党国英:关于中国土地影子市场的一个研判与延伸分析

选择字号:   本文共阅读 1511 次 更新时间:2020-12-30 11:15:51

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党国英 (进入专栏)  

  

   在土地供应受到政府多重控制的情形下,对土地要素市场的影子价格很难做出前瞻性估计。但我们可以设想一种机制下的供求状态,使这种状态与现实中其他制度之下的状态相比,能逼近充分竞争条件下所存在的土地市场的供求均衡状态。完成这样一个思想实验性的工作,我们就可以比较现实土地资源配置状态与理论假设状态,大体判断土地资源配置效率提高的潜力,并提出深化改革的办法。

  

   1、有限研究目标

  

   现实中我国土地供求的难题发生在城乡建设用地与农用地之间的替代关系中。城市建设用地的扩大与农用地的减少,为政府所高度关注,也在多方面影响着国民福利与国民经济运行质量。这个关系涉及多重交易,除转变土地用途的交易之外,还有用途不发生变化的交易;这两类交易的价格也会相互影响。为了关照现实问题,本文将聚焦涉及土地用途发生变化的交易,对这种交易的现实非均衡与理论上的均衡可能性做出分析。

   有三类因素影响土地用途发生转变的交易,分别是产权强度、用途规划与交易的技术性条件?这些因素的背后又有次一级的因素影响它们,而对它们也还可以分别做进一步细化分类。

   产权强度主要是指多种土地权利的排他性程度?实践中的土地权利会受到多种分割,参与分割的主体有个人、法人与政府以及其他一些非正式组织;形成分割的契约有长期的和短期的,分割的机制有市场自由交易的和政府强制的等?产权强度与土地的交易价值成反比?

   用途规划是约束土地使用权的公共决策,而公共域的范围可以是政府辖区并由政府充当规划主体,也可以是土地使用者组成的社区,并由他们充当规划主体?我国的土地用途规划主体基本是政府?规划决策本意是解决人们在使用土地中的外部性问题,但在实践中政府常常过分行使规划权,以致会创造更多的外部性问题?这一领域是权力与知识傲慢的重灾区?人们通常认为,如果没有一个权威系统对土地的利用加以控制,土地会被被滥用,资源会受到破坏?这是一个似是而非的看法?世界上主要国家对土地用途的系统性规划干预的历史并不长,特别对农用地转变为建设用地的限制,应该是20世纪50年代以后才逐渐发生的?古代城市的人口密度整体上要高于现在,虽然那时候建设高楼大厦的能力比较弱?1平方公里容纳20万人,曾经是欧洲中世纪的常态?传说中历史上古罗马大火迷案的情结也与大火前的城市状况不佳有关?总体看,如果没有规划,出现人口高度密集的城市的可能性更大?规划权的滥用会破坏自然演化条件下的土地市场均衡,使有的地块的价格过低,有的地块价格过高,也会使某一类土地的供求严重失衡?

   交易条件是指对土地权利交易发生影响的法治环境、意识形态影响、人口变化以及技术变迁等因素?最常见是土地开发商的寻租行为对土地市场的影响?Ting Chen等学者的研究发现认为,“高层政治关联”公司和地方官员的腐败交易,使“高层政治关联”公司获得55.4~59.9%的价格折扣?土地所有权从两个极端被赋予过多的意义,并成为土地政策的影响因素,也会影响土地市场供求关系?

   土地产权强度提高与技术进步因素的共同作用,应该对城市健康发展做出的贡献最大?技术进步使城市基础设施建设建设能力提高,农用地生产效率提高超过人口增长速度,从而使城市的品质提升,规模扩大,人口密度下降?好的城市照样能承载“乡愁”,照样能将金山银山与青山绿水统一起来?

   因为上述因素的多变性与复杂性,我们对这些因素所影响的土地要素的市场均衡不可能做出准确的前瞻性判断?同时,因为我国土地要素的充分竞争性市场实际上不存在,国外的市场环境又与我国不尽相同,使我们也无法以国外市场为参照系对我国土地市场均衡做准确的事后判断?如果能做到这些判断,市场经济真可以由计划经济替代?但是,不能做出准确判断,不等于不能做出框架性判断,也不等于不能在给定假设条件下对土地市场的均衡变化做出趋势性判断?

