚款决定,也不违反本规则。(2)多个行政机关。多个行政机关对同一个违法行为“一次”违反同一个法律规范,不得给予两次以上的罚款。如《水污染防治法》第89条第1款规定:“船舶未配置相应的防污染设备和器材,或者未持有合法有效的防止水域环境污染的证书与文书的,由海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工责令限期改正,处二千元以上二万元以下的罚款;逾期不改正的,责令船舶临时停航。”根据这一规定,对于“船舶未配置相应的防污染设备和器材,或者未持有合法有效的防止水域环境污染的证书与文书”的违法行为,海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工,都可以“处二千元以上二万元以下的罚款”。如果海事管理机构、渔业主管部门对当事人的“船舶未配置相应的防污染设备和器材,或者未持有合法有效的防止水域环境污染的证书与文书”的违法行为都给予罚款,则违反“一事一罚”的行政罚款规则。


(三)法条竞合:同一个违法行为违反多个不同法律规范


如上所述,如果当事人一个违法行为“一次”违反一个法律规范,那么由行政机关依法作出罚款处罚即可,该行政机关或者其他行政机关不得再次对该当事人同一违法行为作出罚款处罚。但是,如果当事人一个违法行为“一次”违反多个不同法律规范时,究竟如何适用行政罚款规则,问题就变得复杂起来了。


1.同一个违法行为违反多个不同法律规范,但多个不同法律规范之间不构成法条竞合。在这种情形下,可以由不同的行政机关或者同一行政机关依法作出行政处罚即可,即使是两次以上的罚款,也不违反行政罚款适用规则。不同行政机关之间遵循分罚规则,同一行政机关遵循并罚规则。如在黄卫国诉上海市崇明区环境保护局行政处罚案中,黄卫国的商品混凝土生产项目在未办理环保审批手续情况下,自2016年3月开始投建并生产,且需配套建设的环保设施未建成。被告对其先后作出两个行政罚款决定,黄卫国以被告作出两次罚款行政处罚违反“一事不再罚”原则提起行政诉讼。对此,法院认为:“该商品混凝土生产项目未实施配套建设的环保设施即投入建设的违法行为,违反了《建设项目环境保护管理条例》有关三同时制度的法律规定,与原告违反环评制度的违法行为系两个独立的不同违法事实,故原告的该项主张,本院不予采信。”[17]实务中,从当事人角度看“同一个违法行为”常常不是“构成要件说”,而是一种十分朴素的日常生活认知,本案就是如此。同一个违法行为违反多个不同法律规范,在未发生法条竞合情况下无论是“分罚”还是“并罚”,尚需要考虑比例原则的要求,合致行政处罚公正原则。


2.同一个违法行为违反多个不同法律规范,且不同法律规范之间构成法条竞合。由于立法技术等方面的原因,各个法律规范之间所规范的事项并非泾渭分明,当事人一个违法行为违反多个不同法律规范的情形并不少见。若多个不同法律规范构成要件和法律效果一致时,不会产生法律适用困难问题;但若多个不同法律规范构成要件重合或者包含,且当法律效果不相同时,则会产生选择哪个法律规范适用的问题。此种现象在法理上称之为法条竞合。同一个违法行为违反多个不同法律规范,作为行政罚款中“一事一罚”规则情形之一,在法条竞合发生时意味着,“一个行为,按照其文义,虽然实现了数个罚锾规定,但依据其彼此间的关系,只适用其中一个规定,至于其他规定则退居其次,不予适用。”[18]在法条竞合之下,如果同时适用所有被违反的法律规范,则将产生十分苛重的结果。由此可见,法条竞合本质上是在多个被违反的不同法律规范中,我们应当基于何种规则适用其中一个法律规范的问题,以避免对当事人的同一个违法行为重复评价。


