黄明涛:法律监督机关——宪法上人民检察院性质条款的规范意义

选择字号:   本文共阅读 207 次 更新时间:2021-01-05 22:29:22

进入专题: 人民检察院  

黄明涛  

   摘要:  人民检察院作为国家“法律监督机关”而在立法上被正式认可,最早是在1979年,之后被“八二修宪”所确认,并将这一宪法地位延续至今。“法律监督机关”这一概念的法定化,虽反映了新中国成立之初检察院“一般监督”体制的残余影响,但作为一个宪法概念,其规范意义并不确定。“八二宪制”之下,检察院的具体职权发生了显著变迁,新近的监察体制改革更导致其宪法地位出现重大转折,因而与“法律监督机关”之性质定位形成进一步的紧张关系。根据现行宪法的明文规定与内在精神,公权力监督应作体系化、法制化建构,作为“法律监督机关”的人民检察院是当前公权力监督体系之中的一个必要环节,但今后仍须以其监督对象与监督手段之专门性来持续证立其宪法地位。

   关键词:  检察院;法律监督机关;一般监督;公权力监督体系;检察监督

  

   一、问题的提出

  

   《宪法》134条规定,人民检察院是国家的“法律监督机关”。多年来,关于这一宪法定性的含义,理论界、实务界莫衷一是。中华人民共和国的检察机关在制度渊源上受到前苏联检察体制的重要影响。然而,一方面,“八二宪法”所奠定的体制,比之于共和国建立之初,本就发生了重大变化,如何评估苏联理论与实践对当前宪制的影响是极为复杂和困难的工作;另一方面,“八二宪法”实施以来,我国检察机关的机构建制、职权范围和工作重点一直处于发展变迁之中,使得机构性质更受争议。

   国家监察体制改革以来,检察制度经历了新一轮“自我定位的危机”。[1]在最新的结构性宪制变迁中,宪法修正案并未触及“人民检察院是国家的法律监督机关”这一表述,而《检察院组织法》在时隔39年之后的首次修订,也同样不改变“法律监督机关”的定位(第2条)。检察机关仍有机会去证明,其在“八二宪制”下,是一个不可或缺的国家机关。

   由此本文打算探讨,宪法上“法律监督机关”的规范意义是什么?宪法文本上一以贯之的概念表述与检察院具体职能的复杂变迁之间,如何实现理论上的融贯自恰?我们或可进一步反思,在国家宪制结构变迁的背景下,检察机关作为监督者的机构正当性与前景又如何?

  

   二、“法律监督机关”的法律化

  

   (一)从“1979检察院组织法”到“八二宪法”

   2018年10月,《人民检察院组织法》进行了修订。修订后的第2条规定,“人民检察院是国家的法律监督机关”,这延续了过往的规定,也与宪法上的表述一致。其实,新中国以来,第一次在法律文本上将检察院规定为“法律监督机关”,是在1979年。那一年7月通过的《人民检察院组织法》(以下简称“1979检察院组织法”)2条规定,“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。“八二宪法”“接纳了”1979检察院组织法在“检察院性质”这一问题上的“规范决定”。[2]

   1979年的立法选择是值得高度重视的。在1954年颁布的——新中国最早的——检察院组织法当中,并没有关于检察院属于何种机关,或具有何种性质、地位的一般化的条文表述。1954检察院组织法第一章为“总则”,共7条,概括地确认了检察院的设置、内部组成、职权类型、工作方式和问责方式等内容。关于最高检的职权,该法第3条采取了列举检察权行使对象的立法例——对于“国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权”;第4条列举了地方各级人民检察院得行使的具体职权,但转而采取了“实行监督”(第4条第1-5项)而非“实行检察”的措辞。[3]然而到了1979年,“国家的法律监督机关”这一高度概括、凝练的术语被置于新法总则第1条之中(具体职权则在其他条文中予以规定),这就必然要求我们去思考检察院这一重要国家机关的属性、以及与其他国家机关的关系,这对于如何理解其内部架构、具体职权、工作方式等问题,有重大影响。

