唐元:我国成品油价税联动改革的效果分析及建议

选择字号:   本文共阅读 28 次 更新时间:2021-01-25 11:28:58

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唐元 (进入专栏)  

  

   自2008年底开始实施的成品油价格与燃油消费税联动改革,是我国完善资源型产品价格形成机制的一项重大改革。从实际运行情况看,这项改革总体上取得了较好效果,基本达到了预期目标,但也有一些问题值得高度重视,建议采取有效措施进一步完善机制。

  

一、成品油价税联动改革取得的成效


   2008年年底,国家抓住国际市场石油价格大幅回落的有利时机,适时推出了成品油价格改革。成品油价格确立了与国际油价变化相适应、在政府调控下以市场形成为主的价格机制。按照新的价格机制,2009年国家对成品油价格进行了5升4降9次调整,国内原油价格基本实现了与国际市场接轨,取得了较好的经济效益和社会效益。其效果主要体现在五个方面:

   一是增强了石油供给能力。由于理顺了成品油价格机制,改变了原油与成品油的价格倒挂状况,提高了石油行业盈利水平,调动了炼油企业生产积极性,石油企业利用国际国内两种市场、两种资源保障成品油供给,增强了石油行业可持续发展能力。

   二是基本形成了符合国际惯例和市场机制的成品油价格机制。新机制既反映国际市场石油价格变化和企业生产成本,又考虑国内市场供求关系;既反映石油资源稀缺程度,又兼顾社会各方面承受能力,促进成品油流通领域竞争。

   三是促进了节油减排。成品油价格改革提高了成品油价格总体水平。我国目前成品油价格水平总体上约高于美国,低于日韩,今后还将逐步向日韩靠拢。油价逐步提高,群众节油意识显著增强,小排量汽车产销两旺,对降低石油过度消耗、促进节能减排,发挥了重要作用。

   四是逐步规范道路收费行为。改革方案实施以来,全国有13个省取消政府还贷二级公路收费,撤消1400多个二级公路收费站点,减少7.74万公里收费公路里程,畅通公路,方便群众,减轻了用路者负担,繁荣了地方经济,对规范政府收费行为,促进交通事业稳定健康发展,产生了积极效果。

   五是增加了国家财税收入。2009年1月1日起,国家将汽、柴油消费税单位税额每升分别提高0.8元和0.7元,使得国内消费税收入大幅增加,显著增加财政收入,增强了公共财政能力。

   一年来成品油价格改革的成功实践,表明国家推进资源性产品市场化改革的决策是完全正确的,对于促进我国经济社会绿色发展、限制不合理化石石油消耗,发挥了重要作用,是符合国家长远发展利益的,也是群众可以承受的。

  

二、成品油价格形成机制还有待进一步完善


   目前实施的成品油价格形成机制在实际运行中,也暴露出了一些不容忽视的问题,应当引起高度重视。

   1、调价机制不尽合理。目前的价格联动因素只考虑国际现货交易油价,一是导致终端销售油价受国际油价影响太大,波动频繁。二是由于没有考虑期货和长期合同石油价格,与原油企业实际生产成本脱节,成品油价格难以反映企业的真实成本,与国家希望通过成品油价格联动机制控制石油企业合理利润水平的目标不一致。三是弱化了企业规避国际原油价格风险的积极性和主动性,可能导致企业随意购买高价油,将涨价因素转嫁给消费者的行为。

   2、调价程序过于烦琐。目前的机制仍由政府作为调价主体,调价程序与新机制执行前几乎完全一致。执行中出现了以下情况:一是调价审批程序多,执行过程繁杂,容易受社会商品价格指数和其他非政策性因素制约。二是政府既是规则的制定者也是执行者,承担了许多社会风险,不能严格按照调价程序执行。比如去年11月份以来,就由于担心物价因素,较长时间停止了价格联动,导致部分炼油企业亏损严重。