依通说,判断法律规范之间是否发生法条竞合,其依据是多个法律规范中构成要件是否重合或者包含。重合模式是A法的构成要件是X, B法的构成要件也是X; 包含模式是A法的构成要件是X, B法的构成要件是Y,但Y为X所包含。如果多个法律规范之间具有异位法关系的,则适用上位法优于下位法规则。如果多个法律规范之间具有同位法关系的,若构成要件具有重合性的,适用新法优于旧法规则;若构成要件具有包含性的,适用特别法优于一般法。它也适用于同一部法律中不同法条之间的竞合情形。在法条竞合之下,尚需要进一步明确如下两个问题:其一,在特别情况下,若以特别法处罚,明显低于一般法,那么该如何处罚呢?一位刑法学者也有类似疑问:“法条竞合特别关系的‘特别法(条)优于普通法(条)’原则,在德日及我国台湾地区的学说中已成共识。但因为所谓‘没有章法’的刑事立法和司法解释,法条竞合特别关系却成为中国式竞合论的主要争点:若特别法处罚轻于普通法,是坚持特别法优先,还是补充适用‘重法优于轻法’?”[19]本文认为,此时应当引入比例原则进行权衡,选择最具妥当性的法律规范进行处罚。其二,当法条竞合时,如果法律效果之间不具有互相排斥,也不存在要排除其他法律规范的适用问题,如甲条规定罚款,乙条规定罚款,吊销许可证,那么由甲机关适用甲条对当事人作出罚款处罚后,乙机关依照乙条对当事人作出吊销许可证处罚,并不违法。因为,未重合部分产生其他罚种,则仍可以适用非罚款的罚种。


法条竞合是行政处罚适用过程中无法回避的问题,但在1996年《行政处罚法》实施之后的一段时间中,行政法学领域中讨论此问题时,似乎很少有法条竞合法理的指引。因此,今天我们是否可以得出这样一个结论:1996年《行政处罚法》第24条在适用中产生的种种困惑,无论是学理讨论还是行政、司法实践,都直接或者间接与之有关。如在一本当年由参加行政处罚法研究、起草的政府法制工作机构的同志编写的行政处罚法释义书,关于这个问题这样写道:“两个以上的行政机关在共同查处同一违法行为时,如果都需要适用罚款的处罚,就要注意避免重复处罚,以免造成违法。具体来讲,如果两个以上的行政机关拟给予的罚款处罚数额相同,其中任何一个行政机关处罚后,其他机关即不得再行罚款。如果各行政机关拟给予的罚款额不同,就需要商定由一个行政机关依法从重处罚,其他行政机关不再罚款。”[20]在这里我们可以看到,从“如果都需要适用罚款的处罚,就要注意避免重复处罚,以免造成违法”这一表述看,若引入法条竞合法理,其表述可能完全不同。又,在另一本当年由最高人民法院行政审判庭组织编写的行政处罚法释义书中,编者写道:“现行《行政处罚法》有关‘一事不再罚’的规定,仅限于对同一个违法行为不得给予两次以上罚款处罚。这一规定有以下含义:同一违法行为违反了一种法律规范,同一行政机关只能依法给予一次罚款处罚;同一个违法行为违反了两种以上法律规范,同一行政机关或不同行政机关也只能由一个行政机关给予一次罚款处罚;依法应对同一个违法行为给予其他处罚的不受此限。”[21]即使在行政法学界状况也基本如此,如“行为人的一个行为,同时违反了两个以上法律法规的规定,可以给予两次以上的处罚,但如果处罚是罚款,则罚款只能一次,另一次处罚可以依法是吊销营业执照或者其他许可证,也可以是责令停产停业,还可以是没收等,只是不能再罚款了。”[22]值得注意的是,在一本当年由全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室编著的行政处罚法释义书中,我们可以看到这样一段表述:“由于行政法律规范所调整的社会关系比刑事法律规范更为广泛和复杂,不同法律规范具有不同立法意图,其所设定的不同罚种体现不同的惩罚功能,所以不能简单参照刑法中规范竞合的适用规则。在处理规范竞合问题时,一事不再罚的具体体现是:同一行为违反两个以上法律规范的,应依据不同法律规范分别处罚;但是,具体实施行政处罚时,如果一个行政机关或者组织对违法当事人已经给予处罚的,其他行政机关或者组织不得再给予相同种类的处罚;在依法给予其他种类的处罚时,可以考虑违法当事人已受处罚的事实,从轻或者减轻处罚。”[23]虽然它提到了法条竞合,且认为不能简单参照刑法中规范竞合的适用规则,但是,在解释如何处理规范竞合时,其内容却没有法条竞合理论的支撑。