   最高人民检察院孙谦副检察长曾有感言:“……过去的30年中,‘监督’二字在检察理论上引起的争议可以说是检察理论研究中‘永恒的主题’。各种学说纷呈,大量的词语交织、缠绕,剪不断,理还乱。”[4]王志坤指出,“法律监督不是一项职权,检察权才是,但检察权不过是‘检察机关的职权’的略语,是一系列属性不同的权力的总和,检察权的行使体现为法律监督”。[5]洪浩教授认为,我国“从宪法的高度规定检察机关作为国家法律监督机关的地位,而实质上检察机关只从传统公诉权实施方面履行其国家职能”。[6]田夫早前指出,“法律监督权”是一个“伪概念”,[7]之后,他进一步将检察院定性为“主要是一个刑事司法机关”。[8]可是,张军检察长在2019年两会上所作的工作报告中非常倚重“监督”概念,将检察院的工作分解为刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼之“四大检察”,同时又称其为“法律监督总体布局”;此外,他也使用了“检察监督”[9]这样的词汇。

   就当前而言,理论界的主流认识并不赞同“作为一种权力的法律监督权”。但值得澄清的问题是,“法律监督机关”这一宪法用语,是否隐含了被具体列举的法定职权以外的、体现了“监督”的某些权力,从而为检察院在当下的实践、以及未来——包括借助立法、修法的方式——的发展,提供了宪法层面的规范支持?

   (二)“一般监督”之惑:苏联体制与中国经验

   “法律监督”在新中国建立之初就已经出现于法律语汇之中。有研究指出,“法律监督”一词在1950年前后迅速形成共识、并用以指称苏联检察之定位,尽管苏联人在当时并不使用这一概念、或者说不在专门术语的意义上使用。[10]从内涵上看,法律监督在当时所指的就是“一般监督”,而“一般监督”则是源于苏联的概念。“在苏联,一般监督既是指检察机关的一项职权,也是进行检查监督的一种方法……作为检察机关的一项职权,它的监督对象包括国家机关、国家机关工作人员和全体公民”,[11]具体讲,是对“违反法律而尚未构成犯罪的行为,包括行政机关的违法决定、命令和措施,以及国家机关工作人员的违法行为”[12]实行监督。作为一种监督方法,是指苏联检察机关会通过一般性的检查[13]活动发现违法(犯罪)行为,然后予以处理。简而言之,一般监督就是监督对法律之遵守:维护法律的统一、正确实施,保障法制的统一和巩固。

   具体到我国的情况是,新中国检察机关的创建“既无组织基础,又缺乏工作经验,人们对检察工作的重要性和必要性知之甚少,甚至出现了检察机关‘可有可无’的说法”。[14]根据王桂五的回忆,有人认为,法律上规定一般监督有好处,地方政府机关的决定有错误时,同级党委可以纠正,必要时可以用检察方式进行纠正;有人认为,一般监督应备而少用,备而待用,仅在发生分裂国家政权等重大案件时,由检察机关行使一般监督的职权;有人干脆认为,法律上的规定是因为缺乏经验的情况下抄袭了外国的东西,不适合中国的情况,一般监督是检察院做不了的,应当修法予以废除。[15]彭真在主持1954检察院组织法的起草工作时,对于“一般监督”持慎重态度,就监督对象而言,他认为检察署(组织法通过前的机构名称为“检察署”)不是什么都管。[16]最终定稿的1954检察院组织法,仍然体现了一般监督的立法旨趣,但可以肯定的是,这是检察制度草创时期,在相关理论认识极不统一、实际经验也高度缺乏的背景下,勉力完成的一部法律。[17]

   但是,关于一般监督的争论没有就此停下来。从功能来看,一般监督是以纠正公权力机关或公职人员违法的方式,来维护法制统一。因此,不论这种监督权交予哪个机关行使,都是在机关与机关之间形成监督与被监督关系,从而与典型的“统治·服从”关系或“国家·公民”关系不同,[18]也与专政工作中的敌我关系大相径庭。检察机关创设的初衷之一,就是要打造一种针对公权力违法的制约力量、纠偏力量。[19]然而,对这一定位、目标、乃至法治精神不认同的人,就会认为一般监督是束缚手脚,是在国家机关之间互相抵消力量。