   3、价格封顶机制不够明确。国际油价波动区间较大,一旦油品价格超过一定限度时,将超过老百姓的承受力。据北京能源基地的调查,成品油价格超过10元/升是当前私人轿车者的容忍度上限,若强行调价势必会造成社会不满情绪,实行合理的成品油价格联动封顶机制非常必要。

   4、燃油税征收环节在生产环节。实质上是炼油企业预支了应由销售环节收取的税额,尽管方便了税收征管部门,但占用了炼油企业资金,增大了成本风险。

   5、价款和税款合二为一。现行成品油销售价格,将消费者应缴纳的税款和作为企业收入的价款混淆在一起,不利于国内与国际油品价格之间的比较,同时容易对消费者产生误导,对国家征收消费税不清楚,常常将国内价格与国外的不含税价格作简单的比较,总认为是垄断企业在谋取暴利。

  

三、几点建议


   完善成品油价格改革,是进一步推进资源性产品价格改革的重要任务。应当坚持市场化的改革思路,完善价格形成机制,使其更加贴近市场,更加科学化、透明化和公开化,充分利用国内和国际两种资源来满足国内石油的需求,保障国家的能源安全,促进国家绿色经济发展。具体建议如下:

   1、改变调价主体。建议调价主体由政府变为企业,政府负责制定规则,企业按照规则实时调价,不用层层报批,减少成品油价格波动过大的问题,减少市场投机机会,政府主要监督企业的调价行为。

   2、完善汽柴油消费税率调整规则。建议国家价格主管部门会同财政税务部门,根据成品油基准零售价变化情况,依据炼油和输油环节成本加合理利润原则,制定基期汽柴油消费税率,以后每季度核准一次,作为征税依据。

   3、明确调价上限。考虑到群众对油品价格的敏感性,建议明确成品油价格调价上限。当国际油价原油价格大幅增加到一定程度,通过政府适当调低消费税率,减少消费税征收量,在确保企业合理利润前提下,将市场成品油零售价控制在一定范围。

   4、实行有利于节能减排的税差政策。在油品质量相当前提下,对柴油消费税应低于汽油,以鼓励相对节油的柴油轿车发展;对低品质汽油和柴油课以较高的消费税率,对高品质汽油和柴油少征或免征消费税,以鼓励油品生产企业生产更多的低硫汽油和柴油。

   5、兼顾好各种利益主体的利益。一是处理好中央和地方之间的利益平衡。分配比例应比照各部门在税费改革前的实际财政支出比例来划分,确保基数,同时要保证中央有较强的调控能力。二是兼顾弱势群体和弱势产业利益。要完善价格调整与弱势群体和弱势产业的补偿机制,兼顾老百姓承受力和弱势产业发展,维护社会稳定。

   6、实行成品油价税分离。建议分两步走:第一步,消费者的税收仍由生产企业代收,但把价款和税款区分开来,每吨油品的价款和税款分别列示,标明油品价格中燃油消费税所占比重。同时在加油站也随之将价款和税款分别列示,让群众了解燃油成本构成,理解和支持国家燃油价格改革。第二步,待时机成熟后,消费者的税款可以在终端销售环节中进行征纳。

   7、加快油品市场建设步伐。为了尽快改变我国企业被动接受世界石油价格的局面,建议推出原油期货交易,充分利用期货交易的价格发现功能,形成我国的标准石油价格,争取国际市场石油定价话语权。要鼓励汽柴油供应市场竞争,允许中央石油企业根据石油市场供需情况,自主决定汽柴油批发价;允许国际石油公司到我国开办汽柴油批发业务;允许延长石油集团等地方国有石油企业和有实力的民营企业从事原油和成品油进口、加工,并从事成品油批发业务,形成适当市场竞争格局。政府有关部门加强市场监管,严厉打击制售劣质油品行为和走私行为,维护油品市场秩序.

   (2010年)

  

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