(四)想像竞合:同一个违法行为多次违反同一法律规范


同一个违法行为多次违反同一法律规范,如果每次按一个违法行为处罚,有违比例原则,所以由法律拟制为同一个行政违法行为,如连续行为、继续行为。此类情形学理上称之为“同种想像竞合”,与《行政处罚法》第29条第2句“异种想像竞合”不同,它适用的行政罚款规则不是“择一重罚”,而是“一事一罚”。


1.继续行为。基于同一个主观要件,持续地维持一种违法状态,即为继续行为。如在一个地方法院判例中,沈某某对非法占用土地的违法行为,在未恢复原状之前,法院认为应视为具有继续状态。[24]如在郑州市金升耐火材料有限公司诉新密市工商行政管理局工商行政处罚案中,法院认为,对本案中被上诉人认定上诉人存在提交虚假资料的违法行为,该违法行为是否有连续或者持续状态,《公司登记管理条例适用问题复函》已明确:虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资等行为在工商行政管理机关查处前未纠正的,视为行为的继续状态。[25]有的继续行为若处断为一个违法行为,有违公正且不足以保护受法律规范保护的法益,也有损于行政目的,故用时间标准切分为若干个违法行为,如停车若干小时为一个独立的违法行为;[26]有的继续行为客观上因技术等原因无法处断,就用可操作性的标准切分为若干个违法行为,如长时间的超速,用若干公里数为标准处断为一个违法行为。[27]除了上述“按次连续罚”外,“按日连续处罚”也是一种特殊情形。行政机关作出的第一次罚款并责令改正具有截断继续状态的法效力,当事人若不改正,则视为一个新的违法行为,按日连续罚款。


2.连续行为。基于同一个主观要件实施若干个行为,且各行为之间具有时空上的紧密关联,即为连续行为。原国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函中,对连续行为作了如下表述:《行政处罚法》第二十九条规定的违法行为的连续状态,是指当事人基于同一个违法故意,连续实施数个独立的行政违法行为,并触犯同一个行政处罚规定的情形。如在南阳百事通旅行社有限公司诉南阳市工商行政管理局宛城分局工商行政管理案中,百事通公司及其下属服务网点在店中放置湖北清江画廊景点的宣传彩页,彩页上印有“全国民族文化旅游十大新兴品牌”字样,百事通公司及其服务网点在消费者咨询、报名时依据该宣传页内容对消费者进行宣传。“全国民族文化旅游十大新兴品牌”与其获得的“2008全国民族文化旅游推介活动新兴十大品牌”称号相比,隐去了“2008”的字样,模糊了其获奖年份,构成了引人误解的虚假宣传,违反了《反不正当竞争法》的相关规定,被告遂分别对百事通公司及其下属两个服务网点作出了三个行政处罚决定书。这三个行政处罚均涉及清江画廊景点宣传彩页问题,均有罚款内容,每个处罚2万元,共计罚款6万元。法院认为:“就涉案服务网点介绍景点宣传单的行为,其三次罚款的行政责任实质上均由百事通公司负担,相当于百事通公司就同一事项、同样数额的经营额重复性地受到了三次罚款的处罚。各个服务网点介绍景点宣传彩页的行为在时间和空间上紧密关联,应当属于法律上的单一行为。”[28]本案中,对于各个服务网点介绍景点宣传彩页的行为是否构成三个独立的违法行为,法院采用了“时间和空间上紧密关联”标准,认定为同一个违法行为,被告对其作出三次罚款违反了行政罚款适用规则。