   在反右斗争中,法律界成为重灾区。就检察系统而言,主张做一般监督工作的意见被当作反党反社会主义的言论加以批判,主张做一般监督工作的干部被当作右派分子进行斗争,关于一般监督的争论从概念歧义、制度选择的问题,演变为政治批判。[20]罗瑞卿曾批评说,“检察部门……对监督干部违法强调得多,只监督干部违法,不问敌情如何,对共同打击敌人强调得不够”。[21]又比如,中央书记处在1957年4月的书记处会议上讨论检察工作时,就索性把一般监督的入法概括为“抄苏联的”,并称其为教条主义,予以否定。[22]最后,检察系统被“成功驯服”。[23]由此,“一般监督”变成“备而不用”的手段,1954检察院组织法上的一般监督制度被改写、架空。“文化大革命”爆发后,检察机关更是被整建制撤销,到1978年才恢复建制。

   (三)拨乱反正:检察体制的重建

   因此,我们需要将“法律监督机关”在1979年至1982年之间的入法、入宪,放在“文化大革命”之后检察机关恢复重建的特定时代背景中予以思考,才能体味其中深意。这个时代背景,可以用一个词来概括,即“拨乱反正”。鉴于“文化大革命”极左思潮的标志之一就是轻视法律、否定法制,所以,拨乱反正的一个重要议题,就是在全党、全社会树立对于法制的正确认识,重振对于法律的敬畏之心。就检察院而言,此前所遭遇的政治批判之中,关于一般监督的争议尤为突出。因此,检察院组织法在后“文化大革命”时代的修改,无法绕开一般监督的问题。

   1978年年底,修法工作启动,最高人民检察院受命拟备“修改草案”。次年2月16日,草案文本由最高检送交全国人大常委会办公厅,其中明确(也是第一次)规定了“人民检察院是国家的法律监督机关”。随草案一并提交的修改说明中有特别交代,检察机关相比其他机关的主要特点就是“法律监督,以维护法律的统一正确实施”,但在反右中,法律监督被指为“右倾”,此后更成为砸烂检察机关的借口,以至于法律监督一词成了禁区。本次修改草案中,“大家一致认为,在事关检察机关的性质这样的根本问题上,必须旗帜鲜明,拨乱反正,重新肯定检察机关的法律监督的性质”,因此在坚持原来各项检察职权的同时,进一步明确规定了“人民检察院是国家的法律监督机关”。[24]很明显,从检察系统的立场来看,其意图借助修法,对当年遭遇的错误批判予以明确回应,使得“法律监督”变得大大方方、理直气壮。

但另一方面,应注意到,在政治上为“监督”争回名誉之外,作为一个法律问题,“监督”是否在那时已经真正凝聚了共识,不无疑问。1978年12月期间召开的第七次全国检察工作会议(史称“七检会”)恰好与检察院组织法修改工作同期,七检会的预备会议参与了对最高检草案的讨论,与会者在分组讨论草案文本时,关于是否要写“法律监督机关”,其实是存在正反两方面意见的,并集中体现为:是写“国家法律监督机关”还是“国家法律检察机关”?比如,支持写“法律监督机关”的意见有,监督的含义较宽,包含了检察的意思在内,具体来说,该意见认为监督是监督法律的正确实施,而检察则是实行法律监督方法;但相反意见却恰恰认为,检察的含义较宽,包括了监督的意思在内,因检察既包括发现违法,也包括纠正违法——可见,有人把监督理解为对已知违法情形的纠正或处分这一终局步骤,有人把监督理解为对于法律正确实施之状态的宏观描述或目标追求。再比如,有支持写入“法律监督机关”的人指出,“监督”含义缓和,而检察听起来较刺耳,但是有不同意见恰恰认为“检察”一词才比较不刺耳——似乎两种看法都是支持检察机关进行一般监督的,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 人民检察院  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/124208.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统