  

   2、土地要素供求局部均衡的假设条件及其现实近似性

  

   因为我国实行土地“公有制”,所以土地交易一般被看做土地使用权的交易?土地使用权有时间长短,例如建设用地的使用权在50~70年之间,农用地中耕地的使用期限最长是土地承包期30年,林地与荒地的使用期限多在50年以上?由法律规定土地使用期限给土地权利交易带来了复杂性,也给交易价格分析造成困难?下文中的土地交易分析,如果不做特别说明,均指土地使用权的交易,且假设土地使用期限为法定最高期限?

   要素的价格当然反映要素的边际生产力?只有在充分竞争条件下,要素的边际价值由要素的边际收益决定,而价格由要素的需求参与决定,由此产生理论上的影子价格?经济分析的重点在于实际价格与影子价格的差异?下文中如果不加特别说明,本文所说的土地要素价格,都不是指涉及存量土地的平均价格?

   1.现实中的土地价格

   我国现实中的土地价格有以下三个特征:

   (1)农用地价格高于建设用地价格。(编者按——此处应为“建设用地价格高于农用地价格?”)农用地中的耕地交易多是出租,但从租金及银行利率可以换算为使用权价格?山林、荒地的交易多是一次性使用权交易?国有土地建设用地的出让多是一次性的,但集体建用地多是以出租方式交易?不论什么交易方式,通过换算结果比较,可以发现建设用地价格总体上高于农用地价格?按银行利率及地租率的折算,我国农地承包权的交易价格(当然我国基本上不存在土地承包权交易)每亩应该在1万~2.5万之间,但国家对农地征用价格显著高于这个水平?有的地方农用地的地租率每亩高达万元左右,其中包含土地上的资本品的租金,因此不是真实的地租率?

   (2)耕地交易中存在“地租双轨制”?在耕地的交易中,农户对本村熟人的土地出让一般是短期的,而对外来农业规模化经营者的出让一般是长期的,多在5~20年之间?有意思的是,前一种情形下的价格低于后一种情形,表现为对经济行为逻辑的违背?例如,在粮食主产区,前一种情形下的年租金为每亩约为300元(1年收获多为2季),后一种情形下的年租金约在800元以上,土地肥力好的地方可以达到1200元左右?据我们的调查分析,农户认为将土地长期出租会有很大风险,其土地承包权有可能丧失,因此会提高地租率?而将耕地短期出租给本村居民没有这种风险?发生这种情形的另一个原因是,我国集体拥有的实际耕地数量与承包给农户的账面上的土地往往不一致,后者要小于前者?有的地方的耕地连片耕作以后,实际耕地面积仅田埂及沟渠利用因素就可以增加5%左右,加上其他利用不充分的边角地以及承包地划分时的孬地折算等因素,这个增幅还会增大?这样一来,就有了村干部介入大批量土地出租时的“交易”的复杂性,降低了交易竞争的自由程度?此外,我们还了解到,在我国一些山区,例如山东沂蒙山地带,还存在沟坝地为负地租率的情形?这种情形的发生与当地政府不允许耕地自由撂荒有关,也不能反映市场自由价格?因此,我们认为,在粮食主产区300元的地租率更接近充分竞争的市场价格?我们还观察到,近几年以上两种农业地租率都出现微弱的下降,原因应该与国内外农产品市场价格变动以及农业技术进步有关,这里不一一分析?

   (3)在农用地转变为建设用地的交易中,以及在存量建设用地的交易中,广泛存在政府干预价格的情形,使价格形成机制呈现复杂状况?首先,在存量商业性建设用地交易中,集体的出让价格一般低于国有建设用地价格,其原因与集体建设用地比较零散等因素有关?但在四川成都地区也看到集体建设用地出让价格高于国有建设用地的情形,其原因可能与国有建设用地市场缺乏竞争性有关?其次,国有建设用地不同用途类型的定价机制不同,价格也不同?有的公共部门可能以零地价获得土地?有的地方为了吸引投资会以零地价出让土地给企业?此外,住房建设用地价格显著高于其他类型建设用地价格?地方政府通常会以限制住房建设用地供应来达到这个目的?这实际上是以居民购房支出补贴公共部门和企业投资者?第三,农地转为建设用地的价格也因建设用地的用途不同而不同?基础建设用地征用的价格通常会高于商业性用地价格?