二、行政罚款适用规则:择一重罚


对于1996年《行政处罚法》第24条规定的“一事不得两次以上罚款”如何理解与适用,在行政法学上一直没有形成“通说”,所以,无论是法院裁判还是行政机关实施行政处罚都以解决问题为导向,形成了并不一致的行政罚款适用规则。2017年上海市金山区人民法院遇到了上海鑫晶山建材开发有限公司诉上海市金山区环境保护局行政处罚决定案。[29]尽管法院裁判理由中未提及《行政处罚法》第24条的适用困境,但两年后最高人民法院将其作为指导案例139号发布时,虽然没有直接挑明1996年《行政处罚法》第24条存在的“法律漏洞”,但其确立的“择重处罚”行政罚款规则却具有补充该条款“法律漏洞”的功能。就指导案例139号而言,“适用处罚较重的《中华人民共和国大气污染防治法》”作为一种新的法适用规则,并不能获得1996年《行政处罚法》第24条支撑。从这个意义上讲,最高人民法院指导案例139号具有“补充制定法”[30]的功能。正如有学者指出:“指导案例139号的发布意味着,从本指导案例开始,最高人民法院在对待环境领域行政处罚的同位法竞合情形时,在立法法之外另行确立了‘可择重处罚’这一适用规则。”[31]“择重处罚”行政罚款规则以最高人民法院指导案例139号的方式,在1996年《行政处罚法》第24条之外得以确立。


2021年修改的《行政处罚法》第29条第2句规定:“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数最高额的规定处罚。”这是行政罚款适用规则“择一重罚”的法规范依据。[32]学理上称之为“异种想像竞合”。同一个违法行为违反多个法律规范(异种想像竞合)或者多次违反同一个法律规范(同种想像竞合),由于各个法律规范的行政目的不同,所要保护的法益有异,如果依各个法律规范或者依次数分别处罚,就可能产生处罚过重的结果,有违比例原则,故异种想像竞合适用“择一重罚”规则,同种想像竞合则适用前述“一事一罚”规则。又,在法律规范构成要件重合或者包含的情形下,“同一个违法行为违反多个法律规范”也能构成法条竞合,因为它不能“择一重罚”,而只能适用前述“一事一罚”,故这里仅讨论异种想像竞合下的“择一重罚”适用规则。


(一)择一重罚的界定


1.择一。“择一”之“一”,是指在当事人同一个违法行为违反的多个法律规范中,基于某种规则选择适用其中一个法律规范。“择一”的前提是,当事人同一个违法行为违反多个法律规范,而在这多个法律规范中因构成要件互不关联,各自独立,当事人同一个违法行为能够同时成立多个应受处罚的行为。如果对当事人多个应受处罚的行为采用简单的并罚,未免过于严厉。因此,“行政罚法设一行为不二罚之规定,其目的即因行政法规复杂而有上述种种不同,避免人民仅一行为违反多数不同之法规或其所设定义务而致不同机关或同一机关之多重处罚,成为过苛。”[33]需要指出的是,这里“当事人同一个违法行为违反的多个法律规范”中的“多个法律规范”,与法条竞合一样都是同位法。


2.重罚。所谓“重罚”,不是“从重处罚”,也不是“就高处罚”,而是在当事人同一个违法行为违反的多个法律规范中,选择最高额罚款的规范进行处罚。由于当事人同一个违法行为违反的多个法律规范,可能分属于不同行政机关职权范围,因此,究竟采用何种规则处罚,在2021年修改《行政处罚法》之前就存在两种学说:(1)“最先处罚”说。全国人大法工委《对〈反不正当竞争法〉和〈价格法〉有关规定如何适用问题的答复》(行复字〔2007〕6号)(以下简称《答复》),就一个滥收费用行为,同时违反《反不正当竞争法》和《价格法》的规定时,如何适用法律和确定管辖权作出了解释。该《答复》称:“《行政处罚法》第二十四条规定:‘对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。’根据这一规定,对同一个滥收费用行为罚款的行政处罚,适用一事不再罚的原则,由首先实施监督检查的行政机关给予罚款的行政处罚为宜。其他依法有行政处罚权的行政机关可以给予罚款以外的其他行政处罚;依照处罚较重的规定是否给予较重的行政处罚,实践中可再研究。”对此,有学者批评说:“这一规定会导致相同的违法行为,只是因为首先查处机关的不同,罚款数额却相差很大。这种处罚结果的随机性,显然有违正义和平等原则的要求。”[34](2)“从重处罚”说。1996年《行政处罚法》之前的一个观点认为:“一行为违反两个以上法律规范由两个以上机关或者组织实施处罚的规则似应包括以下几项:……(2)两个以上行政机关或者组织共同查处违法行为的,可以商定由一个行政机关或者组织依法从重处罚,其他行政机关或者组织不再处罚。”[35]上述两种观点,2021年修改的《行政处罚法》均没有采纳。


(二)想像竞合:同一个违法行为违反多个不同法律规范


虽然法条竞合也是同一个违法行为违反多个不同法律规范,但想像竞合与之不同的是,“法条之间的包容与交叉关系,不需要借助具体案件事实的联结,而是通过对构成要件的解释就可以发现。换言之,法条竞合是逻辑关系,而不是事实关系。想象竞合则是行为触犯了数个法条,是具体案件事实使得数个法条被触犯,而被触犯的数个法条之间不一定具有包容与交叉关系。”[36]所以,区分想像竞合与法条竞合不同,直接决定行政罚款适用规则的不同。以下基于判例整理出三种情形:


1.手段与结果关系。当事人实施违法行为时,其行为的手段违反了一个法律规范,其行为的结果又违反了另一个法律规范,从而构成了一种手段与结果关系。如在惠州市生态环境局与惠州市冠益食品有限公司环保处罚纠纷上诉案中,原告办理了营业执照和排污许可证,因在从事豆腐和豆腐乳的生产过程中有废水产生,建有一套废水处理设施。因废水处理设施中控室脱氮加酸保护按键没有开启被查。被告基于原告违反《水污染防治法》第39条,根据第83条第1款第(3)项,对原告处以10万元罚款。后被告又根据第83条第1款第(2)项决定对原告处100万元罚款。法院认为:“原告不正常运行水污染防治设施的行为与废水排放超标行为具有手段与结果的因果关系,即违法行为人实施违法行为,其行为方式触犯一个法律规范,其结果又触犯另一个法律规范,应属同一个违法行为的两个方面,被告应遵从‘一事不再罚’的原则,从最有利于行政管理的角度选择对违法行为进行处罚,而不应实行并罚。”[37]因本案发生在2021年修改的《行政处罚法》之前,并无法定的想像竞合行政罚款规则可以适用,所以法院只好从“一事不再罚”原则中导出“最有利于行政管理”的规则,进而否定了本案被告的“并罚”。


2.牵连关系。所谓牵连关系,即当事人实施违法行为达到的某一个目的违反了一个法律规范,但其采用的手段又违反了另一个法律规范,只能选择依据其中一个法律规范予以处罚。如果两个行为之间不构成牵连关系,则应当分别处罚。如在哈尔滨市阿城区齐振翼西医内科诊所诉哈尔滨市阿城生态环境局行政处罚案中,哈尔滨市阿城生态环境局认为,“哈尔滨市阿城区卫生健康局对该诊所医疗废物暂存设施不规范,医疗废物未按规定进行分类,未分置于专用包装物内的违法行为作出处罚决定,而该局以该诊所在非贮存地点倾倒、堆放医疗废物或者将医疗废物混入其他废物和生活垃圾、在未采取相应防范措施,造成危险废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的行为作出处罚决定。该诊所实际实行了两个违法行为,该诊所未将医疗垃圾进行分类暂存并不当然导致医疗垃圾流失,此处两个行为不具备不可分割的牵连关系,属于行政管理对象上的两个不同的违法行为。”[38]被告的这个观点获得到了二审法院支持。


3.必要条件关系。当一个违法行为成为另一个违法行为的必要条件时,在处断上只能作为一个违法行为,不得分别处罚;反之,则应当分别处罚。如在广东奥凯电子有限公司诉梅州市公安局梅江分局、梅州市公安局行政处罚案中,被告主张公安部《关于对有关违反出境入境管理法行为认定及处罚问题的批复》第3条“关于非法聘用外国人和容留、藏匿‘三非’外国人处罚问题,为非法就业外国人提供住宿条件不是非法聘用外国人的必要条件。雇主非法聘用外国人,并提供住宿条件,同时构成容留、藏匿非法入境、非法居留外国人行为的,应对两种违法行为分别裁决,合并执行。”对此,法院认为:“根据《中华人民共和国出境入境管理法》第79条、第80条第3款的规定,本案上诉人的行为构成了容留、藏匿非法入境、非法居留的外国人和非法聘用外国人两个违法行为,梅江分局对此分别予以处罚,并未违反一事不再罚的原则。”[39]