   2.竞争性农业用地转让价格作为影子价格的合理性

   估算影子价格有精巧复杂的工具,但学术研究的历史教训是,估算结果的合理性与工具的复杂性无关?当然,工具还是要发展,不仅是因为计量经济学家要生活,更因为它对智力训练与职业经济学家的选拔有重要意义?

   本文尝试用现实中竞争性较强农业用地交易价格,作为城乡土地交易的影子价格,且认为建设用地价格(边际价格,不是平均价格)应等于这个价格?这个看法貌似荒诞,其实具有合理性?

   (1)现实中的农用地交易价格的形成容易得到观察?在前述两类农用地交易价格中,相熟的农户之间的交易更具有竞争性?有人会以为,农户之间的交易会受到人情羁绊而缺乏竞争性?这种看法已经过时?这么大国家,有的地方会是这样,但在农业主产区,农户已经不会拿人情做交易?今后若能深化土地制度改革,前述两类农业用地交易价格会趋于一致?

   (2)农用地交易价格更能体现市场的开放性?农用地的边际价值根本上说是由农用地的边际生产力决定的?在成本确定之后,利润大小与农产品价格有关?农产品的最终售价会受到国外市场的影响?相比之下,建设用地市场有显著的地域性?国际市场上与建设用地有关的服务价格很难在国与国之间发生显著的关联影响,而农业服务价格会对国家之间的农产品价格发生影响,并影响到农地价格?

(3)竞争性农用地交易价格作为影子价格更能反映人类社会的自然演化特征?建设用地比农用地承载更为丰富的人类文明元素,所以建设用地一旦使用以后,它的位置以及它所承载的文明元素都会影响到价格?农用地不同,它一旦停止耕作,就是一块原生地?土地用于农业生产后虽然与它距离市场中心的远近有关,但这个元素对地价的影响要远远小于建设用地所承载的文明元素的影响?要清楚,建设用地对文明元素的承载是在农地变为建设用地以后的事,那以后它不再是边际建设用地,它的价格当然不是土地用途转变中的均衡价格?所以千万注意,决定我们所讨论的土地交易价格是边际交易行为所决定的价格?政府或开发商需要一块新的建设用地,要从农民那里购买,由此产生的讨价还价行为所产生的价格,是我们关心的焦点?有人会说,城市往往建立在特殊的地方,使城市周边的土地有了某种不可替代性,会导致农地出售给建设行为主体时获得更高的价格?这种看法受到了历史与现实的双重迷惑,并不符合城市演化的历史特征与现实的经济规律?在古代城市的初创时期,人口稀少,土地广袤,城市不过就是一个小地块?中世纪欧洲城市人口密度多为每平方公里20万人左右,而一般城市的人口规模不到20万,因为总人口量很少?对欧洲人口的数量,历史学家曾有过高估计,但被一些学者的研究所否定?中世纪大部分城市环境恶劣,以致贵族不愿意住在城市?那时资本远比土地昂贵,城市扩张的约束不是缺地,而是缺资本?所以,我们能想象古代城市在草创时期的建设用地价格情形?现在欧洲大部分国家的居住形态发生了颠覆性变化,人口密度多为每平方公里5000人左右?在后来城市演化过程中,城市总人口与人口密度大幅度提高,城市占地面积自然会大幅扩张?在这个时代,我们的确看到农用地转为建设用地时的价格要高于农地在用途不变时的交易价格?笔者在国外学习考察中了解到,这个价格差异大约在4~8倍之间,差异的存在与政府干预有关?美国学者奥图尔在他的著作《美国梦魇》中对这种情形有精彩分析?(点击此处阅读下一页)

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