结语


综上,行政罚款适用规则有两个子规则,一是“一事一罚”。“一事”为同一个违法行为,宜采用构成要件认定标准,“一罚”限于罚款,但不禁止“其他处罚+罚款”的“双罚”;“一事一罚”有基本模式、法条竞合和想像竞合(同种想像竞合)三种情形。二是“择一重罚”(异种想像竞合)。“择一”之“一”是指多个法律规定中的一个,“重罚”将“择一”限定在“罚款数额高的规定”。由此,一个由“一事一罚”和“择一重罚”两个子规则构成的行政罚款适用规则体系,因2021年修改的《行政处罚法》得以确立。


尽管如此,以下几个问题仍然值得我们进一步关注:(1)在不少判例中,原告主张“一事不再罚原则”不应限于两次罚款,还包括两次或者两种不同的处罚,但这种主张几乎从未获得过法院支持。由此引出的问题是,一方面两次处罚(包括刑罚)是否有违比例原则,但另一方面行政处罚与刑罚目的不同,即使不同的处罚种类,因法规范制定目的不同,都有自己所要保护的法益,若严格适用“一事不再罚”是否会导致部分法益保护落空,不无问题。(2)2021年修改的《行政处罚法》第29条第2句,与德国《违反秩序罚法》和中国台湾地区“行政罚法”相关法条之间具有明显的承继关系,但异域法条背后的法理是否当然也可以用来解释我国《行政处罚法》第29条,这可能需要作慎重的选择。毕竟,他们的行政罚法与刑法体系、理论关系密不可分,而我国行政处罚法与刑法则并无此种当然关系。(3)因2021年修改的《行政处罚法》第8条第2款规定行刑衔接关系,与行政罚款适用规则相关的概念是否需要考虑与刑法的对接,目前很少有学者关注到这一点。毕竟,我国的行政处罚理论与刑法理论是各自独立发展起来的,与德、日和中国台湾地区不同,这也是我们无法回避的问题。


2021年修改的《行政处罚法》第29条在1996年《行政处罚法》第24条确立的“一事一罚”规则基础上,增补了“择一重罚”规则,然而,这种“增补”可能并非能够回答行政处罚实践中提出的全部问题。本文引入法竞合理论对其作出的上述体系性解释,尽管研究对象是《行政处罚法》第29条,但对上述提出的三个相关问题若作进一步研究时,应该具有基础性和方向性意义的。


注释:

[1]参见胡锦光:《行政处罚研究》,法律出版社1998年版,第130页。

[2]我国台湾地区“行政罚法”第24条规定:“一行为违反数个行政法上义务规定而应处罚锾者,依法定罚锾额最高之规定裁处。但裁处之额度,不得低于各该规定之罚锾最低额。前项违反行政法上义务行为,除应处罚锾外,另有没入或其他种类行政罚之处罚者,得依该规定并为裁处。但其处罚种类相同,如从一重处罚已足以达成行政目的者,不得重复裁处。一行为违反社会秩序维护法及其他行政法上义务规定而应受处罚,如已裁处拘留者,不再受罚锾之处罚。”

[3]姜明安:《行政违法行为与行政处罚》,《中国法学》1992年第6期。

[4]同上注。

[5]关保英:《一事不再罚理论的再认识——试从哲学层面上分析》,《法律科学》2002年第1期。

[6]最高人民法院行政审判庭组织编写:《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义与讲座》,警官教育出版社1996年版,第49页。

[7]方世荣、石佑启主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社2005年版,第267页;周佑勇:《行政法原论》(第3版),北京大学出版社2018年版,第291页。

[8]全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室编著:《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》,法律出版社1996年版,第67页。“判断是否是同一个违法行为,关键在于违法行为的构成要件。即符合法律、法规及行政规章规定的违法构成要件,就是一个违法行为;如果符合两个违法行为的构成要件,就是两个违法行为。”胡锦光等:《行政法专题研究》,中国人民大学出版社1998年版,第232页。余凌云、章志远也持“构成要件说”。余凌云:《行政法讲义》(第3版),清华大学出版社2019年版,第338页;章志远:《行政法总论》,北京大学出版社2014年版,第194页。

[9](2019)京0106行初264号。

[10]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第7版),北京大学出版社、高等教育出版社2019年版,第269页(杨建顺撰写)。

[11]黄学贤、杨东升:《“按日连续处罚”的法律性质——〈环境保护法〉第59条评析》,《法治研究》2015年第6期。

[12]“按日连续处罚”在环境保护领域中已经全面实施,现有向其他领域逐渐扩大的趋势,如2021年修改的《安全生产法》第112条:“生产经营单位违反本法规定,被责令改正且受到罚款处罚,拒不改正的,负有安全生产监督管理职责的部门可以自作出责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。”

[13]全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室编著:《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》,法律出版社1996年版,第67页。

[14](2017)最高法行申6517号。

[15](2019)鲁行再66号。

[16]应松年、刘莘:《行政处罚立法探讨》,《中国法学》1994年第5期。

[17](2017)沪0151行初80号。

[18]陈清秀:《行政罚法》,法律出版社2016年版,第232页。

[19]王强:《法条竞合特别关系及其处理》,《法学研究》2012年第1期。

[20]李岳德主编:《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》,中国法制出版社1996年版,第94页。

[21]最高人民法院行政审判庭组织编写:《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义与讲座》,警官教育出版社1996年版,第252-253页。

[22]应松年、刘莘主编:《行政处罚法理论与实务》,中国社会出版社1996年版,第34页。

[23]全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室编著:《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》,法律出版社1996年版,第68页。

[24]2020年最高人民法院发布8起耕地保护典型行政案例之六:沈某某诉贵州省黄平县自然资源局撤销行政处罚案。1998年最高人民法院行政审判庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》规定,对非法占用土地的违法行为,在未恢复原状之前,应视为具有继续状态。

[25](2014)郑行终字第559号。

[26](2020)京03行终393号。

[27]如中国台湾地区“道路交通处罚条例”第85条之1第2项规定:“径行举发汽车行车速度超过规定之最高限速或低于规定之最低限速或有第33条第1项之情形(于高速公路行车速度超过规定之最高速度),其违规地点相距六公里以上、违规时间相隔六分钟以上或行驶经过一个路口以上。”

[28](2017)豫13行终391号。

[29]上海市金山区人民法院行政判决书([2017]沪0116行初3号)。

[30]章剑生:《论制定法体系中的判例展开》,《南大法学》2020年第1期。

[31]尹培培:《“择一重罚”的正当性及其限度》,《法治现代化研究》2022年第1期。

[32]中国台湾地区“行政罚法”第24条规定:“一行为违反数个行政法上义务规定而应处罚锾者,依法定罚锾额最高之规定裁处。但裁处之额度,不得低于各该规定之罚锾最低额。前项违反行政法上义务行为,除应处罚锾外,另有没入或其他种类行政罚之处罚者,得依该规定并为裁处。但其处罚种类相同,如择一重处罚已足以达成行政目的者,不得重复裁处。”中国台湾地区2000年(释字第503号解释)之前也不认可“择一重罚”规则,而是“分别依据各该‘行政法’规定处罚,以贯彻各该‘行政法规’之目的,且在秩序罚与刑罚规定竞合时,也采用‘并罚主义’,而非从重处罚,故并不承认有所谓‘一行为不二罚原则’。陈清秀:《行政罚法》,法律出版社2016年版,第193页。

[33]林锡尧:《行政罚法》,台湾元照出版有限公司2013年版,第91页。

[34]李洪雷:《论我国行政处罚制度的完善——兼评〈中华人民共和国行政处罚法(修订草案)〉》,《法商研究》2020年第6期。

[35]汪永清:《行政处罚》,中国政法大学出版社1994年版,第97-98页。

[36]张明楷:《法条竞合与想像竞合的区分》,《法学研究》2016年第1期。

[37](2020)粤13行终22号。

[38](2020)黑01行终481号。

[39](2021)粤14行终33号。

作者简介:章剑生,法学博士,浙江大学光华法学院教授。

文章来源:《政法论坛》2022年第4期。



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本文责编:陈冬冬
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